行政訴訟第三人權利保護探析 B05

□戴小清　　　　第三人制度是我國行政訴訟法中的重要制度，其目的與核心是保護第三人合法權益。我國行政訴訟法律規範雖然賦予訴訟第三人較多的訴訟權利，但對部分問題仍缺乏明確規定，導致實踐中第三人權益得不到有效保護。我國應從公平、正義及利於平息爭議等角度出發，提高第三人權利保護意識，明確第三人的訴訟地位與訴訟權利，完善訴訟程序規則，健全第三人制度，充分保護第三人的合法權益。　　行政訴訟第三人權利保護的必要性　　法律面前人人平等，第三人合法權益應平等保護。　　雖然我國理論界及實務界對行政訴訟第三人的概念沒有明確定義，但《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱　《行政訴訟法》）第二十七條規定：「同提起訴訟的具體行政行為有利害關係的其他公民、法人、或者其他組織可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。」，可以看出行政訴訟第三人都與案件存有法律利害關係，其權益與原告或對立、或一致、或相關，因此案件裁判結果必將影響第三人利益，使其或增補、或減損。根據法律面前人人平等的原則，第三人利益不亞於原被告的利益，從公平、正義的角度講應該平等保護。這不僅關係到訴訟程序正義與效率等公益價值的實現，也關係到我國法治建設進程的邁進，同時對我國行政訴訟理論的完善與司法實踐都有著非常重要的意義。　　民法保護有局限性，應當暢通第三人行政訴訟渠道。　　由於行政法律關係具有特殊性，其多邊性不被認可，因此當行政訴訟第三人的合法權益被侵害時，其無法通過複議等行政手段來維權，只能通過民事訴訟尋求救濟。而民事法律關係只能顯示第三人與行政相對人的關係，行政主體因此得以從民法的調整範圍內逃脫了責任。故只有在行政訴訟中賦予第三人權利，保護其直接對行政行為尋求救濟，才能保證行政主體清除不合法的行政行為，避免給第三人損害的繼續發生。　　行政訴訟第三人權利保護中的問題及分析　　第三人訴訟地位不明確，無法依法行使訴訟權利。　　訴訟地位決定訴訟權利，要在訴訟中保護第三人的合法權益，必須賦予其相應的訴訟地位。第三人因其與案件利害相關性程度的不同實際可以區分為不同的類型，不同類型的第三人其特性不一樣，其對應的訴訟地位也應不一樣。目前我國行政法規對行政訴訟第三人採取的是一刀切的做法，只是籠統地規定了第三人參加訴訟的情形，並沒有明確訴訟第三人的具體概念，也沒有對其進行細化分類，因此第三人的訴訟地位一直模糊不清。由於缺乏統一明確的規定，學界乃至實踐中，各方對於行政訴訟第三人的分類都是眾說紛紜，對於第三人訴訟地位及享有的權利也是莫衷一是，這在很大程度上成為行政訴訟第三人權利保護實踐順利開展的瓶頸之一。　　第三人訴訟權利不具體，無法準確行使訴訟權利。　　1、抗辯權。所謂抗辯權就是阻擋原告起訴的權利，即對原告的訴權提出異議，也是第三人權利保護的第一道屏障，對於第三人而言是非常重要的。但法律對於第三人是否享有抗辯權，以及在哪些情況下享有抗辯權，都沒有具體的規定。而行政訴訟中難免會存在一些對第三人不利的情況，比如：原告並不具備主體資格、原告起訴範圍超出行政訴訟受案範圍、原告起訴已超過訴訟時效或者被告具體行政行為其實並未侵害原告合法權益。在此情況下，若被告又消極應訴，則第三人的合法權益只能通過抗辯權方可得到有效保護。因此，在上述情形下，應當明確賦予第三人抗辯的權利。　　2、舉證權。《行政訴訟法》第三十四條第一款規定：「人民法院有權要求當事人提供或補充證據」。此條款為被認為第三人有舉證責任的依據。但被告的舉證責任指向非常明確，即被訴具體行政行為的合法性。原告對其賠償請求提供事實依據及法律依據，在不作為案件中也應提供已申請的證據，證明對象同樣明確而且法律後果也明確。而第三人的舉證權利證明對象是什麼？舉證的法律後果是什麼？法律規定並不清楚，也缺乏具體的解釋。