反思農業公共政策—華盛頓共識表現差，富國農業政策史很值得借鑒

09-20

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導讀

關於農業政策，我們可以從曾處於和今天的絕大多數發展中國家相似的發展水平的富裕國家那裡學到許多。歷史把我們從「政策想像」中解放了出來，因為它顯示了那些對農業發展曾產生過正面效果的政策和制度，其範圍比任何特定的意識形態立場所願意承認的都要寬廣，無論這些意識形態是20世紀 80 年代之前的國家主義還是贊成市場的「新傳統智慧」。歷史還顯示，無論是19世紀的德國還是過去幾十年間的智利，對於所有的農業成功故事來說，有一樣東西是非常重要的：願意試驗各種新政策和新制度，願意從其它國家的成功中吸取經驗教訓並在此基礎之上加以改良提高。

民以食為天，而中國人多地少，地塊分散，農業生產率與發達國家有明顯差距，目前糧食不能自給，進口量大，始終是戰略上的心頭大患。三農問題雖然多年來一直被中央一號文件所關注，但目前農業發展明顯已經進入了瓶頸期，在某些方面（如水利）吃老本嚴重，最基本的水土（缺水，土壤污染）兩方面困難都不容小覷；其它方面如濫用化肥，農技推廣近似真空，土壤改良停滯，災病控制力弱等等問題多多；還伴隨著農村的衰敗，土地的拋荒，以及土地流轉這些大課題。如何讓中國農業突破當前的瓶頸，進入良性循環的新階段？新中國農業在前30年（土改；改良土壤，興修水利等農業「八字憲法」）和後40年（化肥，良種，機械的普及等），不同地域（如東北，新疆，中原和華南）都有大把非常值得總結的經驗。自身以及富裕國家的歷史經驗教訓值得我們認真地研究和借鑒。

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本文是CHS對張夏準的《反思農業公共政策》一文的簡介，全文翻譯見後。

在過去30年的大部分時間裡，發展中國家所採納的許多農業發展政策和制度框架，都遵循了所謂的「華盛頓共識」（也稱「新傳統智慧」）。這一方案強調市場力量在經濟中作為資源配置的主要機制的角色（註：即私有化，市場化，和自由化），認為公共部門的干涉產生了扭曲價格的效果，從而導致了效率低下並阻礙了增長。「新傳統智慧」政策主要由世界銀行和國際貨幣基金組織提供，這些政策支持穩定化政策和結構調整方案，同時擁護農業中的激進改革——這些改革以生產和服務的私有化為中心，把政府的角色限定在立法和監管，以及提供核心的公共產品和服務上。這些政策的一個關鍵性特徵就是他們通常作為普適藥方，被開給所有的國家，而沒對每個國家的實際情況做應有的考慮。

然而，與後殖民時期剛開始的那段時間（大約為20世紀50年代至70年代中期）的政策相比，「新傳統智慧」總體上效果更差，具體表現為經濟增長放緩、貧富差距加大、以及貧困率上升。與此相對的是，一些亞洲和拉丁美洲的發展中國家（如越南和智利）取得了更好的結果。它們採取的是經過更仔細測算的方案，逐步實現經濟自由化。這引發了對「新傳統智慧」政策的合適性的疑問，並重新點燃了關於公共部門和私有部門的相對角色的爭論，尤其是在發展中國家的語境里。

要改善今天的發展中經濟體的農業政策，我們可以從歷史中獲益良多。這並非簡單地檢視發展中國家的歷史，來發現什麼做對了什麼做錯了。實際上，從今天的富裕國家的農業政策史中，我們也可以學到很多東西。這是因為在這些富裕國家的早期發展階段，他們不得不處理困擾今天的發展中國家農業部門的同樣問題。這些問題包括土地使用權、土地退化、土地的分散化、農業科研、推廣服務、農村信貸、灌溉、交通運輸、化肥、種子、價格與收入穩定性、貿易衝擊、農產品加工和銷售等等。

基於這個思想，劍橋大學經濟學系的張夏准教授，以聯合國糧農組織對十個發展中國家的案例研究為基礎，對十個發達國家（加拿大、丹麥、法國、德國、日本、韓國、荷蘭、挪威、瑞典、美國）和十個發展中國家（智利、埃及、衣索比亞、迦納、匈牙利、印度、墨西哥、烏克蘭、越南、尚比亞）的農業政策史進行了回顧，在2009年寫出了《反思農業公共政策——歷史的經驗》這份報告。這份報告旨在為今天的發展中國家提供超越所謂「華盛頓共識」的歷史經驗。

這份報告回顧了自二戰以來的農業政策的演化。除了對新自由主義經濟思想的崛起作簡短的歷史回顧之外，報告還討論了新自由主義關於公共政策在農業中的角色的兩個關鍵性政策提案——消除價格扭曲（表面上為政府的干涉所引起）和放棄把國家的糧食安全作為一個政策目標。對於第一個政策提案，本研究顯示，某些價格扭曲也許會因各種原因而有益（包括創造短期的價格扭曲以增進長期的勞動生產率和糾正市場的失靈）。對於第二個提案，報告論證了當一個國家處在較低的經濟發展水平、因勞動生產率低下而對長期食品短缺有更多風險時，以及/或者當他們的主食只具有限的可交易性時，國家的糧食安全是一個完全可辯護的經濟政策目標。

