空間規劃體系，發達國家是如何建立的？
導 讀
空間規劃體系是國家治理體系的重要組成部分，通過編製和實施空間規劃促進可持續發展是發達國家的普遍做法。受自然、歷史文化以及政治經濟等各種因素影響，發達國家形成了框架相對一致但風格各異的空間規劃類型，本文梳理了德國、荷蘭、瑞典、法國和美國五個典型國家的空間體系。詳情見下文。
德國各州規劃既有可比性又有差異性
德國是一個四級政府的聯邦國家，聯邦政府管轄下有16個州，在中間層級有402個行政區和11092個地方市。憲法規定，聯邦政府和州政府在空間規劃問題上具有重疊的立法權力。聯邦政府可以通過有關空間規劃的法律，但各州也可以這樣做。如果兩級政府都採用空間規劃法，則最新頒布的法律(聯邦或州法律)優先。
各州主要遵循聯邦立法，但通常又會通過與聯邦立法偏離的法律。這就形成了一個在德國所有州都具有廣泛可比性的體系，其中又包含很多細節變化。該體系遵循「逆流原則」，其決策機制包含自上而下和自下而上的元素組合。各級政府之間的協調通過「逆流原則」進行，較低級別的政府必須適應更高級別的規劃，同時對高級別規劃提出建議。
德國沒有國家級綜合空間規劃，但是負責德國空間發展的部長常務會議編寫了一份政策文件。2016年通過的文件強調了四個戰略概念：提高競爭力、確保提供公共服務、可持續地控制和開發土地使用、調整空間結構以應對氣候變化的影響和更多使用可再生能源。此外，還有專屬海上經濟區空間規劃的具體內容，屬於聯邦政府的責任範圍。
各州編製州空間發展規劃，其中包括各州的空間目標和戰略，用於協調州級其他行政部門與空間相關的部分，並針對空間開發向下級政府提供具有法律約束力的指導方針。更詳細的區域規劃通常覆蓋一個州的10%至30%，是協調聯邦和州級自上而下的規劃、地方級自下而上的規劃的核心內容，區域規劃包含有關空間結構(如居住區和開放空間)特別規定、指定發展領域和重要的社區職能，並保證特定地區的原材料開發。此外，區域規劃可以標註運輸和公用事業等規劃的基礎設施。
根據各州情況，地區規劃可以由以下部門編製：州政府其他部門、地區、地方政府區域協會或特別設立的組織如大都會當局。
市政府通過創建兩層土地利用規劃體系行使規劃權。預備性土地利用規劃涵蓋整個市區，概述了城市發展的土地使用類型，為制定約束性土地利用規劃提供了具有法律約束力的指導方針，確定哪些地點允許開發哪些項目，比例尺通常為1：1000。約束性土地利用規劃通常只覆蓋城市的一部分，不是強制的，該規劃是唯一給予土地所有者發展權的規劃。如果不存在約束性土地利用規劃，在新開發項目符合其即時環境的情況下，這些開發項目必須得到當地主管部門的批准。
法國城市間協會在規劃中發揮重要作用
法國有四個級別的政府：國家、18個地區、101個部門和35885個城市。中央政府主要負責土地利用規劃、環境政策和其他政策領域的法律框架，積极參与土地使用治理，規劃和資助具有國家重要性的基礎設施項目，如高速公路、鐵路以及大學等設施。法國沒有國家級空間規劃。各地區對土地利用的影響主要是通過參與大型基礎設施項目的規劃和融資。此外，各地區制定了總體戰略規劃，概述了其政策優先事項並為該地區制定了空間願景。地區和城市(部門)之間的聯合機構在土地利用規劃領域沒有任何正式的職責，只對其他政策領域負責，如學校和部門道路的建設，這使得其對土地使用的影響有限。法國大城市地區的城市間協會在法國規劃體系中發揮著重要作用，負責制定戰略規劃，專註於為整個城市群提供一致的戰略，並具有法律約束力。
市政當局負責制定當地土地利用規劃並頒發建築許可證。如果得到中央政府的批准，各市政當局還可以建立專門的城市規劃機構，為城市規劃和土地管理問題提供諮詢意見，並起草地方和城市間規劃。目前，這些機構共有51個。
法國有三個級別的空間規劃。區域規劃是區域空間政策的指導性文件，可以從政策角度確定優先投資事項。在該國大部分地區，它們對較低級別的規劃沒有約束力。然而，法蘭西島(即大巴黎地區)、科西嘉和法國海外領土的區域規劃略有不同。這些規劃更詳細，包含有限的分區規定，並為較低級別的規劃提供約束性框架。目前，區域規劃還有三項補充規劃、氣候、空氣和能源區域規劃、生態一致性區域規劃以及基礎設施、運輸和多模式區域規劃。未來，這些規劃將被合併為一個單一的區域規劃。
