為什麼清朝不將外蒙古設為省？

05-26

簡單說，清代在行政區域管轄上也是實行「一國兩制」的，或者說「一國多制」。

滿族人從東北關外興起，借李自成攻破北京、吳三桂倒戈的機會，佔領了整個中國，成為最後一個有皇帝的王朝。

從行政管理上，在原來明代核心區域，採用「省、道、府、州、縣」的體制，設立總督、巡撫、布政使、按察使等，管轄地方。一般簡稱上為如「某某總督」、「某某巡撫」，正式官銜是很長的一句，例：總督直隸等處地方提督軍務、糧饟、管理河道兼巡撫事一人，巡撫安徽等處地方提督軍務、節制各鎮兼理糧饟一人。

對於北方的蒙古諸部，與滿洲的關係是挺特別的。

成吉思汗建立了龐大疆域的蒙古帝國，將子孫分封各地。元世祖忽必烈建立元朝，統轄了宋金大理西夏等的區域，但其作為整個蒙古大汗的地位，也是有爭議的。明初朱元璋將元順帝趕回草原，從此又是漢家天下，但蒙古諸部仍繼續存在於北方。如瓦剌部還曾進攻北京，抓了朱祁鎮的俘虜。

明末時候，滿洲崛起。在努爾哈赤、皇太極時期，對於漠南蒙古諸部即採取了「懾之以兵，懷之以德」的策略。先後收服了科爾沁、柰曼、敖漢、喀喇沁、扎魯特、四子、翁牛特等部，擊敗了察哈爾蒙古的林丹汗。用聯姻、賞賜、封王封爵、崇奉喇嘛教等方式，推動「滿蒙一家」的統一戰線，逐步控制了漠南蒙古地區。

漠北蒙古，即一般所說外蒙古，當時有三大汗部，即土謝圖汗、札薩克圖汗、車臣汗。在皇太極時期也與滿洲建立了聯繫，並「遣使來朝」。康熙時期，征討準噶爾部噶爾丹的戰爭中，即也包括與喀爾喀三部的複雜關係處理。這三部疆域距離中央政權更遠，獨立性更強。最終均接受了清廷的冊封，成為藩部。其中從土謝圖汗部划出二十一旗隸屬於額駙策棱的賽音諾顏部，使得賽音諾顏部與三汗部並列。

清代蒙古貴族爵位體系中，分為六等：親王、郡王、貝勒、貝子、鎮國公、輔國公。但外蒙古諸部在親王之上，還保留了三個汗，地位尊崇。

內外蒙古扎薩克諸部王公，都是子孫世襲的，雖然具備部族管理獨立性，但也都在朝廷監視之下。各部採用了會盟制度，並歸朝廷派遣大臣的日常管理。

如設「烏里雅蘇台定邊左副將軍」，轄唐努烏梁海五旗三佐領，兼轄土謝圖汗部汗阿林盟一部二十旗，賽音諾顏部齊齊爾里克盟一部二十四旗，並所附額魯特旗烏梁海十二佐領，車臣汗部喀魯倫巴爾和屯盟一部二十四旗，紥薩克圖汗部畢都里淖爾盟一部十九旗，並所附輝特一旗，烏梁海五佐領等。

這位定邊左副將軍管理區域非常之大，大致相當於今蒙古國大部（除蘇赫巴托爾省等地）、俄羅斯圖瓦共和國、阿爾泰共和國、阿爾泰邊疆區東南部、哈卡斯共和國西部和克麥羅沃州南部、中國新疆阿勒泰地區北部、以及哈薩克東哈薩克州東部。

在中央機構中，還有設有理藩院，負責統籌管理內外藩蒙古、回部及諸番部。

回到問題，鑒於蒙古諸部的特殊歷史背景、民族問題，所以沒有，也不能設置為省，不僅僅是在外蒙古。清末，外蒙古諸部奉大活佛八世哲布尊丹巴為主而宣布獨立，雖然幾次拉鋸，又經歷「人民革命」，最終有了今天的蒙古國。