報告的第三節通過展示農業在19世紀晚期和20世紀早期，現在的富國們所扮演的相似性角色，說明了從歷史中吸取經驗教訓的合理性。在19世紀晚期，現在的富裕國家們的農業狀況和我們今天所看到的最貧窮的發展中國家的情況相似。即使在數十年（當時算是）快速的工業發展之後，它們的農業在20世紀早期的情況也和現在一些貧窮的發展中國家的情況相似。從20世紀30年代到50年代，現在富裕而當時相對貧困的國家的農業狀況，例如日本和瑞典，也仍和今天的巴基斯坦以及瓜地馬拉等國相近。本報告論證了歷史比較並非如它一眼看上去的那樣錯位。雖然如此，我們也報告了從歷史中吸取經驗教訓所涉及到的困難。

報告的主要章節詳細記錄了大量過去曾被使用過的農業政策——不只是今天的發展中國家在過去60年間用過的農業政策，也包括今天的富裕國家們在19世紀晚期和20世紀早期所採用過的政策。這一章節分為兩個主要的子章節——投入政策和產出政策。在投入政策部分，報告討論了土地政策（土地使用權改革和土質改良）、知識政策（研究、推廣、教育和信息）、信用政策（專業分工的銀行和農業信貸合作社）、以及物質投入政策（灌溉、運輸、電力、以及化肥、種子、農機等可化整為零地投入）。在產出政策部分，報告研究了用於增加農戶收入穩定性的措施（價格穩定化措施、保險、及貿易保護），和用於提高農業銷售及加工的措施。

報告結尾提供了以下的經驗教訓：

在思考如何改善發展中國家的農業政策方面，我們可以從歷史之中（尤其是富裕國家的歷史之中）學到很多。農業在這些國家所扮演過的角色（與今天）有驚人的高度相似性，因此富裕國家們所採用過的政策也（與今天）具有相關性。

歷史顯示，許多成功的政策干涉所涉及的範圍遠遠超過了「新傳統智慧」的推薦，有時甚至是和「新傳統智慧」的推薦截然相反。因此，如若我們能夠嚴肅地對待歷史，今天的發展中國家的農業政策工具箱的內容就會得到極大的豐富。通過展示歷史上曾對農業發展產生過正面結果的政策和制度的範圍，比任何特定的意識形態所承認的都要廣泛——無論是80年代之前的國家主義還是贊成市場的「新傳統智慧」，歷史把我們從「政策想像」中解放了出來。

那些成功地（或者不成功地）滿足了農業部門的關鍵性需要的具體制度形式，隨時間和空間的不同而有巨大的不同。所有的這些形式在各國都經歷了成功與失敗。這些形式包括國家供應、私營部門供應、國家補貼的私營生產銷售、公私合營的合作關係、合作社、國家-合作社的合作關係，等等。所有的這些例子都表明了採取務實態度的重要性，而非局限於「贊成國家干預」和「贊成私營部門」的意識形態之中。事實上，所有成功故事的一個重要共同特徵，就是政策制定者願意選擇不完全符合任何意識形態框架的解決方案。

積極地學習採納他人的政策和制度創新，並創造自己的方案，對於各國是非常重要的事情。縱觀遙遠的和更近的歷史，成功國家們學習他人的成功故事並對各種新政策、新制度予以實驗——在農業研究、推廣服務、合作社、農村信用和農業保險這些方面的計劃和方法，都曾有過國際交流。

這份報告顯示，許多成功的政策干預超越了「新傳統智慧」的推薦，甚至與之背道而馳。這種推薦在過去的四分之一世紀里統治了農業政策和其他政策：

今天的土地改革，僅有幾種基於市場的形式受到支持（例如不限制佔有土地數量的上限、自由化的土地市場），但日本和其他東亞國家所經歷的非常成功的全面土改包括了嚴格的土地佔有數量上限。
國家支持的、專門的農村銀行和信貸補貼只被「新傳統智慧」不情願地接受，但幾乎所有今天的富裕國家在歷史上都用過這些手段。按照今天的正統經濟學，以利潤為目的的小額貸款被認為優於信用合作社，但許多今天的富裕國家在歷史上曾成功地使用過信用合作社。迦納一半歸政府所有一半歸當地社區所有的農村銀行，是這一主題的一個創造性變奏。
儘管銷售局經常被正統經濟學所聲討，尤其在撒哈拉以南的非洲地區，但歷史上丹麥和其他歐洲國家卻從有效的出口銷售局獲益良多。
儘管「新傳統智慧」的支持者們並不完全排斥合作社，但他們對合作社在丹麥、德國、瑞典和日本等國發展農產品加工與銷售上所扮演的核心角色卻強調不夠。
「新傳統智慧」對價格穩定措施不以為然，但許多今天的富裕國家都曾使用過這些措施，其中美國和日本取得了巨大的成功。智利最近也使用了一個非常有效的價格穩定方案。
國家補貼的農業保險、公共供應或公共補貼的倉儲設施、以及物質投入（如化肥）的質量控制等政策已被今天的富裕國家的歷史經驗證明為卓有成效（類似的例子是今天的一些發展中國家，如智利，所實行的國家補貼的保險政策）。今天的正統經濟學並不積極反對這些政策，但也沒有給這些政策以足夠的關注。