國土凝聚方案是區域規劃和當地土地利用規劃之間的一種中等級別規劃。它們由城市間協會制定，旨在指導當地的土地利用規劃。它們提供戰略空間發展指導方針，並將住宅、運輸和城市規劃問題聯繫起來。方案對地方規划具有法律約束力。雖然市政當局不強制採用國土凝聚方案，但未採用方案的城市在不發達地區的發展項目不能被批准。因此，大城市地區的城市有強烈的動力採用國土凝聚方案。
地方級土地利用規劃提供了詳細的分區規定，它們由單一市政府或聯合市政協會制定。法律規定2017年之後必須編製城市間規劃，而不是編製單個城市規劃，除非超過25%的城市(占城市間協會至少20%的人口)否決聯合編製規劃。雖然法國大部分城市都有地方土地利用規劃，但農村地區少數小規模城鎮沒有。這些城鎮參考國家規劃條例進行土地使用決策。
瑞典每個縣都要制定區域發展戰略
瑞典是一個三級政府統一國家：有中央政府，21個縣和290個城市。中央政府負責界定土地使用規劃體系的立法框架，並提供各市政當局在制定規划過程中必須遵循的準則。準則定義了建築規範，並指定嚴格保護自然或遺產保護的開發區域。 此外，中央政府還通過瑞典交通局、環境保護署和能源署等機構對影響土地使用的部門政策進行控制。
在區域層面，中央政府通過縣行政委員會，代表中央政府在規划過程中的利益。此外，縣行政委員會應為市政當局提供數據和建議，並協調各市政之間的規劃衝突。國家立法規定斯德哥爾摩地區必須制定區域空間規劃，但不適用於瑞典其他地區。雖然其他地區沒有區域空間規劃，但政府要求每個縣都有一個區域發展戰略。該策略包含空間要素並影響土地使用決策。
市政當局有三項與土地使用有關的主要責任。 第一，負責當地的規劃，編製綜合規劃和詳細規劃，並頒發建築許可證。第二，負責通過公共住房公司提供住房。 第三，提供開發土地所需的基礎設施，如道路、水和污水處理網路。市政當局有可能組建市際協會，共同承擔責任。此外，許多城市擁有大量土地，這讓他們直接選擇如何使用自己的土地或決定將其出售給私人開發商來改變其區域內的土地使用。
瑞典沒有國家級的正式空間規劃。在區域層面，法律框架允許縣行政委員會制定地區規劃，但這不是強制性的，除了斯德哥爾摩縣。
市政當局編製兩種類型規劃。綜合規劃是其戰略規劃的主要工具，它在法律上是必需的，但不包含任何對土地所有者具有法律約束力的條款，它構成了土地和水域使用決策的基礎。綜合規劃在每個立法期間必須至少由市議會審查一次。縣行政委員會對其是否遵守國家指導方針進行檢查。縣級行政委員會的聲明構成了綜合規劃內的強制性規劃文件，主要反映了如何將國家利益納入地方規劃的內容。
詳細發展規劃是規範市級土地利用的法定工具，賦予土地所有者義務和權利。這些權利在5到15年不等的實施期間受到保護。詳細規劃只適用於有必要控制土地使用變化的地區。特殊區域規範是更為簡單的規劃文本，它們也具有約束力並主要用於建築區域之外。
美國綜合規劃是地方政府戰略規劃核心
美國是四級政府的聯邦制國家。全國有50個聯邦州、3031個市縣等中級政府和35879個地方政府。憲法規定，土地使用規劃是各州保留的權力之一，但所有州都通過州憲法和法規將大部分權力下放給地方政府。聯邦政府對各非聯邦土地的土地使用規劃缺乏直接權力，但仍有相當大的影響。第一，頒布影響土地使用決策的環境立法。第二，擁有大部分土地。第三，在重要的城市地區擁有土地並可能將退役的軍事土地用於私人發展。第四，已經簽署了影響或管理美洲原住民部落土地的土地使用條約。第五，建設和資助聯邦道路。第六，為各州和地方政府提供特定項目的財政激勵措施。第七，為個人提供稅收激勵措施。第八，為低收入家庭提供有限的住房支持。第九，採用影響土地使用的財政和監管手段推行農業政策。第十，對土地使用規劃實施了某些限制。
雖然各州在很大程度上都通過州憲法和法令將規劃權力下放給地方政府，但正如聯邦政府一樣，各州對土地使用也有相當大的間接影響。第一，各州通過了框架立法，規定了地方政府可以用於土地使用規劃和控制的工具。第二，州憲法詳細規定了地方政府如何為本地融資。第三，對土地使用許可的司法審查以及地方政府如何進行土地使用許可行政聽證的規定，經常由各州決定。第四，有15個州要求進行環境審查，然後才能頒發建築許可。第五，所有州都有建築規範。第六，各州可以自己擁有土地。第七，各州提供自願準則，協助地方政府進行規劃。
