在談論流動兒童教育前，必須先消除這些誤解

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在談論流動兒童教育前，必須先消除這些誤解

陸 銘

（此文略經修改，載於《風中的蒲公英：中國流動兒童生存報告》，陸建非、吳英燕（主編），上海文化出版社2018年）

雖然在公眾眼裡我是一名經濟學家，但在學者身份的同時，我首先是一位中國公民。而流動兒童問題應該引起每一個中國公民的關注！且不說關注弱勢群體是每一個現代社會當中公民的責任和義務，這還體現一個國家的文明程度。即使是從發展的角度來講，流動兒童和留守兒童的問題也可能是當今中國天字一號的問題。一個國家的持續發展，未來永遠在今天的兒童那裡，中國要實現從人口大國向人力資源大國的轉變，6000多萬留守兒童和城市裡3000多萬流動兒童，就是一個龐大的潛在的人力資源。如果這1億人口能夠在今天得到良好的教育，那麼，他們就是中國未來實現現代化和跨越中等收入陷阱的重要人力資源，如果他們不能得到良好的教育，那麼就會成為社會的負擔和隱患。

經濟學家的社會使命，除了和所有其他公民和社會科學工作者一樣去關注一個社會的公平和正義之外，經濟學家還特別關注社會的持續發展動力，以及各類資源的有效利用和有效配置。在我長期研究的有關城市發展和區域發展的那些問題里，社會公眾存在著非常多的誤解，作為一個經濟學家，我認為有必要把學者對於研究所取得的成果告訴社會公眾，讓人們知道，恰恰是自己的一些誤解，使得我們今天的公共政策存在著很多問題，這些由誤解所帶來的公共政策最終對每一個社會成員都不利。我認為經濟學家和社會公眾之間需要一場基於研究和事實的真誠溝通。

而流動兒童政策的制定，就存在基於公眾誤解的因素。基於我的職業，我認為我首先做的就是從我的研究出發，把那些有關流動兒童的政策誤區討論清楚，希望能夠對這些政策形成一點點的改變。如何對待留守兒童和流動兒童的問題已經成為考驗我們的政府和社會公眾的一個巨大的課題，我相信通過我們的努力，中國人應該可以有足夠的智慧，來找到一個解決問題的辦法。我所能做的，就是為這個過程提供一些研究支持。

我還想呼籲社會各界，為留守兒童和流動兒童做更多的事，比如創作一些文藝作品，來讓其中的一些故事得到更多的關注和思考。沒準啥時候，我自己也會從專業研究里走出來，做點文藝的事。

誤解一：大城市人太多了，要控制。

Q1：大城市人太多了嗎？

陸銘：這個問題關鍵在於你怎麼比。把中國的大城市和別的國家的城市做簡單的橫向比較是沒有道理的。因為一個國家的城市有多少人口，本質上是這個國家的總人口如何在空間上進行分布的問題。越大的國家，這個國家的城市人口越多。以一個國家的首位城市為例，如果這個城市是在一個人口小國，當然它最大的城市也不會人口太多。而像上海這樣的城市，因為位於中國這樣一個全世界人口最多的國家，那麼，按照我們的研究所揭示的經濟規律，她就很會成為一個全世界人口最多的超大城市。

Q2：您認為大城市控制人口的依據有哪些，這些依據成立嗎？

陸銘：很多人都會憑直覺認為大城市需要控制人口。讓我們在回答大城市是不是需要控制人口這個問題之前，先問一個小小的問題，世界上有哪些國家的城市直接動用行政手段來控制它的人口?答案是，除了中國之外，幾乎沒有。現在在中國，人們認為需要控制大城市的人口的理由，主要就是認為大城市存在城市病以及公共服務的短缺。但是無論是從理論還是從國際經驗來看，城市病都並不必然和人口的總規模有關。發達國家的一些特大城市在歷史上都曾經出現過擁堵和污染這樣的一些問題，但是後來隨著產業結構向服務業轉型，以及地鐵大規模的建造，使得人們擺脫了高污染、高能耗的生產和生活方式。同時，大量通過地鐵通勤，也極大地緩解了大城市的擁堵問題。也就是說大城市病主要是通過技術和管理來解決的，而不是通過控制人口來解決的。

還有一個經常被忽視的問題就是，中國特大城市公共服務和基礎設施短缺的問題有供給方的原因，當前的供給是根據多年前的人口預測來決定的，而實際的情況是，事後的人口增長遠遠超過多年前的預測。對於這一問題，更應該強調主要從供給方來解決，不能始終以一個人為的想像來制定未來人口的增長，並且根據這個來規劃城市未來的公共服務和基礎設施。如果這樣做，就會讓一個城市的城市病長期得不到解決，而這並不是人口增長的錯誤，而是城市規劃的滯後。