另外明清在雲貴等邊疆地區，還有土司政權，雖然雍正帝時大部分「改土歸流」，但封建領主色彩依然存在，也是「一國兩制」的制度形式。

補充一句，「省」這個詞，也是與蒙古有關係的，來自於元代所設的「行中書省」的簡稱。

在清朝的治理格局下，蒙古主要分為三部分：一是八旗蒙古，一部分蒙古人通過戰爭、聯姻與結盟被直接被編入八旗；二是內屬蒙古，由清朝直接管轄其土地及屬民並直接任命官員進行統治；三是外藩蒙古——對於這部分蒙古人，清朝採取了寬鬆的羈縻統治政策，雙方通過盟誓確立權利義務、滿足各自的利益要求。

?外藩蒙古還不是外蒙古。外藩蒙古又分內札薩克蒙古和外札薩克蒙古，其中外札薩克蒙古才是外蒙古。這一類蒙古人距中央政府較遠，戰略位置不重要，也很少有「從龍功臣」，所以清朝讓其當藩屬的治理成本要遠遠小於親設官員進行統治。畢竟對於逐漸南移並農業化的清帝國來說，蒙古草原並非其統治重心，中國古代國土觀念比較淡薄，這並非清朝所獨有，如果明朝不是為了「天子守國門」，北方省份的建制也不會如此精密。清朝本起於北方，蒙古在明亡之前便與其「同呼吸共命運」了，噹噹「屏藩朔漠」就好，又何必設省呢？

從表面上看，外札薩克蒙古有保留「汗」號的特權，但事實上內札薩克蒙古的地位要高於外札薩克蒙古。但相比之下，外札薩克蒙古有著高度自治的權力，所以清朝對蒙古的控制力自然比那些省份要弱很多。只是，對於當時的外札薩克蒙古，依附清朝就意味著有了中央朝廷的支持與賑濟，讓他們獨立，他們也是不想獨立的。只是誰能想到清朝會有如此的一個結局呢？

清朝是滿洲少數民族王朝，他的統治手段吸取了前朝的經驗和教訓，非常的高明，即使今天也在沿用。

一、八旗制度是清朝根本制度，在天聰十年（1635年）皇太極改名滿洲的時候，編入八旗的滿洲、蒙古、漢族等都是統治階級，是清朝的統治基礎；辮子制度確定了清朝辨別敵我雙方的基本方法，確立了對廣大漢族同胞的根本統治；三藩之亂平定後，清朝基本上確立了「南不封王，北不斷親」的民族政策；

二、清朝的行政區劃

內地十八省，這主要是漢族聚集地，也有其他少數民族，實現省制，省下道府州縣層層管理，既有漢人官員，又有八旗官員，漢族知識分子可以在內地十八省大展宏圖；

滿蒙地區的將軍轄區盛京將軍、吉林將軍、黑龍江將軍、烏里雅蘇台將軍、伊犁將軍；其中盛京、吉林、黑龍江所處東北為龍興之地，烏里雅蘇台將軍為外蒙古，伊犁將軍為新疆地區；

藏族聚集地辦事大臣轄區，西藏辦事大臣駐節拉薩，西寧辦事大臣駐節甘肅省西寧府；清朝皇帝放棄薩滿信仰，改奉喇嘛教，就與西藏和蒙古族取得了共同信仰；

漠南蒙古轄區漠南蒙古為皇帝直轄地區，有旗有盟，直隸和山西北部又駐紮將軍管轄；

三、與蒙古的關係

曾經滿洲祖先女真建立的金國被蒙古滅國，清朝對蒙古格外重視，千方百計的拉攏和打壓，清朝皇帝兼蒙古大汗，滿洲貴族改信喇嘛教，這些都是重要措施；

八旗中有蒙古佐領，皇宮內有蒙古后妃；八旗之外蒙古事務直屬理藩院管轄；

清初把蒙古分為三部分為漠南、漠北、漠西蒙古，其中漠南蒙古稱為內蒙古，漠西和漠北蒙古為外蒙古，外蒙古有較大的自主權。為防止外蒙的割據，清庭在庫倫(烏蘭巴托)設置大臣，定期舉行軍事演習，保障疆域的穩定

清初，沙俄就不斷侵擾蒙古地區，康熙年間，居於天山以北的蒙古一部勾結沙俄叛亂，在康熙的親征下，1697年平叛。但沙俄仍在邊境製造事端。1727年中俄簽定的《恰克圖界約》肯定了蒙古屬於中國，但沙俄的勢力也越過了西伯利亞，伸展到貝加爾湖一帶，為後來的外蒙獨立留下了隱患。