一般來說，地方政府擁有很大程度的自主權，以控制其轄區內的土地使用。此外，所有各州都賦予市政當局制定分區規範的權力，其中有15個州還要求市政當局制定綜合規劃。
美國沒有國家級空間規劃。在州級層面，有13個州採用了全州規劃，通常是戰略規劃，它們主要指導州政策，但往往旨在指導地方級決策。在7個州中，這些規劃是具有法律約束力的文件，地方政府必須遵守。在剩餘的6個州中，這些規劃只提供指導方針，但由州撥款資助的項目可能需要遵守這些規劃。
綜合規劃是地方政府的戰略規劃工具，其內容和作用因州而異。大多數州沒有法律要求地方政府制定綜合規劃，綜合規劃不對土地所有者制定具有約束力，但地方政府將其用作制定分區條例以及其他戰略規劃的指南。一些州通過綜合規劃為市政投資項目提供財政支持。
分區條例是限制和指導地方政府管轄範圍內土地開發的主要手段。通常，分區條例包含文本和地圖兩部分，以表明地塊的許可和使用條件。
荷蘭市政當局擁有強大的規劃否決權
荷蘭是一個三級政府的單一制國家，包括中央政府、12個省和390個市。中央政府有關規劃的相關職責有：為空間規劃建立法律框架，以確定個體行為者的責任並影響下級規劃。在主要交通樞紐周圍的城市地區，涉及水安全和保護自然以及文化遺產的國家重要問題，中央政府與地方政府共同管理。此外，中央政府負責具有國家重要性的基礎設施，並在做出決策時必須考慮其空間影響。中央政府還通過提供財政激勵措施影響下級政府的決策。省級政府負責針對省級重要問題開展空間規劃。在確定這些問題時，多數不受國家指導。鑒於荷蘭大部分地區易受洪水侵襲，各省通常負責編製農村發展規劃、維護省級公路網和協調水務局活動。各省還可以監督各市政府的空間政策，如果一個市政府的決定對其他市政府有負面影響，省政府可以進行干預。
地方當局是決定土地使用政策的最重要參與者。雖然國家和省級政府有重大權力來推翻地方規劃決策，但它們很少使用這些權力。地方當局常在土地和房地產市場上很積極，因為市政當局擁有強大的否決權，很少有違背他們願望的發展項目。相反，如果是市政當局希望發展的項目，即使該項目與現有規劃相矛盾，市政當局也可以成功地實現。其他幾個影響土地利用的重要公共參與者分別為：23個水務局對與水有關的基礎設施有重要發言權;房屋協會在住宅建築中扮演著重要角色;在人口密度較高的地區，市政協會為該區域制定聯合結構和土地利用規劃。
荷蘭兩種主要類型的空間規劃是結構規劃和分區規劃。三級政府必須制定結構規劃，列出其主要空間政策目標和實施政策。除了法律要求的一般結構規劃之外，各級政府還可以制定針對特定部門或特殊挑戰的其他規劃。中央政府的長期基礎設施投資規劃在空間方面通過國家結構規劃得以體現。
土地利用規劃是主要的分區規劃，並構成決定規劃申請的基礎。土地利用規劃通常由市政府編製，但如果當地規劃與國家和省級規劃政策不相符，則中央政府和各省可以編製所謂的強制規劃。儘管土地利用規劃對土地所有者具有法律約束力，但如果符合規劃制定機構的利益，或可輕鬆實行豁免。第二種分區規劃是項目規劃。它優先於土地利用規劃，並用於促進批准與現有土地利用規劃相矛盾的開發項目。項目規劃可以由所有三級政府制定和實施。有時，上級政府會使用這些項目規劃來實現項目，否則這些項目會被較低級別的政府所阻礙。國家基礎設施項目決策是一項特殊類型的項目規劃，地方政府不能反對。管理條例是荷蘭的第三種分區規劃。它用於預期使用無重大變化的地區，且該地區限制了開發的可能性，其有效期為10年。與土地利用規劃相比，它的優點是編製速度更快、更經濟，但沒有法律依據。第四種分區規劃是農村發展規劃，它是農村地區的分區規劃，其用於預期使用無重大變化的區域，但需要對當地基礎設施或土地重新調整進行變更。
來源：法治國土︱編輯：林冬娜、鄧小雲
原文鏈接：【國地資訊】公眾號（ID:guodizixun）【資訊】空間規劃體系，發達國家是如何建立的？
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