圓桌論壇：求解城市流動兒童教育問題

作為國內首本流動兒童藍皮書，21世紀教育科學研究院和新公民計劃聯合編寫的《中國流動兒童教育發展報告》一經面世就獲得了極大的關注。書中不僅梳理了我國流動兒童教育政策的演變，還聚焦了當前流動兒童所面臨的一系列困境，如公辦學校入讀難，異地高考門檻高等問題。

以廣州為例，從80年代的「遍地黃金」，再到現在的「機遇之城」，廣州吸引了無數年輕人來到這裡「淘金」，和這些年輕人一起到來的，還有他們的小孩，也就是人們口中的「流動兒童」。

記者向廣州市教育局申請信息公開發現，2017年廣州市義務教育階段流動兒童入讀公辦學校的比例僅為42.57%，低於同期全國平均水平，甚至比同為一線城市的上海低了近一半。

在廣州，平均每十名流動兒童中只有四名能享受到公辦教育資源。

那麼，究竟是什麼原因導致了廣州流動兒童上學難？如何才能實現十九大報告提出的「讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育」？為此，記者邀請了來自人大、高校、教育等領域的專家、代表，共同探討、求解城市流動兒童教育問題。

文｜田格凡 畢一凡 鄺心怡 賴蕙敏 蔣夢筱

42%與84%，遠低於全國的廣州流動兒童入學比例

記者：《中國教育概況——2015年全國教育事業發展情況》數據顯示，2015年全國義務教育階段流動兒童入讀公辦學校的比例已達84.4%。而同期廣州只有42.33%，什麼原因導致了廣州的比例這麼低？

王軍：入學的管理規定以戶籍和住房為標準，這就篩掉一大部分人了。而事實上很多外來人員既滿足不了入讀公立的條件，也沒有錢入讀貴价私立學校，只能上一些辦學水平相對差一點，收費不高的民辦學校。所以入讀公辦比例低這很正常。

李楠：相對於流入人口的數量來說，廣州公辦學校的學位供給是遠遠不夠的。現在中央政府的教育經費是撥入到學齡兒童的戶籍所在地，但是流動兒童在流入地上學，只有一小部分的經費可以流轉到流入地，這確實會增加流入地的負擔。再加上本來財政投入就不夠，所以學位更加緊張。

曾德雄：入讀公辦學校比例低這個問題市委、市政府一直在關注。之所以入讀低是因為人實在是太多了，而廣州本土教育資源始終是有限的。所以廣州一直在大力發展民辦教育，緩解因為公辦教育資源不足而導致的矛盾。

哈英敏：廣州的外來人口確實比較多，基數大，公辦教育資源難以滿足需求。還有現在政府的投資更傾向於那些所謂重點學校，這個其實是誤區。公共資源應該是兜底，多給一些困難的學校幫扶和補貼，而不是給本身已經很好的學校錦上添花。

記者：如何看待廣州市設置的公辦高中招收非本地戶口考生8%的比例限制？

魏佳羽：表面上看起來是中考的限制，其實根源在高考。高考競爭最主要還是一些頂尖高中的競爭，有時候上頂尖高中甚至比上大學更難，所以地方就會設置限制去保護這個資源。廣東是個很典型的省份，它的非本地戶籍人口的比例是全國最高的，但廣東省大學招生的配額其實並不高。當異地高考在逐漸放開時，對於廣州市戶籍居民來說，保護住這些重點中學的名額，也就意味著保護住了潛在的大學的名額。

王軍：首先是特大城市人口調控的背景，其次公辦學校的資源的確是緊張的。教育部在90年代末搞了個「撤校合併」，合併是按照戶籍人口來算的，當時流動人口沒這麼多。但後來流動人口激增，所以現在教育資源很緊張。這種限制對於流動兒童就更不利了，我們總說考上985,211會是一個分化，那也是努力之後的分化，這些人可能連努力機會都沒有。

李楠：相對於義務教育階段來說，公辦高中是一個更加稀缺的資源，那這個時候肯定優先留給本地戶籍的孩子了。另一個猜測不一定準確，如果外地戶籍的小孩在廣東上了公辦高中，就會搶佔本地生的大學配額，如果在中考就設置限制的話，是不是就可以把這個高考的問題提前在中考解決了，至少是解決一部分。