Q：如果供給出現問題，那麼在公共服務上，供給方要如何彌補現在的缺口？

陸銘：在公共服務上政府要通過各種各樣的渠道來加大供給。在資金籌措上，既要投入本地政府的財政資源，也要加大中央政府對人口流入地的公共服務補貼。與此同時，還可引入社會資金，降低社會資金進入相關服務領域的門檻。比如說，完全可以允許民間資金來開辦中小學。對於適應不同收入水平的家庭的差異化需求，要在公共服務的提供上進行差別化的管理。

陸銘：流動兒童上不了學，表面上看起來是教育資源短缺，實際上，這必須是在教育資源供給給定的情況下才成立的一個觀點。而教育資源的供給本身是可以擴大的。更重要的一個事實是，一段時間以來，被政府提高門檻擋在學校外面，即將失學的流動兒童，大量是在學校已經在上學的兒童，對他們而言，根本不是教育資源短缺的問題，而是讓不讓他們繼續上學的問題。一些民辦的學校，在最近一段時間以來生源在萎縮，出現招不到學生的現象，甚至被政府要求在未來逐漸關閉。因此，這根本就不是教育資源短缺的問題。

Q：如何做到大城市公共服務的均衡？

陸銘：一方面，在公共服務獲取權上應該盡量做到覆蓋常住人口。從一個文明的現代社會來說，公共服務更應該向相對低收入群體來傾斜。在世界上的普遍做法是，不要說對於一國的公民，即使是對於外國人，只要是常住人口，其基本的公共服務（特別是教育和醫療）都是能夠享受的。

另一方面，在城市面積的不斷擴張當中，相對來說，外來人口更多地集中在城市的郊區部位。這樣一來，公共服務的均衡化又具有在同一個城市內部的市中心和郊區之間的空間分布均衡化的問題。如果教育的數量和質量不能充分做到空間分布的均衡化，那就可能造成相當大的一部分家庭住在城市遠郊的地區，同時大量的公共服務又集中在城市的中心，結果，就增加了公共服務獲取權的不平衡。

誤解二：外來人口搶城市人口的資源

Q：外來人口擠佔了大城市的資源嗎？

陸銘：這個問題又是一個巨大的認識誤區。首先，外來人口進入城市以後，他們的消費和社會保障，有相當大的一部分是建立在自己的支出基礎之上的。比如說，他們的社會保障是自己繳納的，他們的住房、醫療和教育，也往往能夠通過市場來提供。

即使外來人口的公共服務和基礎設施的確有新增的需求，需要通過政府來提供，這裡也有一個巨大的規模經濟效應，使其所佔用的資源並不是很多。舉一個簡單的例子，外來人口的孩子要上學，如果一個班級的孩子數量是40個，那麼，在這個班裡增加4個孩子，相當於讓孩子的數量增加了10%，但是，並不會在總支出上增加多少。這就是公共服務和基礎設施提供中的規模經濟效應。

退一萬步來講，就算是公共服務和基礎設施的提供沒有很大的規模經濟效應，政府也有責任為一個城市的常住人口提供均等化的公共服務。地方政府不能簡單化地說自己沒有錢，政府的公共支出永遠有一個把錢花在哪裡的問題。政府不能一味投資於道路和橋樑，卻不願意增加對於公共服務的支出。

除了地方政府有責任去增加公共服務的供給之外，中央政府也有責任對於跨地區遷移的人口提供一部分公共服務和社會保障支出的資金配套。比如說，對於孩子的教育，既需要他們所在地的政府出一部分錢，而中央政府可以在吸納外來人口多的地方增加來自於中央財政的補貼。

誤解三：大城市發展更需要高端人才，低技能勞動者不缺

Q：大城市還需要低技能者嗎？

陸銘：首先我必須澄清一點，在我們使用高、低技能者這樣的辭彙的時候，我們通常是指他們所受的教育水平，而並不是職業技能。360行，行行出狀元，幾十年前，周恩來總理握著掏糞工時傳祥的手說，我們都是為人民服務的。教育程度有高低之分，而職業是沒有貴賤的。

無論大城市發展到哪一步，我們每個人的生活，都離不開那些被我們稱之為低技能勞動者的人。在我們每天早晨起床之前，環衛工就為我們的城市做了一次清潔。市民的生活里需要早點攤、鐘點工和餐館裡的服務員。即使是現代化的辦公樓里，也需要門衛和保安。現代化的工廠里也需要操作工和搬運工。

