持續十幾年的中國「石油戰爭」 革命老區和央企的財政決鬥

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本文首發於公眾號【馬前卒工作室】

序

最近的陝西，中央和地方的博弈是新聞主旋律。南面的秦嶺山地，中紀委正在現場督促拆除秦嶺違建別墅；北邊，央企和地方公開進行武力對抗。

8月31日上午，中石油長慶油田分公司（下稱長慶油田）護礦隊與和陝西延長石油集團有限責任公司（下稱延長石油）僱傭人員，在榆林市綏德縣棗林坪鎮中山村一天然氣井場爆發衝突，雙方出動100多人對峙。延長油田人員使用鐵鍬、木棍，現場有長慶油田人員受傷倒地。9月1日，衝突再起，長慶油田護礦隊員準備進入井場阻停時，再次與約60多名延長石油僱傭人員打了起來，長慶方面1人被燒傷、4人被打傷 。

為了這一個村子的地盤，今年以來，雙方已經打了四場戰鬥，前三次發生在1月、4月和5月。而放眼整個陝北，7月以來，雙方已在當地4個井場發生了大小16次對峙。去年雙方在陝北的氣田井場爭議44起，長慶油田宣稱自己維權護礦的經營損失、加上被侵佔的資源損失超過4億元。再往前看，2007年以來雙方衝突的場地達150處。

陝北油田資源爭奪戰已經打了十幾年，堪稱低烈度的中國版「石油戰爭」。在中國總體上和平的大背景下，這麼大範圍的暴力行動無人制止，原因何在？

這得從幾十年前的歷史說起。

第一階段：80年代到《4.13協議》

在地質學上說，陝北屬於鄂爾多斯盆地。這是我國第二大沉積盆地，橫跨陝甘寧晉和內蒙五省區，礦產資源豐富，被稱「半盆油、滿盆氣」，內部有蘇里格氣田、榆林氣田、靖邊氣田、安塞油田、靖安油田等44個油氣田，石油總資源量約為86億噸，天然氣總資源量約11萬億立方米。

其中陝北境內的石油佔全盆地資源量的2/3以上，石油產業是陝北經濟的支柱。

這裡也是中國石油工業的發祥地。1907年，中國大陸上第一口油井在延長誕生，結束了我國大陸不產石油的歷史，中國第一個煉油廠也在這裡興建。

新中國成立後，延長油礦歸屬幾經變換。因為延長油礦（延長石油前身）效益欠佳，1958年被中央下放到陝西省，1966年又進一步下放給延安地區管理。隨後，長慶油田參與陝北石油勘探開發（陝甘寧石油大會戰）。至此，陝北油田形成兩大管轄範圍不同的石油部門:

長慶油田是隸屬於中石油的地區性油田公司，大部分利稅上繳中央財政，年油氣當量穩產5000萬噸以上，是目前國內第一大油氣田（已超過大慶），工作區域在鄂爾多斯盆地，橫跨陝、甘、寧、內蒙古、晉五省。

延長石油隸屬陝西省政府，是除中石油、中石化、中海油外唯一擁有探礦權、採礦權的地方石油企業，被稱為「第四桶油」。年原油生產能力1275萬噸、天然氣29億方。

考慮到陝北革命老區的貢獻，1986年，石油部根據國務院領導的指示，決定：

「延安地區石油資源開發利用委託延長油礦管理局統一管理，生產經營可由地方承包，使地方受益」。

據此，延安、榆林兩地先後成立了14個縣區石油鑽采公司。

路遙在《平凡的世界》也提到過陝西省幹部對石油財富的渴望：

「黃原在歷史上一直是個貧困落後地區，但實際上又不窮。他的優勢在資源方面。這裡有石油，有煤炭，還有一百六十多萬畝的森林。

田福軍（時任黃原地委書記）設想，旁的先不說，如果原油能搞到六十萬噸以上，產值就有四五億元人民幣。另外，應該將鍊鋼廠、絲綢廠、水泥廠和第二毛紡廠的規模擴大——現在那種狀況根本見不了幾個錢！」

根據《礦產資源法》和《土地管理法》，礦權和地權彼此獨立。礦產屬於國家所有，石油勘查開採實行國家一級管理。各級政府均無權受理任何從事石油天然氣勘查、開採的申請, 無權辦理石油資源的審批登記, 無權頒發有關證照。要開採油氣，必須先具有國土資源部授予的探礦證。但是土地使用權歸地方，需要向當地政府部門申請臨時用地手續，最後進行鑽采施工作業。

