劉守英：不能無止境地對集體成員無償提供宅基地
導讀
城市化成本、城市發展的融資成本正在快速上升，土地的估值和升值情況難以支撐地方債務的償還，以土地促城市化的模式已不可持續。那麼，為什麼說「以地謀發展」的模式已走到盡頭？在土地改革中如何打破宅基地制度的「特」？為什麼不能無止境地對集體成員無償提供宅基地？詳情見下文。
目前，農村土地改革進入關鍵時間節點。
在法律制度層面，2018年12月23日，第十三屆全國人大常委會第七次會議審議《中華人民共和國農村土地承包法修正案（草案）》、《〈中華人民共和國土地管理法〉、〈中華人民共和國城市房地產管理法〉修正案（草案）》，意味著「上層建築」即將迎來變化。
在實踐試點層面，農村土地制度改革在總結經驗的同時，被認為還應進一步深化，「三塊地」試點將再次延期一年。
在這一關鍵的時間點上，土地改革方向在何方？ 記者專訪了中國人民大學經濟學院教授、國務院發展研究中心農村經濟研究部原副部長劉守英。
劉守英認為，「以地謀發展」的模式已經走到盡頭，土地改革正迎來最關鍵的窗口期。而農村土地改革的核心，就是要實現農村土地權利體系的完整一致，將不同類型的農村土地的權利打通。
中國「以地謀發展模式的弊端顯現」，具體是指什麼？何以判斷走到了盡頭？
以地謀發展模式有三種特徵。
第一是「以土地保增長」，通過施行土地徵收制度，地方政府獨家土地出讓，對有發展機會的區域，以土地寬供應促增長。第二是「以土地促工業化」，就是在園區優化工業用地配置的方式來推動工業化，具體就是在園區以土地優惠作為招商引資的普遍手段，吸引企業，並以土地為工具進行園區基礎設施建設。第三是「以土地促城市化」，就是以土地招拍掛制度和土地抵押融資，將土地資本化，為城市建設提供資金。
這種模式走到盡頭，主要也體現在三個方面。
1、隨著經濟發展階段的變化，土地的經濟發動機功能減弱，土地與經濟發展的關係從供給導向轉變為需求導向。
這其中有兩個關鍵的時間點，2010年和2013年。數據顯示，2010年之後，增加土地供應對GDP拉動的邊際作用開始減弱，經濟增速開始下滑。而2013年之後，整體土地需求下降，全國整體土地供應量也開始下滑。這種表現的本質在於，經濟發展從周期性變化轉變為發展階段和發展模式的變化。
2、利用土地促進園區工業化的模式正在失靈。我國工業用地比重從2006年的50%下降到2015年的23%，而且不論是東部還是中西部地區，用地產出的增長率正在下滑。
東部地區從2004年開始，工業用地佔比先一步下降。這主要有兩個方面原因，首先是東部地區的工業用地存在結構性問題，大量存量工業用地沒有得到有效使用，因此中央對這些地區的指標把控相對較嚴；其次是東部地區產業轉型升級較早，用地需求有所變化，不再過度依靠這一模式。對於中西部地區而言，同樣是從2004年開始工業用地的供應量增加。但中西部地區的問題在於，當地依靠園區低成本工業用地供應的模式，所帶來的招商引資、就業、稅收等方面增長效率不如東部地區。
3、以土地促城市化的模式，正在醞釀金融風險。
城市化的核心是資本來源，是建設城市的錢從哪裡來的問題。我國上一輪的快速城市化，跟這套土地制度密切相關。在這套模式下，城市化資本來源主要是利用土地招拍掛制度和2008年開始的土地抵押融資模式兩種方式。
這套模式正面臨三個問題，首先是城市化的成本正在快速上升，征地拆遷和城市建設支出在土地出讓總收入中的佔比持續上升；其次是地方政府債務問題，地方政府債務中接近一半是承諾用土地償還，而土地的估值和升值情況難以支撐債務的償還；最後是城市發展的融資成本也在快速上升。因此，以土地促城市化的這套模式，從目前來看，是不可持續的。