所有這些都表明，如果我們對歷史更為嚴肅地加以吸收利用的話，今天的發展中國家的農業政策工具箱的內容會得到極大的豐富。

那些成功地向農業部門輸送了其關鍵性需要的制度形式，有很多種。各種輸送方式在不同國家都有成功：公共供應（例如美國的農業科研，荷蘭的推廣服務，越南的灌溉，墨西哥的種子培育，德國的農村信用）、私營供應（例如尚比亞通過合同農業的銷售服務、埃及的農機服務）、由國家補貼的私營供應（例如智利的農業保險、荷蘭的某些科研）、公私合營的夥伴關係（例如瑞典的灌溉）、合作社（例如丹麥****油和培根肉的加工與銷售、德國的信用合作社）、國家與合作社的夥伴關係（例如迦納的農村銀行、丹麥的出口營銷、韓國的化肥供應）。這表明「公共部門對決私營部門」的標準兩分法正在阻礙我們的政策想像力。

張夏準的研究也顯示了這些輸送模式很多失敗的案例。迦納對農產品加工的公共供應在20世紀 80 年代之前悲慘地失敗了。私營部門的供應也在如下國家的如下方面遭到了引人注目的失敗：後社會主義匈牙利的化肥供應、後社會主義烏克蘭的農業教育、以及後改革時期的迦納的推廣服務和化肥供應。有時候公共部門和私營部門會在同一領域失敗，這意味著問題的根源比單純的所有制形式要來得深刻——尚比亞的農村信貸和迦納的種子供應就是這樣的例子。許多發展中國家的合作社也不是很成功，這給合作社造成了負面印象。

所有的這些例子都表明採取務實做法的重要性，而不是被「支持國家干預」或者「支持私營部門」的意識形態束縛住手腳。事實上，這些成功故事的一個共同特徵，是政策制定人願意選擇不完全符合任何特定意識形態框架的解決方案。一個特別有趣的例子是智利。在皮諾切特將軍的軍事政變之後，智利迅速地貫徹實施了「新傳統智慧」政策的極端版本。但隨著時間的流逝，智利意識到了這些政策的局限性，並慢慢加強了幾乎所有關鍵性領域的公共干預，這些領域包括推廣服務、補貼信貸、價格穩定性措施、灌溉、農業保險、以及農產品銷售。這些變化從軍政府時期開始，並被隨後的民主政府所加強。

這份報告還顯示，各國積極從國外進口和修改各種政策與制度創新，並發展出自己的創新，是非常重要的：

合作社的思想最早在英國，以消費者合作社的方式於 1844年被貫徹實施。但德國人和丹麥人把這個思想用到了生產方面。瑞典明顯地以德國和丹麥為模板建立了自己的合作社。這一思想進一步被日本人所完善——他們發明了廣義合作社，而不是單一產品（例如雞蛋）的合作社或者單一投入（例如信貸或者灌溉）的合作社。這種廣義合作社更好地統籌協調了不同活動並提高了合作社的效率。
農業研究最早在 1852年的德國開始，但美國和日本將之磨練成一項精巧的藝術。推廣服務最早在 1834年的英國開始，但卻首先被德國、隨後被美國和日本加以發展。在發展其農業科研系統方面，印度從美國進口了很多想法。
美國在向德國和斯堪迪納維亞派出考察團之後，從這些國家進口了農業信貸系統：「兩個考察團（一個私人性質，一個由威爾遜總統任命），在1913年前往歐洲，研究北歐的農業信貸和農業合作」 (Cochrane,1979,p.289)。日本則複製了德國的貸款抵押銀行。
加拿大有意識地模仿了美國的灌溉法律，並僱傭美國灌溉專家。農業保險首次被放上日本的政策制定日程，是在一位德國諮詢師的推薦之下。

這份報告顯示了我們可以從歷史中學到多少——不只是從發展中國家那裡，也從曾處於和今天的絕大多數發展中國家相似的發展水平的富裕國家那裡。歷史把我們從「政策想像」中解放了出來，因為它顯示了那些對農業發展曾產生過正面效果的政策和制度，其範圍比任何特定的意識形態立場所願意承認的都要寬廣，無論這些意識形態是20世紀 80 年代之前的國家主義還是贊成市場的「新傳統智慧」。歷史還顯示，無論是19世紀的德國還是過去幾十年間的智利，對於所有的農業成功故事來說，有一樣東西是非常重要的：願意試驗各種新政策和新制度，願意從其它國家的成功中吸取經驗教訓並在此基礎之上加以改良提高。

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背景簡介：本文作者CHS為理科博士，科技從業者，專長為計算機技術，有多年海外生活經歷，對國外社會有獨特的觀察。作者授權風雲之聲首發。
責任編輯：孫遠

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