哈英敏：通過這種限制防止外來人比例過高而侵佔本地人的利益，本質上會加劇教育的不公平，而教育的不公平會引起整個社會的不公平。每一個兒童都是全社會的財富，他們都是未來的創造者，不應該剝奪他們受教育的權利。

義務教育是基本權利，不是福利

記者：以廣州市為例，如何看待現有的積分入學制度？

李楠：從法律上來看，積分入學是具有合法性的。最近三年長三角地區有幾十起流動兒童提起的教育行政訴訟，法院均依據《義務教育法》第12條判決駁回原告的訴訟請求。法院的判決邏輯一般是這樣：按照《義務教育法》規定，適齡兒童、少年的入學，首先應該考慮在其戶籍所在地入學，本地的教育資源應當首先滿足當地戶籍的適齡兒童、少年的入學需要;在不影響當地的正常教育資源的前提下，符合輸入地政府規定的條件，流動兒童才可以在其父母等法定監護人工作或居住的非戶籍所在地入學。

但從政治哲學上來看，未必是正義的。因為現在很多規定是以家長的教育條件來決定小孩是否有資格入讀公立學校，這是不對的，受教育權是兒童的基本權利，與父母的學歷、收入等條件無關。

魏佳羽：對於義務教育而言，積分入學絕對是一個壞的制度。按照《義務教育法》的規定，義務教育是國家應保證的一項基本權利，對於孩子而言，這跟他需要吃飯、喝水一樣。而積分入學制度卻將社會中最弱勢群體的孩子，排斥在了義務教育系統之外。

王軍：積分就是以個人的素質和對城市的貢獻這兩方面來排序，再根據政府的指標擇優錄取。理想上來說，教育政策或者說社會制度應該是去「馬太效應」的，但是由於積分入學制度的存在，那些中下層家庭的劣勢卻被加劇了。

曾德雄：積分入學有點類似於選拔制度，是一個門檻，不可能一下子放低這個門檻，敞開大門讓流動兒童全都進來。既然是選拔就會先選那些條件比較好的，這樣就不可避免的傾向高收入高學歷群體。

製圖：蔣夢筱

記者：當前廣州的積分入學制度還可以做出怎樣的調整和完善？

王軍：調整積分入學制度應該跳出制度本身去看更深層次的問題，關鍵是思想的轉變。把外來人口當做活生生的人，而不是勞動力，這樣才會關注他們的家庭，他們的孩子，他們的基本需求，在獲取勞動力紅利的同時，給予他們一定的保障。

魏佳羽：在現有學位供給指標不變的情況下，最公平的方式就是抽籤。因為顯然任何的排序方式其實都是不合理的，那就選擇一個誰也撈不著好處的方式，以求達到公平競爭。要根本上解決，應該是增加學位供給。

李楠：我覺得上海的模式算是目前比較可行的一個方法了，公辦學校學位供給不足，由政府花錢購買民辦學校學位來補上，然後統一管理。如果政府能夠拿出足夠多的錢，把民辦學校學位購買了，那麼即使不通過積分入讀公辦學校，也能獲得較好的教育資源。

曾德雄：在積分入戶方面廣州有意兼顧到一些一線艱苦從業人員，比如說環衛工、公交車司機等，在入戶上會有一定的傾斜。積分入學目前還沒有這樣做，我希望在積分入學上可以像積分入戶一樣對一線從業人員有所傾斜。

記者：發展民辦學校是緩解公辦教育資源短缺的良好途徑嗎？如何促進民辦學校規範化？

魏佳羽：我認為是。在義務教育階段，一個是誰有權辦學，我覺得不管是民間還是政府，大家都有權辦學。第二個是誰出錢，目前公辦學校是政府出錢，民辦學校政府給予一定補貼。但公辦學校享受的撥款是民辦的好幾倍，甚至幾十倍，這個時候去談什麼監管、規範其實是不公平的。還是投入不夠的問題。

李楠：是一個途徑。政府促進民辦學校規範化肯定是好事，但是我堅持一個觀點：不能一刀切，遇到問題就關停。零門檻入學的學校始終都要有，雖然有些民辦學校是存在教學設施差，師資配備不齊等狀況，但也為很多流動兒童提供了上學的機會。不好的地方可以改，要是關停了，那流動兒童教育問題就更嚴峻了。