我們是否已經到了改革的關鍵窗口期？
這要從城市和農村兩個角度去看。
首先，土地改革的一個重要任務，就是服務我國的大規模工業化和城市化。對於這套政府主導的以地謀發展的模式而言，繼續推行下去的收益下降，成本和風險上升，各方對這套模式的認識發生了變化，改革的阻力自然而然就下降了。
其次，農村土地改革要不要進行，要怎麼進行。以前那套模式，主要是為了城市發展可以低成本地快速地大面積地獲得土地，對農村土地的限制較多。而隨著農村大量產業和業態的變化，如何保障新型農業業態的用地？如何保障農村產業用地？對於類似城中村、城鄉接合部等區域，是不是還要全部走征地城市化模式？這些問題的解決，都需要對農村發展的用地空間和用地權利更好地保障，這就是改革的必要性和緊迫性的體現。
「三塊地」為什麼還要再延期？
這與這次改革的特點有關。這次改革的一大特點是，全國人大在試點地區暫時調整實施有關法律規定，使得當地試點具有了合法性。因為試點過程中的一些做法，是與現行法律相衝突的，在法律修改尚未完成的背景下，試點到期後很難說停止改革回到現行法律框架下，因此延期就成了必然。
試點地區嘗試把「三塊地」改革打通，為什麼要做出這樣的改變？是否增加了改革的難度？
我認為與「三塊地」改革的核心有關。應該認識到，整個農村的土地權利體系本來就應該是一體的、完整的。差異無非是有的是建設用地，有的是宅基地，有一些土地通過徵收獲得，有一些通過市場機制進入市場，這是機制上的差異，是用途分類上的差異。
但改革的核心，應當是土地權利體系的建設，就是基礎性的權利體系建構。從試點情況來看，單純地試驗宅基地、經營性建設用地入市或者征地制度，很難推動整體權利體系的建構。
如果只試點宅基地，那宅基地是不是集體建設用地？如果是集體建設用地，宅基地以外多出來的部分作為建設用地，能不能入市？同樣的道理，另一個問題就是征地，可以說征地制度本身跟建設用地入市是一個硬幣的兩面。允許集體建設用地入市，征地範圍勢必要縮小，反之亦然。
因此，「三塊地」改革的前提其實應該是先有對權利體系的整體認識，「打通」其實是改革思路的一個變化。
另外，在打通的過程中我們發現，各試點地區的「三塊地」改革，在各自的領域進度不一。這與經濟發展水平不一、土地需求類型不同、歷史原因造成的土地結構不同有關，這導致了各方在改革過程中有著不同的利益訴求，對改革的迫切性也有著不同的認識，對改革這套制度有沒有用、有沒有必要認識不足。這是應該通過打通「三塊地」改革來明確和統一認識的。
宅基地制度改革進度較慢，為什麼？
宅基地具有非常特殊的制度設計。主要體現在四個方面：按成員權獲得、土地由集體無償分配、實際上不承認宅基地財產權和在本村內部封閉運行。
從表面上來說，目前我國的宅基地制度在不同的區域遭遇完全不同的問題。對於東部沿海地區和城中村地區，是在土地資源極度稀缺的背景下，農民利用免費分配的宅基地改成多層住宅，突破法律「一宅一戶」的限制用於出租和入市的問題。對於中西部和廣大農村而言，是舉家進城的農戶在城鎮有穩定的工作和居所後，造成的宅基地閑置問題。
因此，對於宅基地制度到底要怎麼改，目前一直有爭論。有觀點認為，宅基地是農民的居所，是生活資料。通過現行的這套獨特的宅基地制度，對保障農民居住，維持社會穩定而言是有效的，是農民進城後的退路。在這種觀點下，大多數地區是沒有宅基地改革需求的，僅在少部分地區，需要把「被搞亂」的宅基地制度改好。
我認為，這種觀點沒有認識到，宅基地問題的本質在於，這套特殊的制度安排，在不同區域以不同的方式和不同的程度失效了。