清朝開始只想「分而治之」，並未想到今後會分裂出一個蒙古國。

滿清對於蒙古的控制，漠南蒙古，也就是今天內蒙古部分地區，滿清通過和蒙古的聯姻，控制的非常好，可以說是實際控制了。但對於經常反清的漠北蒙古也就是今天的蒙古國，那就差得多了，那個地方時時而反叛，到乾隆時期總算是沒有公開反叛了，但滿清對那裡管轄也力不從心只能通過羈縻管轄，設立大量蒙古王，讓諸王實力都小，無力反叛，滿清在派個駐蒙古大臣過去監視。對於漠北蒙古，滿清上層其實很簡單，那不過是綏邊地，用來將沙俄擋在外面的。如此程度不高的羈縻，沙俄一來，自然控制不住了，到了1910年蒙古王公在沙俄支持下趕走了駐蒙古大臣，這意味著滿清已經丟了蒙古。

相對內蒙來說，清朝對外蒙的控制要弱很多。

內蒙早在清朝入關之前就已經被清朝征服，而外蒙只是羈縻而已。清朝入關之後，外蒙還曾攻擊內蒙已經降服於清朝的部落，康熙帝曾為之調解。

除此之外，准格爾在葛爾丹時期強大起來，一度統一草原各部，外蒙即曾參與葛爾丹入侵清朝，也就是烏蘭布通戰役。

不過之後准格爾建立起來的草原聯盟就迅速崩潰，外蒙古又逐步被清朝控制。到乾隆時期，最後征服准格爾的時候，清軍分三路進軍，其中北路的前進基地就在外蒙古的科布多。

這之後，外蒙長期由烏里雅蘇台將軍統治，一般是由滿洲貴族擔任。

在邊疆地區設置將軍府，駐紮軍隊，負責彈壓當地部落，同時負責領土防禦，這是清朝的一貫做法。在平定準格爾之後，清朝在新疆也設置了伊犁將軍府。在東北，也是分別設置吉林、黑龍江和盛京三個將軍進行管理，而沒有設省。

到晚清時期，由於列強入侵，清朝的邊疆地區出現了許多變化。其中最重要的是，新疆由於受到英國和俄國支持下的浩罕汗國的入侵，趁西北地區發生大規模叛亂的時機，建立了阿古柏政權。

清朝在要不要收回新疆的問題上曾經進行了比較大規模的辯論，左宗棠時為陝甘總督，駐蘭州，傳統上，新疆由甘肅負責提供財政支援，軍事上協助防禦。所以，左宗棠主張立即出兵，平定叛亂，消滅阿古柏政權，收復新疆，穩定西北邊境。這也就是當事人所說的塞防論。

而時任直隸總督的李鴻章認為，此時清朝財政緊張，沒有必要把有限的財政資源用於收復新疆這種不毛之地，無用之地，而應該用在繼續進行洋務運動，加快建設北洋水師。因為，李鴻章認為，對清朝的威脅主要來自海上，而非西北邊疆。

最後的結果是朝廷支持收復新疆，但同時又無法滿足左宗棠出兵新疆的需要，只能由左宗棠自己去想辦法籌款。最後，是由左宗棠的財政代理人胡雪岩出面，向外國貸款，充作軍餉，才出兵新疆，消滅了阿古柏政權，收復了新疆。

收復新疆之後，左宗棠又上書清廷，提出在新疆建省，加強控制，以捍衛西北邊疆。但朝廷上李鴻章等重臣認為，建省成本很高，新疆財政收入無法支持，沒有必要。

爭論的結果是達成了一個折中方案，也就是新疆建省，但巡撫由甘肅巡撫兼任，實際上主要駐紮在新疆，以便於統籌安排甘肅在財政上支持新疆。

平定西北回亂，收復新疆，并力促新疆建省，加強西北邊防，這是左宗棠對中華民族的重要貢獻。新疆平叛和建省，也是晚清時期清政府在邊疆地區第一次成功加強控制的嘗試。

之後，也有人提出，在東北和西藏都可以建省，加強控制。但清政府視東北為自己的根本之地，不許漢人移民開發，一直到1904年日俄戰爭之後，日本開始大規模向東北移民，清政府才不得不逐步開放漢人向內蒙和東北移民的限制。逐漸在東北也建立了東三省。