而陝西省放開當地石油開採，讓一大批來自個體、外資的鑽采隊蜂擁而至，因為地方政府的稅收利益差異，以及參與主體的多元化，石油市場日漸混亂。

1994年4月13日，中石油與陝西省政府第一次簽訂《關於開發陝北石油資源的協議》，確定從長慶油田和延長油礦分別划出500和580平方公里，作為長慶局與陝北各縣勘探開發合作區，以委託、聯合等方式交由延安、榆林有關的區縣組織開發，將靖邊以南的3500平方公里定為長慶油田和地方的聯合勘探開發區。

由於地方各縣鑽采公司大都已嚴重虧損、破產，地方政府便出台「誰投資誰受益」的優惠政策吸引投資商。地方給投資者辦理了可以直接從事石油開採的營業執照和相關手續，合作年限8年到15年不等，甚至可以挖到不出油為止。

從此陝北石油開發形成了中央軍（長慶油田、中石化）、地方軍（延長油礦）和游擊隊（民間石油商、油農）割據的局面。由中央直接管理的中石油長慶石油管理局登記面積占已登記的油氣資源勘查面積的82.8%，延長石油佔13.5%，中石化佔4.5%。但區域四界劃得並不清晰，相應的採礦權登記變更手續不完備，各方爭奪矛盾不斷。

長慶油田就遇到了地方政府在辦理開發性用地上的阻撓。比如在批複「臨時土地使用權」上，給長慶批地的時間會比較長，給延長石油批地就很快。在礦權屬於長慶油田的區塊範圍，延長石油依然能拿到天然氣勘探施工臨時用地手續。

還有因地方政府要價過高而征地困難的問題；以及征地後地方村民阻撓生產作業、管道打眼、暴力搶油、破壞生產設施、盜用油田電力等各種違法犯罪;特別嚴重的是地方鑽采公司在長慶油田報批用地上和周圍內非法打井、濫采濫挖、肆意掠奪油氣資源的問題。背後都是地方政府放縱乃至慫恿。

地方政府煽動暴力的理由非常充足——作為央企，長慶油田的大部分利稅上繳中央財政；作為地方國企，延長石油每年利稅上繳陝西。如今，每開採一噸石油，長慶給地方80塊錢，而延長是580塊。延長油田對地方財政的貢獻連續多年保持全省第一，石油收入一度占延安地區總收入的85 %，榆林地區約佔30 %以上。到2000年底，僅延安、榆林兩市就引進民間石油投資者1039家，打井4473口，形成原油生產能力100萬噸。

第二階段：中石油「告御狀」與陝西石油案

歷史無數次教育我們，協議只意味暫時的休戰，「4.13協議」界限模糊的問題給接下來的衝突埋足了伏筆。

1998年國際原油價格一度下跌至10美元/桶以下，延長石油效益不好，陝西曾希望長慶油田能兼并延長石油，但沒有成功。但至少延長石油和央企之間有了一定的妥協。矛盾暫時集中到「游擊隊」的濫采問題上。

當時，地方鑽采公司和聯營單位油田採收率一般僅相當於大型石油企業的1/5；土煉油和小煉廠叢生；僅榆林地區當年取締的土煉油就達1000 多座；開採區域和界限存在嚴重分歧。

1999年，原國家經貿委、國土資源部發布「1239 號文件」，指出陝北部分縣在組織石油開發的過程中, 給相當一批投資商辦理了可直接從事鑽采活動的證照, 有的縣甚至擅自吸引外商從事石油開採；局部地區越界侵權開採問題比較突出；地方開採單位管理和技術落後, 造成資源浪費嚴重, 環境污染突出……

文件沒提到的是, 當地武裝搶油事件十分猖獗。長慶油田的人士說，那幾年陝北「到處都有搶油事件發生, 長慶局的人經常被打傷」 。

1239 號文件提出地方各級政府和部門要堅決停止和糾正允許投資商參與石油開採活動的做法，「嚴禁未經國務院批准的任何企事業單位和個人從事石油和天然氣的勘探、開發業務」;「堅決停止和杜絕越權審批油田區塊及井位的行為」。

然而陝北各縣並未停手，2000年3月安塞縣發布關於石油勘探開發的十條規定，仍承諾給予投資者在新勘探區開採的油井擁有長期生產經營權及其他優惠。隨後，上百家私營企業爭搶，先後有100 多口油井開工。

直到年底 陝西省委省政府才承認陝北地區「出賣區塊、審批井位、越權招商引資的問題仍時有發生」，並陸續開始整頓秩序。

多年積累的矛盾2002年左右集中爆發，中石油向國務院「告御狀」，列舉陝北15個地方鑽采公司的罪狀，聲稱侵佔了長慶油田9000多平方公里的開採面積，而私人鑽采公司的泛濫也擾亂了石油市場秩序，並向中央提出建議整合陝北油田資源，將延長油礦一併歸於中石油。但這個時候油價已經上漲，陝西省政府方面不樂意，同時「從陝北出去的老領導和老紅軍向中央建言，希望把延長石油留給陝西，支援老區建設。他們對那裡有感情。」中石油試圖整合延長的企圖落空。