因此，第三人的舉證權利被虛化，而對其合法權不能舉證，法律的保護缺陷明顯。　　3、上訴權。雖然最高人民法院制定的司法解釋規定第三人享有上訴的權利，但是，對於在什麼情況下第三人享有上訴權，規定的並不具體明確。如行政一審判決既沒有涉及第三人的實體權利，又沒有判決第三人承擔義務，那麼對此判決第三人是否也應該享有上訴權呢？如第三人由於特殊情況在一審判決前沒有參加訴訟，是否享有上訴權？　　對於第一種情況，一審的判決並沒有涉及第三人的權利義務，原被告也均未上訴，第三人僅對判決文書中的個別表述持有異議，為免引起濫訴，可以不明確第三人的上訴權。對於第二種情況，第三人由於特殊情況在一審判決前沒有參加訴訟，如果法律不賦予其享有上訴權，那麼對第三人的合法權利進行救濟也就成了一句空談。但是，在這種情況下賦予第三人享有上訴權，二審法院該如何審理和判決不宜完全效仿民事訴訟的處理辦法。我國行政訴訟不適用調解原則，完全效仿民訴處理辦法，會違反行政審判不適用調解的原則。當司法實踐中出現上述情況時，二審法院可以參照民訴規定變通處理，一審判決認定事實不清為由，裁定撤銷一審判決，將案件發回重審。這樣做，不僅賦予了第三人以上訴權，也並未違背行政審判不適用調解的原則，更是實際上保護了第三人的合法權利。　　4、管轄異議權。管轄異議權是訴訟中的被告所享有的一項基本權利，管轄權恆定是出於對法院的合理分工，以及避免人為因素干擾法院對案件的公正審理而設置的一項原則。在民事訴訟中，被告和第三人對此權利運用的比較廣泛，但是，在行政訴訟中，被告卻很少會提出管轄權異議，原因在於即使是行政訴訟敗訴，也不會對行政主體造成實質的利益損害，充其量只是其作出的具體行政行為被法院撤銷、或是被確認違法、或是要求其重新作出具體的行政行為等。所以，只要不涉及行政主體的賠償責任，被告一般是不會提出管轄權異議。由於被告怠於行使該權利，而第三人又不享有這項權利，所以，行政訴訟中的第三人往往是孤立無援的。　　訴訟程序缺失，無法切實行使訴訟權利。　　關於行政訴訟第三人參加訴訟的程序，我國行政法未單獨作出具體的規定。但依據行政訴訟第三人的概念可歸納總結為：一是第三人自行申請參加；　二是法院依職權通知其參加；　三是法院裁定通知其參加。第三人參加訴訟的方式不同，其相應的法律後果也應不同。對於第三人自行申請參訴的，其申請是否需要法院審批？如需審批，審核標準是什麼？對於法院依職權追加第三人的，以裁定方式追加的，不服可以上訴；　但以通知形式追加的，第三人不服該通過何途徑尋求救濟？這些關於訴訟程序方面的細節都缺乏明確的規定，導致一些法律已明確規定第三人享有的權利也無法切實行使。　　權利意識淡薄，訴訟出庭率不高。　　目前我國公民權利保護的意識還比較淡薄，而行政案件的第三人，尤其是事實關係的第三人，其權利義務與案件一般並不具有直接的利害關係，或者是其利害關係在案件審判時體現尚不明顯，行政訴訟第三人收到參訴通知書之後，往往並不重視，很少出庭積極參訴，訴訟出庭率普遍較低且出庭的第三人主要集中為權利關係第三人。故實踐中涉及第三人的案件事實上以第三人缺席審判居多，這不僅在一定程度上加大了案件事實查明的困難，也造成案件裁判後服訴率不高，上訪率上升。　　行政訴訟第三人權利保護完善的建議　　對國家立法的相關建議：　　1、明確第三人的分類及訴訟地位。我國行政訴訟法對第三人的範圍界定其實並不清晰，其訴訟地位也相應模糊，法律規定僅明確第三人參訴的依據為與被訴行政行為具有利害關係。實踐中，第三人的訴訟地位明顯低於原告，甚至低於被告，主流觀點認為其沒有獨立的訴訟主張。事實上，根據第三人與被訴行政行為利害關係的不同，第三人可能提出的主張有三種情況：一是同意原告或被告的主張；　二是均不同意原告和被告的主張；　三是不提出任何主張。依此，行政訴訟第三人也可以分為三種類型：權利關係第三人、義務關係第三人、事實關係第三人。沒有明確的訴訟地位，權利保護只是一句空話，因此，應當根據實際情況，對不同類型的第三人賦予其不同的訴訟地位。