在西藏問題上，到1907年之後，也有人開始建議建省，同時進行改革和開發，加快漢人向西藏移民，以加強對西藏的控制。但這時候已經是1907年之後，清政府自顧不暇，在西藏的改革也沒有進行多少，清政府就滅亡了，沒有來得及。

所以，晚清時期清政府在邊疆地區建省，也可以看出一些基本的要求和條件。

首先是人口規模要達到一定程度，這樣，財政上才能夠支持建省之後的龐大行政開支。新疆建省時，全疆人口大約三百多萬。而且，新疆的伊犁河谷和南疆，都有農業區域，有相對穩定的收入，雖然不足以完全負擔新疆的財政支出，但至少能夠自給一部分。

但這時候外蒙的人口很少，只有二三十萬人，範圍又比較大，面積相當於新疆，只比新疆略少一點。所以，外蒙很難像內地一樣劃設行政區劃，進行有效管理。

其次，如果人口少，財政收入比較少，不能負擔建省後的行政開支，那麼必須由周邊省份協助和支援。比如甘肅在清朝一直支援新疆，四川則一直負責清朝在西藏駐紮軍隊和行政支出。

但離外蒙最近的就是內蒙，內蒙當時自保尚且不足，也還沒有放開對漢人移民的限制，根本無力協助外蒙。而要從內地長途跋涉，轉運糧餉去維持在外蒙設置一套龐大的行政機構，是很困難的。

第三，就是已經遭遇到比較嚴重的邊疆危機，朝廷有必要加強控制。在新疆，主要是英國和俄國的滲透和入侵。在東北，主要是日本和俄國。在西藏，主要是英國。在西南，則主要是英國和法國。

但外蒙當時雖然和俄國有著漫長的邊境線，但俄國並不把外蒙當作主要的入侵方向。而且，外蒙當時也沒有流露出脫離中國的意圖。所以，清朝也沒有特別的必要來加強對外蒙的控制。

外蒙古提出獨立，是在清朝滅亡之後。北洋政府時期，徐樹錚一度出兵收回，但並沒有維持多久。原因很簡單，因為外蒙古的可耕地很少，所以漢人移民比較少，而要在當地維持一支較大規模的常備軍，成本是比較高的。加上後來蘇聯介入，外蒙又發生了革命，情況就更加複雜了。

清朝不將外蒙古設省，不是不能，而是不欲。

外藩蒙古還不是外蒙古。外藩蒙古又分內札薩克蒙古和外札薩克蒙古，其中外札薩克蒙古才是外蒙古。這一類蒙古人距中央政府較遠，戰略位置不重要，也很少有「從龍功臣」，所以清朝讓其當藩屬的治理成本要遠遠小於親設官員進行統治。畢竟對於逐漸南移並農業化的清帝國來說，蒙古草原並非其統治重心，中國古代國土觀念比較淡薄，這並非清朝所獨有，如果明朝不是為了「天子守國門」，北方省份的建制也不會如此精密。清朝本起於北方，蒙古在明亡之前便與其「同呼吸共命運」了，噹噹「屏藩朔漠」就好，又何必設省呢？

因為清朝對外蒙古的控制力足夠強，根本沒有必要通過「改土歸流」式的做法，將外蒙古改製為省。清朝的蒙古諸部，大致可以分為四種，一是八旗蒙古，這一支已經同化於滿清；二是內屬蒙古，相當於完成「改土歸流」的蒙古；三是內札薩克蒙古，大致為日後的內蒙古；四是外札薩克蒙古，大致為日後的外蒙古。外札薩克蒙古距離中原已經較遠，而當時西伯利亞並無強敵，外札薩克蒙古戰略意義有限，其王公又大多自願歸順清朝，所以清朝直接採取羈縻統治——只要你肯歸順，這些土地就「替朕永守之」吧。

不少人只看到設省會提高中央對地方的控制力，卻沒有看到設省是一筆開銷極大的行為。設省相當於在一個地方移植一整套行政制度，官員的任免、軍隊的駐紮、稅賦的整飭都需要花極大的成本去重新構建。我們看一看明朝收復越南就能知道，當時的「交趾」諸司從管理角度來看根本是入不敷出，而明朝官員幾乎都將至交趾為官當做流放，最終越南得而復失，明朝朝廷也並不覺得可惜。