如果說製造業里的操作工和搬運工還能夠被機器替代的話，那麼在服務業里，大量的低技能勞動者卻沒有被機器所替代。在大城市裡，高技能勞動者越多，居民的收入水平越高，越是會在新增加的消費里多支出服務消費，而大量的服務恰恰是由低技能勞動者提供的。在這個意義上，城市越是產業升級換代，人們的收入水平越高，越是會產生對於低技能勞動者的需求。這就解釋了，為什麼在發達國家的大城市裡，往往向大城市流動的既有高技能勞動者，也有低技能勞動者，因為他們在生產和生活兩個環節里都是互補的。根據美國的統計數據，在大城市裡，增加一個高科技產業的工作崗位，會相應增加五個工作崗位，其中兩個在律師和醫生這樣的職業里，而另外三個，就是低技能勞動者提供的生活服務崗位。這樣算起來，高技能和低技能勞動者的比例，基本上就是一比一。

在中國，恰恰由於戶籍制度仍然是構成低技能勞動者在大城市永遠定居的制度障礙，因此中國的大城市低技能勞動者的供給不是太多，而是相對不足。那麼，這樣的狀況對於大城市來講是不是最優的呢？答案是否定的，因為，在對低技能勞動者有需求，而供給卻相對不足的情況下，必然導致這些服務的價格上升，結果就是市民的生活成本會上升，而這又會進一步減少對於高技能勞動者的吸引力，從而對提高城市的競爭力產生不利的影響。

Q：有人說，大城市需要低技能勞動者，也歡迎他們，但是他們的子女可以留在老家接受義務教育。對於這樣的觀點，您覺得呢？

陸銘：我明確的反對這種活在真空里的觀點。且不用說我們在討論一個國家內部的公民所應該享受的權利問題。在世界上的絕大多數國家，即使是對於外國移民，只要這些移民是合法居住和就業的，就說明你是需要他的，那麼他就能夠獲取基本公共服務，包括子女的教育權利。因此，大城市需要低技能勞動者，又不願意他們的子女在城市裡接受教育，這本身就是非常荒謬的觀點。如果真的這樣去做，那麼就會導致大量留守兒童的存在，而留守兒童問題恰恰是現在中國需要去解決的問題。有種觀點認為，應該讓農民工回到家鄉去照顧他們的子女。如果走這樣的道路來解決問題的話，那麼就會導致以下結果：第一，進城打工的農民工返鄉後，將出現收入的大幅度下降；第二，城市裡低技能勞動者短缺的現象將更為嚴重；第三，在農村老家，接受的教育質量遠遠不如城市裡的質量，這對於提高下一代的人力資本積累和整個國家的長遠發展也不利。

Q：低技能者能享受城市的公共服務嗎？

陸銘：在回答這個問題之前，先要講清楚城市公共服務的享用基於什麼樣的原則。第一，公共服務的享用有權利與貢獻對等的原則。外來人口只要在所在城市有合法的工作，就通過企業的增值稅和所得稅在為城市做貢獻。同時他們還直接通過消費稅、社會保障稅和個人所得稅為城市做貢獻。因此，他們當然應該獲取對等的公共服務。第二，傾向於低收入者的公共服務恰恰是一種緩解人與人之間實際福利差距的政策。通常情況下，越大的城市收入差距越大，因此，恰恰應該在特大城市，通過公共服務的均等化，來緩解高技能者和低技能者由於收入差別所導致的福利差別。遺憾的是，在當前我國的公共服務提供體系之內，由於把公共服務的獲取權與戶籍身份掛鉤了，因此，這樣的公共服務提供反而在強化有戶籍人口和無戶籍人口之間的福利差距。由於大量外來人口受教育程度不高，收入較低，因此，可以做這樣的判斷，我們城市的公共服務提供體系恰恰沒有去照顧部分本應該被這個體系照顧的低收入常住人口。

誤解四：外來人口減少，城市病會緩解

Q：城市病是外來人口造成的嗎？

陸銘：不能簡單地把城市裡存在著各種各樣的問題簡單歸結為人口太多，既然這樣，城市病當然不是外來人口多所造成的。一方面，人口在城市裡持續增加，本身是城市發展產生的勞動力需求所帶來的，如果沒有勞動力需求和就業崗位，怎麼會有人口的持續增長？另一方面，城市裡存在的很多問題還是經濟發展本身所處的特定階段，以及基礎設施和公共服務的短缺所導致的。

如果說真地要說某個特定的人群更應該對城市病負責，那麼，恐怕也得說是城市的高收入群體吧？因為這部分的人口才開車，佔用的各種資源才更多啊。大家不妨簡單地問一個問題，把低技能的人口趕出城市，城市裡的開車數量會下降多少？