中央軍，地方軍，各打各的擴張算盤，而私人石油投資商群體成了被各方首先要整合/排除的對象。

在長慶油田與一些民營企業談判收購條件時，2002年下半年到2003年初，陝西及陝北地區全面整頓石油開採秩序，限期收回油井「三權」（經營權、所有權、收益權），迅速通過低價收購等方式取締了私人鑽采公司，引發了「陝北石油案」，還上升到政治高度，比如「民企開採石油會否亡黨亡國」，一些案子的餘波至今未平息。

2005年，陝西組建了延長石油集團，與長慶石油的新一輪博弈也由此拉開序幕。

第三階段：從石油戰爭到油氣戰爭

2003年初，國際油價突破30美元/桶，到2008年年中達到147美元/桶，油價的飆升導致了央企和地方資源爭奪升級。雙方在吳起、直羅和定編等多個油田區塊相互交叉，口水戰屢次上演後雙方工人甚至出現械鬥。

2006年，雙方在榆林靖邊縣青陽岔廟界山上發生了最嚴重一次武鬥，28輛皮卡受損，兩人受傷，經濟損失近千萬元。

2009年，長慶油田組織了一個石油保衛大隊，與延長石油靖邊採油廠發生了衝突，並將延長的鑽井砸毀。

幾經調解，2012年7月，延長石油與中石油雙雙對外宣布，中石油與陝西省委、省政府同意聯合組建陝西延安石油天然氣有限公司，合資公司分別由中石油與延長石油注資，註冊資本為20億元，其中，中石油出資10.2億元，延長石油出資9.8億元，雙方持股比例分別為51%和49%。

但這個公司成立後基本停滯，沒打多少井，也沒有多少產量，合作名存實亡。

總的來說2013年之前，雙方在油井領域的衝突較多。近幾年，氣井衝突數量開始上升。據長慶油田統計，2013-2014年，雙方在陝北天然氣勘探開發區塊的鑽井衝突11處，井場衝突9處；2015年，雙方在長慶油田開發建設的主力區塊榆林氣田、子洲氣田的井場衝突40處，鑽井衝突15處。

這個消長與近年來油價下跌、氣價提升關係密切。2014年，國際油價跌破55美元並持續走低。第二年延長出現十年來首次虧損，凈虧11.19億元，比上年凈利潤少了81億元。2016年，《延安快報》稱，「（延長石油）不保持一定規模生產，延安及延安各縣政府財政將陷入困境。」而當年延長給地方貢獻的稅費300多億元。

進入2017年，在國家環保政策和「煤改氣」項目的推動下，三桶油和延長紛紛加大天然氣產量。

2014年，延長石油天然氣產量僅6億立方米，2015年猛增至17億立方米，2016年突破20億立方米。但延長的採收率只有大約20%，而長慶油田是50%。這意味著，如果一口井有100萬方天然氣，延長石油在現有技術條件下可以采出20萬方，長慶油田可以采出50萬方。延長石油想增加產量，就需要不斷增加鑽井數量、擴充資源範圍。

長慶統計，從2007年開始，截至2018年2月初，延長石油在長慶油田依法登記的核心區塊榆林氣田、子洲氣田、神木氣田礦權範圍內，侵權井場及侵權鑽井達150處。

今年1月底，長慶油田和延長石油，在綏德縣兩處村莊的天然氣礦權發生衝突，長慶油田一名護礦人員被打傷，開啟了今年的爭氣大戲……

老問題：

上月底本月初的衝突，源頭在於雙方對天然氣開採權的理解。

長慶油田方面的探礦權資質是2017年9月由國土資源部延續授予，延續授予期限為兩年，爭執地段屬於其管護範圍。但是延長石油依然從綏德縣政府拿到了天然氣勘探施工臨時用地手續。

按照法律的規定，地權負責地表，礦權負責地下。如果嚴格依法操作，並不會產生衝突。當然而，在嚴峻的財政形勢下，「嚴格立法、普遍違法、選擇執法」是實際的常態。

目前陝北經濟形勢嚴峻。延安財政收入80%靠油，榆林財政收入70%靠煤，在資源價格下跌，環保壓力增加的大背景下，上述兩個產業受到影響，對當地的服務業和消費、房地產業影響都很大，民間借貸也出現了不少資金鏈斷裂的情況，銀行不良貸款率上升。碩士畢業生的起薪只有2500元。

陝西神木市招聘公益性崗位協管員的一則公告引發熱議。

公告顯示，需招聘100名35歲以下神木戶籍研究生，擔任公益性崗位協管員。崗位為臨時工，聘用期暫定三年，工資暫定為每人月薪2500元。