曾德雄：我覺得廣州在發展民辦教育這方面力度還是挺大的，有許多具體的措施，比如說對民辦教師的補貼，職稱上的傾斜，以及發展培訓上的照顧，從而穩定民辦學校的教師隊伍。

記者：廣東產業轉型升級帶來的人口結構變化是否有利於緩解教育資源緊缺的狀況？

曾德雄：從長遠來看應該會有這種趨勢。廣州現在在大力的發展高科技行業，不會有大量的勞動力需求。但這是一個長期的過程，短期內不可能代替廣州的傳統產業，對於教育資源緊缺的影響也尚不得知。

魏佳羽：我認為，中國現在還處於城鎮化的階段，城市人口還會持續增加。產業轉移是會淘汰一部分產業，但同時，別的產業在升級，會有其他的外來人口湧入。而教育資源緊缺這個結論是不成立的，應該說是「優質的教育資源緊缺」才對，而所謂的緊缺，其實就是投入不夠，所以並不能得到緩解。

王軍：我的研究結論是廣州的經濟驅動力不那麼大了，黃金年代已經過去了。只能說未來廣州的流動兒童上學競爭不那麼大，但依然很嚴峻，因為人口控制政策放在那裡，指標不會放鬆。

李楠：流動人口絕對不會減少，這是一個事實問題，我搜集過近幾年廣東各市的資料，像廣州深圳每年都是在增長的。產業轉移是會遷走一部分人，但其他產業也在發展，還是對人口具有吸引力的。教育資源稀缺其實最根本的原因不是人太多，而是政策性的管控，政府投入不夠，又不願意民間資本進入，所以並不會有多大改善。

加強政府與社會組織的協作，呵護流動兒童成長

記者：當下流動兒童的關注度和社會公共服務保障體系狀況如何？

魏佳羽：公眾的認知程度是很低的，我們去查流動兒童和留守兒童的百度搜索指數，留守兒童的指數要比流動兒童高十倍不止。2014年戶籍制度改革後，由公安部門負責做居住登記，但登記後的保障是沒有部門去跟進的。還有的地方根本沒有登記，連政策落實的主體都找不到，根本沒法制定保障。

李楠：廣東地區媒體報道還是很多的，但是他們的報道大多是把政府的話重複一遍，沒有多問一個為什麼。保障體系是非常滯後的，我覺得最大的阻力還是政治因素，即人口調控政策。每個省市都有人口調控的任務，而有的地方把教育政策當成了控制人口的工具，以教育上的門檻來趕人，就像財新的記者所說的「教育控人」。

哈英敏：很顯然是越來越重視，但關注的點和提供的服務都不夠全面。現在的服務更多是從物質上著手，而他們真正的需求有時候並不在物質，很多是家庭關係情感上的一些隔離，但我們的社會資源好像又不足以去應付這些心理上精神上的問題。我們的經濟模式片面追求GDP，而發展GDP需要大量的勞動力，但是勞動力附帶的家庭責任並沒有承擔起來。

記者：為了實現流動兒童的健康成長，政府和社會組織應該如何協作？

魏佳羽：首先得保證大家能溝通，因為大家根本都不溝通。很多公益組織服務更多關注於如何為範圍內的孩子提供服務，但恰恰最重要的問題是：你是不能夠通過對個體的服務來去達成整體的改善的。積分入學就更明顯了，當你在幫一個孩子做積分入學的時候，只要入學名額不變，就意味著擠出了一個孩子。所以我們應該把這些問題提出來，不然大家沒有目標共識，也沒有可討論的改善模式。

曾德雄：這方面政府要起到主導的作用，政府還是掌握了絕對的優勢資源。政府要發現目前存在著什麼問題，可以考慮通過向社會組織購買服務的方式，來解決流動兒童面臨的這一系列的問題。目前政府跟社會組織之前銜接的還不夠。

哈英敏：現在的情況是政府和社會組織各做各的，資源並沒有得到共享和有效利用。我甚至覺得制度上面是可以考慮一些改革的，比如社會資源可以交給人大來評估，假如評估民間組織比政府更有效率的話，這個資源就給民間組織。所以這個管理的思路應該是這樣：只要涉及社會能做的，盡量給社會做，社會不能做的，讓政府去兜底，這才是一個真正好的制度。

? 此文為中山大學新聞系2014級學生團隊畢業設計之「流動兒童」系列作品，指導老師：陳敏


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本文由作者田格凡、畢一凡、鄺心怡、賴蕙敏、蔣夢筱授權首發於戶改觀察和城市化觀察網。

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