Q：外來人口少了，城市病就能緩解甚至消除嗎？

陸銘：這個問題本質上是一個思維方式的問題。當然，如果我們的政策目標只是去減少城市病的話，那麼，人口的減少當然可以緩解基礎設施和公共服務供給不足的矛盾。問題在於，除了中國之外，世界上沒有一個城市是這樣來緩解城市病的。如果只是通過減少外來人口來控制城市病，那麼它解決的問題恐怕還不如造成的問題更多。而且，如果動用行政的手段來讓外來人口離開大城市，這些政策必定伴隨著將常住人口區分為不同身份的做法，這些做法在本質上是將同樣在為城市發展做貢獻的人區分為不同的人群，這樣的政策思路是與建設文明的城市和消除由身份帶來的歧視這樣的目標背道而馳的。我希望社會各界在考慮一個政策問題的時候，能夠更多地想一下這些政策將會帶來的負面後果，包括對於建設一個公正而文明的社會所帶來的破壞，多想想一個公共政策是否符合人類社會發展的共同趨勢和長遠目標。

Q：外來人口離開大城市會帶來怎樣的後果？

陸銘：後果實在是太多了。首當其衝的後果就是城市的勞動力供給會減少。中國當前正在出現老齡化的趨勢，而老齡化最嚴重的就是一線城市。外來人口的不斷進入恰恰可以緩解人口老齡化所帶來的勞動供給不足，以及城市養老的負擔。如果外來人口減少，則會帶來勞動供給不足的問題。進一步地，當外來勞動供給不足的時候，就會引起他們所提供的服務價格上漲，或者相應產業的勞動成本上升，在微觀上，它使得居民的生活成本將提高，而在宏觀上，會使這個城市的競爭力有所下降。

由於外來人口不能在城市裡安居樂業，那麼他們在城市的消費也會受到制約。一方面，他們在城市的社會保障參與率低，會增加自己的預防性儲蓄。另一方面，他們在城市沒有定居的預期，將減少耐用消費品和服務的消費。更為重要的是，他們將預期自己在進入中年以後，將會回到自己的老家，這又意味著他們的收入將大幅度下降，為此，他們也需要為未來而儲蓄。因為這樣的一些因素，在我們的研究中發現，如果一個城市常住人口沒有所在地的戶籍的話，那麼，相對於擁有本地戶籍的居民而言，非本地戶籍人口的儲蓄將大幅度上升，而人均消費會下降17%到21%。其中特別值得強調的是，由於他們節省的消費有一部分是服務消費，這就會降低城市本地居民的服務業工資水平。換句話說，外來人口不能融入本地，對於本地的戶籍人口也沒有什麼好處。

誤解五：流動兒童義務教育階段由原戶籍地政府負責。

Q：目前流動兒童問題的根源在哪裡，從哪裡找突破口？

陸銘：我認為有兩個原因。第一個原因，還是人們不太理解城市人口規模的重要性，非常簡單地認為，只要外來人口不進入大城市，現在的問題就會更少。同時呢，又認為城市裡面存在的各種問題是人口規模導致的。對於這兩個認識上的誤區我已經解釋很多了。

還有一個原因，就是地方政府始終認為為外來人口提供公共服務是本地的負擔，但是，現實當中的情況遠遠不是如此。一方面，隨著經濟的發展，公共服務的資源總量是可以不斷增加的。另一方面，很多外來人口在城市裡的公共服務性質的消費其實並不是由政府來提供的，比如說，為外來人口子女提供教育的民辦學校就可以不使用政府的公共資源。

借這個機會我還特別想強調一個被人們所忽視的原因，那就是我們在制定公共政策的時候，人們還不習慣於從公正性角度來思考問題。中國非常古老的智慧，就是「己所不欲，勿施於人」。當今中國社會很多的公共政策，都是具有強勢話語權的群體來制定的，如果我們的公眾能夠習慣於換位思考，我相信絕大多數的人都不願意讓自己的孩子與自己不住在一起，就更不要說僅僅因為不符合政府設定的條件，就必須從既有的學校里離開了。

Q：流動兒童義務教育費用由誰來支付？是中央政府還是地方政府？

從當前的情況來看，我們的教育財政制度是地方財政支付教育費用為主，中央財政支持為輔。也的確是在這樣的財政制度安排之下，導致地方政府缺乏積極性來為外來人口的孩子提供教育。因此我們也一直在呼籲，中央財政應該加大對於流動人口的子女教育的投入，在過渡時期，可以考慮由地方財政為主轉變為中央財政為主。但是，我也必須再次強調，地方政府也應該認識到外來人口在本地的就業是為本地創造稅收的，而稅收也主要進入了地方財政，因此，為外來人口和他們的子女提供公共服務也是地方政府的責任。地方政府的公共服務提供對象應該是全部常住人口，這也是世界各國普遍存在的做法。在這一問題上，我們的地方政府應該意識到，目前的一些做法是不符合全世界範圍內的普遍做法的。