解決留守兒童問題唯一的辦法是讓他們進城

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今天我們在城市裡關一所學校，明天就需要多建一所監獄。

如果你同意此文提出的「讓留守兒童進城」的建議，請簽名評論，並轉發。讓我們一起再次呼籲。

最近，一些惡性案件的發生又讓人們再次關注到了留守兒童的問題。這裡，我借一篇文章，再次呼籲，政策制定者應儘快解決留守兒童的教育問題，而唯一的辦法就是讓他們和父母一起進城，既可以為中國經濟發展提供更多有效勞動力，又可以實現家庭團聚，改善下一代的教育質量。

解決留守兒童問題唯一的辦法是讓他們進城

作者：陸銘——上海交通大學特聘教授，中國發展研究中心主任。

我這裡所說的，不是「代言」的意思，我沒那個資格。但是看到一些混淆視聽的文件和文章，我覺得還是有必要說幾句。

首先，在討論留守兒童問題的時候，先要從政策和制度的背景來理清留守兒童問題產生的根本原因。每一個家庭做出選擇，都是在各種利弊權衡之下的結果，但是每一個家庭的選擇也都必然是在既定的制度和政策背景下做出的。中國的留守兒童問題不是農民工比別人更不愛子女，而是因為人口流入地既需要農民工來提供就業和經濟發展的動力，同時，從來沒有真正做到過公共服務的均等化。

這一次，在「國務院關於加強農村留守兒童關愛保護工作的意見」的第五條里說道，要「從源頭上逐步減少兒童留守現象」，首先是「為農民工家庭提供更多幫扶支持。各地要大力推進農民工市民化，為其監護照料未成年子女創造更好條件。符合落戶條件的要有序推進其本人及家屬落戶。符合住房保障條件的要納入保障範圍，通過實物配租公共租賃住房或發放租賃補貼等方式，滿足其家庭的基本居住需求。不符合上述條件的，要在生活居住、日間照料、義務教育、醫療衛生等方面提供幫助。倡導用工單位、社會組織和專業社會工作者、志願者隊伍等社會力量，為其照料未成年子女提供便利條件和更多幫助。公辦義務教育學校要普遍對農民工未成年子女開放，要通過政府購買服務等方式支持農民工未成年子女接受義務教育；完善和落實符合條件的農民工子女在輸入地參加中考、高考政策。」。我認為，這一條雖然在文字上是第五條，但在邏輯上應該是第一條，體現政府的擔當。放在第五條講這些道理，容易讓人們把問題僅僅歸結為農民工家庭自身的責任。

全世界的普遍做法是，公共服務的均等化需覆蓋到常住人口，這本來是一件天經地義的事情。道理非常簡單，常住就業人口是為本地經濟和社會發展做出貢獻的，那就應該對等地享受基本公共服務，而最為重要的基本服務，就是子女教育。即便是對於外國移民，如果你不需要他，可以不給他發工作簽證，如果你給他發了工作簽證，就說明你需要他，那麼，即便對於合法的外國移民，都需要提供基本公共服務，自然也包括子女教育。

換句話說，在討論留守兒童問題的時候，先不要說父母的選擇導致了什麼樣的問題，而應該先討論父母的選擇是在什麼樣的制度和政策背景下做出的。如果要真正解決問題，就先從構建制度和完善政策角度入手。先看看如果公共服務覆蓋常住人口，問題能解決多少，然後再來討論其他問題，不能本末倒置。

從尊重經濟發展和城市發展的規律來說，人口的城市化和向大城市的集中，是全世界的普遍規律，因為經濟發展和教育等公共服務的提供，本身就是有規模經濟的。因此，解決農村留守兒童問題的根本出路，是讓他們在父母就業地生活，並且享受基本公共服務（包括教育）。其他的政策，包括鼓勵農民工返鄉、農村對留守兒童的監測、托底、關愛，這些都對，但是這些都僅僅是在現有留守兒童問題難以在一夜之間立即解決的背景之下的救急政策，而不是根本出路。即使是在現有的制度之下，真正在農村既無父母照看，又無親友託管的獨居兒童數量僅僅是全部留守兒童的一個很小的比例。也就是說，如果留守兒童獨居，就可以取消其父母的監護權，寄希望以此來解決問題是捨本逐末。

我要說的第二個看法是，解決留守兒童問題應該從財政制度出發，來設計合理的激勵機制。中國是一個大國，大國面臨的問題是大規模的人口跨地區流動。在這樣的背景之下，人口流出地不願意為孩子教育增加投入，是因為這些孩子長大之後可能流動到其他地方，並不給家鄉帶來經濟發展的長期利益。而人口流入地又不願意接納外地人，為他們增加公共服務投入。在過渡期，一個現實的解決問題的方案是，對於流動人口及其子女的教育，需要由中央政府來出面協調，承擔相應的財政支出責任。也就是說，中央政府必須在兩頭增加對於流動人口子女的教育財政支出。一方面，在人口流出地（特別是農村），要增加對於農村兒童（特別是針對留守兒童的）財政支出。另一方面，對於外來人口市民化進程中產生的公共服務需求，特別是教育財政支出的增量部分，應該在中央財政中有配套的支出。同時，隨著流動人口規模的增加，應設計相應的機制，讓中央向地方的教育財政轉移可以隨著流動人口攜帶到人口流入地，用這樣的激勵機制來推進外來人口市民化的進程。