對於東部地區而言，這種失效最主要表現在於，宅基地作為一類土地，在經濟發展過程中，財產價值顯化，但現行制度無法保障。在土地財產價值顯化以後，制度安排是以保居住功能為主，還是保財產功能為主？如果要保護居住功能，那麼就要堅持無償分配、按成員獲得、封閉運行等上述特殊性的制度安排。
在實際運行過程中，這些制度安排已經無法繼續，相關法律在這些地區近乎失效。首先，東部沿海土地緊張，土地價值很高，很多集體已經不再無償分配宅基地；其次，很多農民加蓋房屋，一戶一宅難以實現；最後，很多進城農民工，在東部地區實際租住的房屋，就是蓋在當地城中村和郊區農村宅基地上，外村人已經進入了這個封閉市場。因此，在這些地區解決宅基地問題的方法，只能使用宅基地財產權去置換上述的這些特殊權利。
對於傳統農區而言，有著村莊破敗、空間混亂、房屋閑置、土地利用不合理等問題。實際上也是這套制度不能適應傳統農區的變化，導致了制度失效的結果。
第一，宅基地並沒有和承包地一樣實行承包期內「增人不增地，減人不減地」的制度，只要擁有成員權，增加一戶就可以分到宅基地蓋房，這導致了對集體公地甚至耕地的佔有，宅基地體量不斷增大；
第二，由於是無償獲得，使得農戶只要有錢有權就會加蓋房屋，在一些區域造成浪費；第三，由於農民實際上只擁有居住權，財產權缺失，不能（對外）出租、轉讓和交易，進城農民不願意無償退出。
如何打破宅基地制度的「特」？
宅基地的「三權分置」，實際上就是在破解這套制度的「特」，這要從所有權、資格權和使用權各自的權利和制度設置去看待。
首先是所有權。宅基地的集體所有權應該和承包地的集體所有權有所不同，需要一個集體組織作為載體去實現。為什麼呢？因為宅基地的建設和整理，需要統一規劃統一進行。有這樣一個代表全集體農民的載體之後，第一可以成為宅基地沒有到戶的農民，他們的宅基地和集體建設用地權利實現的主體；第二，可以對村莊建設的宅基地、建設用地規模作出規劃，保證土地價值的實現；第三，土地的歸集整理，可以由這個載體來完成。
其次是資格權。就是過去的集體成員權，具體是指只有集體成員可以對本村宅基地有初始的獲得權，但資格權只是指集體成員有權獲得宅基地，獲得方式如何、有償還是無償，目前還沒有定論。
我認為，不能無止境地對集體成員無償提供宅基地。可以參考承包地，對此按時點劃斷：設定的時點前的集體成員，可以無償獲得宅基地，在這個時點後的集體成員，獲得宅基地應該有償。需要指出的是，這裡雖然參考了承包地的時點劃斷，但也有不同——承包地是無償獲得的。這樣做的主要原因是，承包地的用途是受到管制的，而宅基地沒有，即使只作為居住用途，其土地價值也要遠遠高於承包地。
最後是使用權。過去農民對宅基地沒有使用權只有居住權，而現在提出農民對宅基地也擁有財產權，其核心就是使用權。使用權如何設置？應當是一種用益物權，應當允許農民對宅基地可以使用、收益、轉讓、交易和抵押，這樣才能真正盤活宅基地。而且範圍應當對閑置的宅基地和正在居住的宅基地一視同仁，擁有共同的財產權。
總的來說，農村土地改革的核心，就是要實現農村土地權利體系的完整一致，設計應該是非人格化的，每個成員權利的獲得應該是平等的。不同類型的農村土地的權利要打通。這就要求在制度設計上，要正視這些「特」、解決這些「特」，把「特」的問題解決了之後，再回到征地等一般性問題上。
責任編輯：林冬娜、鄧小雲︱文章來源：21世紀經濟報道
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