所以對於強盛的清朝來說，根本沒有必要花費大量人力物力將外札薩克蒙古設省。至於後來民國設立塞北四省，實在是因為邊疆危機太嚴重，需要利用行政手段保家衛國——否則，內蒙古的處境也是非常危險的。

一、蒙滿（金）的融合交流鬥爭，在清入關時建立了同盟，看看歷史。

1）金南宋

2）蒙古南宋

3）元，建都北京。民族大融合。後明朝建立

4）清的發源是明東北區域（宋朝時代金的主要區域），雖然幾百年過去，形成的實力區域還是很像的，這就是地理分割的神奇。

蒙古主要人口主要集中在現黃河河套地區，外蒙人口非常少，雖然土地大，但沒有多少人口，不是蒙古核心。到現在外蒙西部、內蒙西部人口也非常少。新疆主要人口集中在北疆和哈薩克西南區域，地理自成另一個區域。

5）清朝，各民族融合。外蒙人口少，歷史形成的區域也沒必要改變，到今天省區變化也不大。是歷史形成的。

看看，這兩張。清朝對各省的控制是很強的，省區也穩定。是不是和今天行政區域很像。西北、東北丟失的區域變化就不說了。

現在變化了的：

1）西寧海東區域由甘肅劃給青海，做青海省會。

2）寧夏從甘肅划出成立寧夏自治區。

3）重慶直轄，天津直轄、上海直轄。

4）海南從廣東划出建省。

5）台北未能和福建統一。

沿用幾百年穩定的行政區是歷史的沿傳。所以說這是中華民族的融合過程，有戰爭也有交流。

二、蒙古、清的發源地在唐朝就納入中央管轄，後世有分裂也有統一。

蒙滿回疆很早就是一家。就和現在成都和重慶人吵；西寧、銀川和蘭州吵架一樣，實質上在歷史的大多數時間，他們是一家人。所以叫成渝地區、蘭州西寧銀川經濟帶，那是歷史形成的。自家兄弟吵個架而已。

在邊疆，清政府實行與內地不同的行政劃分。

清朝承襲明制，沿用明朝故土15省（兩京十三省）。後將湖廣分為湖北，湖南；江南分為江蘇，安徽；陝西分為陝西，甘肅。這才有了18省。

清朝對於邊疆（新疆、內外蒙古、西藏），實行與內地不同的行政劃分。

外蒙古不比內蒙古，內蒙古是清朝征服的土地，皇太極打敗林丹汗，將漠南蒙古納入後金版圖，漠南蒙古便是如今的內蒙古。

外蒙古屬漠北蒙古，漠北蒙古與清朝的關係是主動臣服，迫於當時噶爾丹的威脅，在康熙年間主動納入清朝版圖。

清朝政權通過政治體系和宗教信仰，增強邊疆地區對清朝的認可。

清朝末年，由於沙俄的入侵，外蒙古逐漸脫離與清朝的朝貢關係。

在1206年，鐵木真44歲時被諸部落推選為「成吉思汗」，意即「擁有海洋四方」，在這之後，一直到他去世的21年里，他攻打過的國家主要有金國，西夏，花剌子模，西遼，基輔羅斯諸國等。我定義的「最強敵人」，應該是指他在世時蒙古帝國的頭號敵人。符合這個條件的，只有金國。

蒙金戰爭從1211年持續到1234年，從鐵木真開始，到窩闊台結束，滅金一直都是蒙古帝國前期戰爭的主旋律。雖然蒙古一直佔據主動，但這並不代表金國很好打。因為金國人口是蒙古的40倍，軍隊則多過10倍以上，且與蒙古草原相距較近，金國可以一敗再敗撐過20多年，蒙古卻敗不起，只要一旦讓金國緩過勁來，按照他的規模國力，馬上就是蒙古的生死大敵。所以成吉思汗從未小看過它。成吉思汗在世時，其實蒙古有幾次針對金的軍事行動進展就不是那麼順利。如1223年2月，木華黎親率十萬蒙軍南下進攻陝西。完顏合達帶20萬兵駐紮在京兆（今西安市），木華黎不敢硬攻，轉而進攻鳳翔府（今鳳翔縣）。在左監軍赤盞合喜指揮下堅守府城，知府完顏仲元出城力戰。木華黎拼盡全力也沒有佔到便宜，哀嘆自己說：「以前攻金想打哪裡在打到哪裡，幾乎不費什麼力，現在攻延安攻不下，攻鳳翔也攻不下，難道是我命數到頭了嗎？」3月，木華黎病死軍中。5月，完顏合達收復河中府。面對金朝的頑強抵抗，成吉思汗等蒙古高層可謂殫精竭力。相比之下，同為歐亞大陸大國的花剌子模，人口數千萬，軍隊四十萬，版圖和印度次大陸相當，卻只是在蒙古打擊之下支撐了十來年。