對於權利關係第三人，其權利受到了被訴行政行為不利益處分的消極影響，應當賦予其等同於原告的獨立訴訟地位，允許其提出獨立的訴訟主張，否則其權利無法得到切實的保護；　對於義務關係第三人，其為權利受到被訴行政行為的授益性處分或者為參與了不利益的行政行為，因此其法律地位相當於被告，應當賦予其相當於被告的訴訟權利；　對於事實關係第三人，同樣應當明確其訴訟地位，並參照民事法上非獨第三人的標準賦予其相應的訴訟權利。　　2、完善第三人權利的法律規定。沒有權利就沒有權益，要在訴訟中保護第三人的合法權益，必須賦予其相應的訴訟權利。訴訟權利作為第三人維護自身合法權益的重要方式，應當具體明確。因此，在現行行政訴訟中應當賦予第三人充分的訴訟權利，並以法律規定的形式予以明確。結合審判實際，行政訴訟第三人一般均享有委託訴訟代理人、申請迴避、提供證據、提出訴訟主張即進行辯論等訴訟權利，但不同類型的第三人在提出訴訟主張與舉證責任的承擔等方面應存在差異，法律宜予以明確區分。　　3、健全第三人參訴的程序規則。根據現行的法律規定，行政訴訟第三人參加訴訟的方式有兩種：自己申請、法院通知。現行法律對於第三人參加訴訟的程序規定過於籠統和模糊，應當細化第三人參訴的具體細節。如申請參加訴訟的期限，舉證期限，法院通知的效力等都應有明確具體的規定。　　對司法實踐的相關建議：　　1、提高各界對第三人權利保護的意識。雖然我國公民的權利意識相較以前在民事領域已經有了很大的進步，但由於行政訴訟的特殊性與根深蒂固的官本位思想的影響，行政訴訟領域的權利保護意識仍有待提高。一方面，要做好民眾的普法工作，幫助民眾消除傳統觀念的消極影響，提高自我權利保護意識；　另一方面，要增強行政執法隊伍合法行政的意識，學會尊重相對人及第三人的權利。最後，要加強法官隊伍對第三人權利保護的重視度，確保第三人權利能與原被告一樣得到平等的保護。　　2、對行政訴訟第三人的範圍作適當擴張性解釋。目前我國《行政訴訟法》　第二十七條規定，「同提起行政訴訟的具體行政行為有利害關係」是確定行政訴訟第三人的法定標準，但該條規定也並不具體，缺乏可操作性。該條中所稱的「利害關係」究竟是僅指行政法律上的關係還是包括其他民事法律上的關係？究竟是僅包括直接利害關係還是也包含間接利害關係？因為缺乏明確的規定，各法院在審判實踐中裁量標準也不統一，因此導致一些同案不同判的情況發生。如果將第三人範圍縮小界定為僅與涉訴具體行政行為具有行政法律上直接利害關係的人員，則會使得本來可以成為第三人的公民、法人或組織無法通過訴訟手段來維護自身的合法權益，這不利於公民權利的保護，也不利於案件事實的查明，很容易造成行政裁判的錯誤；　如果毫無原則地無限擴大第三人的範圍，也同樣與行政訴訟法的初衷相違，有礙司法效益原則的實現。因此，對於行政訴訟第三人的範圍應當適當地作擴張性解釋，利害關係不宜僅限於直接利害關係，但應當以被訴具體行政行為對其已經產生或將會產生實際影響為標準，只有這樣，才能在既保證司法效益的基礎上使得第三人得以通過訴訟手段及時維護自身的合法權益。　　3、注重保護第三人對訴訟程序的參與權。訴訟程序的建構，一方面可以保障當事人的訴訟權利，另一方面可以保障審判本身的正當性。行政訴訟第三人，作為行政訴訟的當事人，應當享有程序主張權、程序通知權、程序聽審權、程序選擇權、公正程序請求權及及時獲得裁判權等程序權利。但在實踐中，由於我國行政審判實務中重原告輕第三人的國情，行政訴訟第三人的訴訟地位畢竟還是不同於原告，因此在審判中往往很容易忽略第三人的程序權利，第三人在享有上述權利時，同原告是有一定差別的。這不利於第三人權利的有效保護，也不利於糾紛的有效化解。因此在審判實踐中，應當特別注重第三人對訴訟程序的參與權，從而切實保障第三人權利的行使，有效保護第三人的合法權益。　　（作者單位：上海市奉賢區法院）

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