但是，我必須強調，中央財政出錢促進農民工市民化的制度安排僅僅是一個過渡性的方案，從長遠來說，中央政府的職責主要是克服跨地區的外部性，加強對於人口流出地的教育財政投入。而在人口流入地，更為合理的制度安排，就是常住就業人口在就業地做出貢獻，同時對等地享受基本公共服務。對於強調人口流入地公共服務資源有限的人們，我有兩個建議：第一，請注意公共服務的資源總量是可以增加的，其來源是經濟增長，而經濟增長本身就包括了外來人口的貢獻；第二，請了解一個事實，即使是在北京和上海這樣的城市，常住人口的總量在增長，而中小學在校學生數量是減少的，這更說明，教育資源的總量不是不能增加。

留守兒童問題非常複雜，但複雜的問題往往需要簡單思維。這個簡單思維就是，在先進國家出現過的現象，基本上有規律可循，比如城市化，比如人口向大城市集中，比如農村住宅逐漸荒廢。如果一個現象只在中國出現，那麼，這首先一定是制度和政策導致的。如果不改制度和政策，把先進國家出現的正常現象當問題去解決，結果就會問題越來越多。

我在這篇文章當中要講的道理其實非常簡單，我再把基本的意思高度概括地總結一下，變成三句話：

第一，讓我們一起回顧一下理論和全球經驗，以「尊重城市發展規律」為前提，先從完善制度和政策入手，強調各級政府應該承擔的責任。政府的文件和政策認識到了留守兒童問題的源頭，值得點贊。接下來，如果在認識和行動上分清主次，則更值得期待。

第二，對於中國這樣一個大國在快速城市化和大規模人口流動中出現的各種難題，凡是涉及到了中央和地方間關係、地方之間的關係，政府應該考慮從財政制度安排出發，建立對於地方政府的激勵機制，作為從源頭上解決問題的手段之一。

第三，這是對廣大愛心人士來講的。強調愛心是好事，但中國有那麼多的父母把孩子留在農村老家，自己在城市裡打拚，放到世界上其他國家都不會出現這樣的事情，如果簡單地歸因於農民工父母不理性、沒有愛心，恐怕說不過去。我還是那句話，在先進國家沒有出現的問題，在中國出現了，如果要找原因，就先問問是什麼樣的制度和政策讓人們做出了目前的選擇。

在思考別人的問題的時候，先不要佔據道德的制高點，去指責別人。先想一想，如果自己是打工的父母，你會怎樣做出選擇？絕大多數人都是有愛心和有責任的，大家的決策都是在最大化家庭的總收益。即使農民工返鄉真的能帶來家庭團聚，那麼，如果返鄉的結果是家庭收入下降，這個收入損失誰來補？如果農民工返鄉的結果是城市裡的工作崗位更加無人去做，怎麼辦？

另一方面，在過去十多年當中，中國政府對於農村的投入（包括義務教育的投入）已經非常多，但是仍然不能解決問題。很多農村地區缺的不是校舍，家長還是盡量把孩子送到城裡讀書。那是為什麼？因為經濟發展和公共服務的提供都有規模經濟效應，對人口流出地的補貼政策更多是出於公平性，而不是解決問題的根本出路。如果想明白了這些道理，你就轉發此文。如果不同意我的話，那就設身處地地再想想，你自己是不是願意帶頭回到農村，並且把自己的孩子一起帶過去。

我想總結一下我想講的政策含義，我們既要有更多的人力資本投入，同時，在中國這樣的大國，還是要更加註重空間的因素，對人力資本積累本身，以及獲得人力資本積累以後如何獲得回報，從空間角度出發，我提出如下三個政策建議：

第一，加強中央政府對教育的投入。但是除了增加投入總量以外，要讓中央投入的基礎教育資源要變成可攜帶的。換句話說，中央加大對於欠發達地區的教育投入，但是錢在哪裡花也要考慮，既可以在原地花，也可以由勞動者在流動過程中帶到工作地來花，同時可以解決人口流入地覺得這些都是當地的財政負擔的顧慮。在這個基礎上，努力促進人口流入地的基本公共服務化，逐漸讓隨遷子女跟本地的孩子獲得同樣的公共服務。

第二，多種渠道增加教育資源總量。不要說民辦學校的教育質量不好，就關掉。對於民辦的學校特別是專門針對農民工子弟的學校，質量比公立學校差一點是正常的，問題是差到什麼程度？如果設定一樣的標準，只要低於本地的公辦學校質量就關掉，還不如允許存在一些相對來說比較差的。我跟安徽的企業家接觸，安徽企業家就提出，我們在特大城市有那麼多安徽籍的務工人員，如果政府允許，安徽籍的企業家願意給他們出錢建學校。

第三，加快戶籍制度的改革。隨著時間的推移，逐漸加快實現進城務工人口的安居樂業。一方面，對於外來人口來講，他可能覺得這輩子絕大多數時間在這裡度過了，他們就會願意為自己長期從事的工作而接受技能培訓。另外，人口流入地政府會覺得，這些人已經納入本市的居民，就應該投資他們的技能培訓，適應產業結構調整不斷產生的勞動力需求。在企業方面，由於勞動力定居了，流動率就會下降，企業對員工的技能培訓就能獲得長期收益。只有這樣，勞動力自身、政府、企業等多方面的人力資本投資方的激勵就會發生相應的改變。也只有這樣，才能讓中國從人口大國逐步轉變成人力資本大國，實現經濟和社會的全面可持續發展。