整個招標投標程序操作至全過程結束，最終目的是什麼？

問過好多招標代理機構的年輕人，整個招標投標程序操作至全過程結束的目的是什麼？大都一臉的茫然加疑惑，部分人能回答：省錢。這種答案不能不說是行業中的悲哀了，其實答案只有三個字：簽合同。

招標投標的整個過程是一個為簽訂合同做準備直至合同簽訂完成的過程。招標代理則是招標代理機構受招標人委託為招標人尋找一個完成招標項目的合同當事人，即選一個有能力又經濟的合作夥伴。

既然是簽訂合同的過程，就應按照《中華人民共和國合同法》（以下簡稱《合同法》）的有關規定行事。《合同法》中第十三條「當事人訂立合同，採取要約、承諾方式。「要約-承諾」是合同訂立的基本過程，是受法律保護的。一旦要約成立（即到達受約人處），發出的一方即應該承擔法律責任。同樣，承諾成立，發出承諾的一方也應該承擔法律責任。招標投標就是通過招標方式，完成「要約-承諾」的全過程，用於約束簽訂合同的雙方當事人。

看似簡單，其實具體落實到招標投標活動中的各個階段，對比起來就比較複雜了。現在將《中華人民共和國招標投標法》（以下簡稱《招標投標法》）中規定的「招標投標」與《合同法》中規定「要約-承諾」各個環節之間的關係分析一下。

一、招標公告和投標邀請書

在招標投標活動中「招標公告」和「投標邀請書」是 「要約邀請」，是希望他人向自己發出要約的意思表示，是引誘他人向自己發出要約的一種特殊方式。它不是要約的意思表示，只是要約邀請，屬於事實行為，不是法律行為。

在招標投標活動中「要約邀請」引誘的不只是一個要約人，而是不少於三個，所以應當廣而告之。要約邀請不承擔法律責任，如果你不想向我發出要約，可以不參加招標投標活動，如果你有興趣，可以按照我「要約邀請」中的提示，即通過「招標公告」或「投標邀請書」了解項目情況，了解向招標人發出要約的有關事項。

二、編製和發售招標文件

編製、發售招標文件，招標文件中對項目情況進行詳細闡述，並初步規定（這裡是規定，不是協商）了雙方的責任和義務，使要約人了解更詳細的項目情況。

招標文件算「要約」、 「要約邀請」 還是「承諾」，現在還有些爭議。一般大家習慣把它算做「要約邀請」，即我編製招標文件邀請你來向我發出要約，你要是不想向我發出要約，可以不參加投標，即不遞交投標文件。它符合《合同法》的「要約邀請」條件。可招標文件中又有一些受要約人和要約人雙方應負的法律責任在裡面。例如合同部分，大家都知道，合同是附在招標文件里的，是承諾人的意思表示，是法律行為，而要約邀請不屬法律行為，招標文件的解釋順序一般又在投標文件前，也就是說此處的本應「承諾」的內容跑到「要約邀請」裡面去了，還有要約的內容也攙雜其中，所以單講招標文件是「要約邀請」還有些問題。大部分行內人士認為招標文件是要約邀請內容的具體化，是要約邀請的繼續，是要約邀請的一個組成部分。

我個人認為招標文件有別於合同法的「要約邀請」，它包含了部分「承諾」的成分和本應由要約人發出的要約信息。它應該屬於合同一方當事人即招標人的提前承諾，雖然不受《合同法》的約束，但在《招標投標法》中有明確的法律規定，在開標前十五天受其約束，不得隨意改動。這是一般法與特殊法的關係問題，有些盤根錯節。

《招標投標法》有其特殊性，依據《招標投標法》的第十三條、第二十八條規定，在招標投標活動中發出要約的要約人是三個或三個以上的法人或其他組織，是準備通過競爭來獲取承諾的多個當事人，招標文件是向多個投標人發售的，它不是《合同法》中所指的合同雙方的哪一方，因為合同的另一方還沒有確定，即要約人還沒有確定。

招標文件自發售之日起至提交投標文件截止時間至少十五日止，這一段時間招標文件還可以認定為「要約邀請」，因為還可以做必要的澄清和修改。但開標前十五日後，招標文件對招標人產生了約束力，此時只認定是事實行為而沒有法律行為。在招標投標活動中就有些太隨便了，不能因為招標人發出的招標文件在法律上認定為「要約邀請」，沒有法律行為，就可以在承諾前迴避或逃避責任，這樣對於作為參加投標的要約人和當事人的投標人來講，就談不上公平了。在實際項目操作中，有很多招標人對這個十五天的規定極端的不重視，經常隨意修改招標文件的內容，其實與只認定招標文件是「要約邀請」有很大關係。

招標文件有好多內容是招標人自己給自己規定的法律責任，所以不能簡單地將招標文件認定為「要約邀請」或「要約」。它是由合同的一方當事人即招標人做出的部分「要約邀請」加部分的「提前承諾」揉合在一起的具有一定法律約束力的文件，是合同的組成部分。