另一個小而堅韌的西夏國，雖然也在蒙古斷斷續續的戰爭壓力下生存了20多年，但我們要看到，這20多年裡的近一半時間，西夏其實是臣服於蒙古的附庸國，雖然成吉思汗最後下達了滅族的命令。但在很長一段時間裡，只要西夏願意綁在蒙古戰車上和金國作戰，蒙古並不把他當成必須消滅的敵人。最後從成吉思汗死前最後一封遺囑也可以看得出來，他對滅金的外交與軍事戰略考慮之深: 「金精兵在潼關，南據連山，北限大河，難以遽破。若假道於宋，宋、金世仇，必能許我，則下兵唐、鄧，直搗大梁。金急，必徵兵潼關。然以數萬之眾，千里赴援，人馬疲弊，雖至弗能戰，破之必矣。」

清朝是滿洲少數民族王朝，他的統治手段吸取了前朝的經驗和教訓，非常的高明，即使今天也在沿用。

一八旗制度是清朝根本制度，在天聰十年（1635年）皇太極改名滿洲的時候，編入八旗的滿洲、蒙古、漢族等都是統治階級，是清朝的統治基礎；辮子制度確定了清朝辨別敵我雙方的基本方法，確立了對廣大漢族同胞的根本統治；三藩之亂平定後，清朝基本上確立了「南不封王，北不斷親」的民族政策；

二清朝的行政區劃

A 內地十八省，這主要是漢族聚集地，也有其他少數民族，實現省制，省下道府州縣層層管理，既有漢人官員，又有八旗官員，漢族知識分子可以在內地十八省大展宏圖；

B 滿蒙地區的將軍轄區盛京將軍、吉林將軍、黑龍江將軍、烏里雅蘇台將軍、伊犁將軍；其中盛京、吉林、黑龍江所處東北為龍興之地，烏里雅蘇台將軍為外蒙古，伊犁將軍為新疆地區；

C 藏族聚集地辦事大臣轄區，西藏辦事大臣駐節拉薩，西寧辦事大臣駐節甘肅省西寧府；清朝皇帝放棄薩滿信仰，改奉喇嘛教，就與西藏和蒙古族取得了共同信仰；

D 漠南蒙古轄區漠南蒙古為皇帝直轄地區，有旗有盟，直隸和山西北部又駐紮將軍管轄；

四與蒙古的關係

A 曾經滿洲祖先女真建立的金國被蒙古滅國，清朝對蒙古格外重視，千方百計的拉攏和打壓，清朝皇帝兼蒙古大汗，滿洲貴族改信喇嘛教，這些都是重要措施；

B 八旗中有蒙古佐領，皇宮內有蒙古后妃；八旗之外蒙古事務直屬理藩院管轄；

清朝不將外蒙古設為省原因有三：

蒙古八旗

一是滿清在入關之初就拉攏蒙古親貴，採取編入八旗一體戰鬥、聯姻結成甥舅之情、分化漢人抬高蒙古等手段，最終形成了滿蒙抱團統治中國的上層集團。

僧格林沁

二是外蒙人口稀少、土地貧瘠、遼遠廣闊，若設為省一級行政單位，運行入不敷出成本太大。

三是外蒙當地王公貴族投入大清懷抱待遇優厚，他們當時根本就不想脫離清王朝，故此清朝也未認真考慮設省要求。

這就是當時清朝出於現狀的原因安排。至於後來由於時局變化，蘇聯策劃鼓動外蒙獨立造成中華分離之痛，則是歷史的詭異之處，歷史自有公論。