三、遞交投標文件

遞交投標文件截止、開標是要約到達的時間即要約生效時間。其實，對於投標人來講遞交投標文件截止時才是比較重要的時刻，因為要約人的所有法律責任在這一時間成立，遞交投標文件截止時（包括投標文件的修改和撤回均應在這一時刻之前），即要約成立。

《合同法》第十三條規定要約到達要約人時生效。招標過程中生效時間即為投標截止時間，即開標時。《合同法》規定了撤消通知應當在要約到達受要約人之前或同時，也就是說投標截止後就不可以撤回投標，當然也就不可以補充和修改投標文件，投標截止時(開標時)發出要約的投標人，已經接受了要約邀請，作出了要約的意思表示，法律行為成立。投標人受其約束，不可隨意改變法律條件，在招標投標活動中為投標人實質性響應招標文件要求，並不得隨意改變，如改變將按違約處理，承擔相應責任。

四、評標、推薦和確定中標人

評標、推薦和確定中標人的過程，是從眾多發出要約的人中選出最優秀的法律意思表示人，接受要約的過程。對各要約人的意思表示進行評比直至確定中標人，即要約—承諾。整個過程在《合同法》中沒有時限要求，只在《合同法》第二十三條規定了「承諾應當在要約確定的期限內到達要約人」，這裡可理解為雙方的事先約定。《招標投標法》也沒有對其做出明確時間限制，只是規定了發出《中標通知書》後簽訂合同的時間，但《招標投標法》有其特殊性，它使要約人和承諾人在招標投標活動中受投標有效期的約束，所以各部委又在各種辦法和規定中相應制定了部分時間的限制，而且各部委之間的規定各有差異，不好掌握，是個有待統一解決的問題。

五、發出《中標通知書》

發出中標通知書，即招標人做出了承諾，它是受要約人同意要約的意思表示。《合同法》第二十三條規定承諾生效時合同成立。發出通知後是否可以理解為招標文件中的合同就成立了，其實不然，招標文件中的合同是一個不完善的合同，如果代理機構認真負責些，業主又比較明白，那麼合同會嚴謹和完整些，如果文件編製膚淺粗糙，那麼合同的簽訂便十分麻煩和困難。此時已經承諾確定了中標人，再談合同細節內容，互不相讓，這時候再回頭看招標文件的性質時，還能看作只是「要約邀請」嗎？對雙方來說，它還含有一部分「要約」和「承諾」在裡面。

還有一個經常被業主和代理機構以及監督機構忽視的問題，即《招標投標法》第四十五條規定由招標人向中標人發出中標通知書。此處的「招標人」有可能是業主，也有可能是招標代理機構，還有可能是他們雙方，看是如何委託的了。在招標活動實際操作中，招標代理機構往往習慣以自己的名義向中標人發出《中標通知書》，此項工作就由代理機構代勞了。那麼，代理機構有權向中標人發出中標通知書嗎？我個人認為，如果招標人全權委託代理機構，並對中標結果予以認可，還是可以的，但往往代理合同在雙方權利和義務中並沒有明確規定，我看招標代理機構不去自以為是的代理此事也罷。

誰來做出「承諾」是《合同法》中規定的法律地位主體能否成立的重要條件，所以以招標代理機構名義發出中標通知書，終歸不符合法律規定，有些篡權的味道。中標通知書是承諾人的第一承諾，是確定合同主體的第一個正式文件，可不能兒戲。如果中標人收到的中標通知書是以招標代理機構名義發出的，那麼一旦發生問題，招標人可以否認其合法性，到時約定俗成的東西，就沒有法律依據了，官司難打。雖然此類事情極少發生，但合同主體還是清楚點比較好，這也是招標人的權利。換位思考一下，如果我是一個投標人，中標通知書所加蓋的紅章是招標代理機構的，我會放心嗎？我又不是與你們招標代理機構簽訂合同，你哪有權利向我的要約做出承諾，承諾人是項目業主，講的通俗些，是支付給我工錢的人，我哪裡會承認你。

現在是買方市場，投標企業競爭太激烈，大家都不去計較這些，趕快簽了合同，我投標人再也不用與代理機構打交道了。簽訂合同後，承諾的主體確定下來，大家即可按照合同履行責任和義務，下步工作也就按部就班了。

了解了以上內容後發現，以《合同法》解釋招標投標的過程，其中有一個問題不好確定，就是招標文件的定位，是否理解為「要約邀請」，還是「承諾」？我想不好加以定義。那麼如果算做「要約邀請」，只是招標人一方的意願，是否能理解為雙方的前期溝通，那麼是否需雙方協商法律責任？而不是招標人自己說了算。倒是理解為「提前承諾」或含部分「要約」比較合適，招標人已經將自己簽訂合同後的法律責任和部分承諾事先寫在裡頭了，例如：工期、付款方式、計價方法等，並且規定了一段時限的法律約定，就不能只認作是「要約邀請」了。看來，兩部法的融會貫通還是個複雜的問題，或許法已經到了該重新修訂的時候了。