發達國家空間規劃實施的主要方式

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導讀

科學完善的空間規劃體系對提升國土空間治理能力和效率具有重要意義，而協調有效的實施機制，是確保規劃制定的各項目標和任務順利完成的重要保障。本文通過闡述和對比世界主要國家在規劃實施方面的經驗，以期為我國空間規劃實施提供借鑒和參考。詳情見下文。

空間規劃作為一項政策工具，是在社會經濟發展到一定階段時，為應對和解決各種空間問題而產生的。從世界主要國家的情況來看，規劃實施方面的經驗主要包括以下幾個方面。

一、規劃實施的主要手段和方式

空間規劃作為一種實現空間目的的政府行為，主要通過政府直接投資、基礎設施建設、用地規劃以及稅收等多種空間格局政策工具，直接或者間接影響社會資源的分配以及企業和個人的區位選擇，從而影響經濟和人口分布的空間格局。

⒈制定完備的規劃法律體系

為促進規劃實施，各個國家都會以法律的手段促進規劃的實施。日本有《國土形成法》，英國有《城鄉規劃法》，德國有《空間規劃法》和《州空間規劃法》，法國有《國土建設開發基本法》，瑞士有《空間規劃法》等。

例如，德國空間規劃的法律體系以空間規劃法和建設法典為基礎，從宏觀到微觀，從中央到地方構建起了一個完整的規劃法律體系，每個層級的空間規劃均有相應的法律支持，從而有效地保障了空間規劃的編製、協調以及實施，也是空間規劃強制性和約束性的具體體現。

荷蘭為了確保《國家空間戰略》的順利實施，對空間規劃法、鄉村規劃法、土地利用法等一系列相關法律法規進行了修改，同時新制定了一些配套法律，以適應新的國家空間戰略實施的需要。

⒉建立多層級規劃實施合作體系

規劃實施必須依靠協調合作，多層級的規劃實施合作體系是規劃實施的現實保障。歐盟和荷蘭都為此建立有多層級的合作體系。

歐洲空間規劃的實施對象涉及範圍較廣，上至歐盟層面，下達區域地方層面，其中，地方政府是歐洲空間發展政策的主要執行者，這種自下而上的多層級合作體系是確保規劃實施的組織保障，也確保了空間規劃在地方上得以實施。

荷蘭十分重視空間規劃實施的協調性。空間規劃本質上是一種在不同部門、不同領域進行綜合平衡的政策工具，需要將包括社會、經濟、文化與生態政策等在內的多種要素進行空間上的疊加和統籌，綜合性非常強。這就決定了規劃決策不能只是局限於局部或部門利益，為了解決各利益主體在空間層面上產生的衝突，就必須藉助這一平台，統籌協調他們的空間利益訴求。

荷蘭曾經成立過的內閣國土規劃和環境委員會以及荷蘭國家空間規劃委員會，就是進行這種空間利益協調的國家機構。其中，國家空間規劃委員會主要負責制定國家空間規劃，統籌協調各部門之間的利益，並且對空間規劃的實施進行監督，目前該項職責屬於荷蘭內政部；內閣國土規劃和環境委員會作為上級機構，主要是對前者提出的政策及建設進行評議，並向國會遞交用以表決的提議，其主席由荷蘭首相兼任。

法國在推動空間規劃政策實施的過程中，國家政府角色和職能也在根據社會發展的需要逐步發生轉變，一方面強化中央政府的宏觀調控作用，另一方面推動國家公共政策的地域化，進一步團結社會力量發展公私之間的夥伴關係共同推動並監督規劃的實施，中央政府和地方政府之間要簽署規劃實施協議，明確界定各級政府的職責與責權利關係。

⒊制定土地利用規劃

土地利用規劃是空間規劃落實實施的重要工具和手段，荷蘭、日本、德國都是在空間規劃體系之下，建立有土地利用規劃的體系。

荷蘭土地使用規劃是空間規劃體系中最重要的基礎之一，最普遍也最有效力的管制方式是土地使用規劃。

國會發布國家空間政策文件後，省和市鎮政府就必須據此制定地方的土地使用規劃和省的分區規劃。因為地方土地利用規劃是三個層級規劃中唯一對一般民眾具有法律約束力的計劃，直接影響到人民的財產權，所以形成的過程比較嚴謹。具體的建築開發項目必須取得建築許可，所有建設行為都需要獲得許可，否則將被處罰。

德國的空間規劃分兩個層次：一是宏觀、戰略層面的指導性規劃，聯邦、州和區域的空間規劃都屬於此類；二是實施層面的規劃，如建築規劃和土地利用規劃等。其中，建築規劃和土地利用規劃又都受到《建設法典》、《建設利用條例》、《州建設條例》的相關條款約束。土地利用規劃作為編製建築規劃的基礎，目的在於調整城鎮內各項建設活動的土地利用行為，確保城市土地利用的可持續。

⒋直接投資基礎設施建設

通過基礎設施建設等方式進行直接投資，是很多國家實施規劃的重要方式和途徑。以荷蘭為例，為支持國家空間規劃的實施，政府編製了各種投資計劃，如《第三次城市再生投資預算》、《鄉村地區投資預算》等，直接影響空間格局變化。

同時，中央政府還必須向省級政府提供財政支持，或者直接執行國家空間規劃的重大項目，大部分的項目預算由主管部門的預算支付，某些方案的預算則來自財政部和經濟部共管的中央經濟發展基金。總體來看，空間規劃相關的政府投資大約佔政府總支出（不含社會安全支出）的十分之一。

⒌多樣化政策體系和資金保障

空間規劃的實施效果受到諸如基礎設施投資、土地利用、交通和經濟發展等各類政策的空間邊界制約。為了達成特定的規劃政策目標，很多國家在制定政策時都注重政策性和空間性的統一，從而形成了協同多樣的政策體系，如產業發展政策、財政金融政策、區域環境政策、監測評估體系等。歐盟在空間規劃的統籌實施過程中，就涉及共同體競爭政策、泛歐網路、結構基金等多種社會經濟政策。

為保障各項規劃目標的順利實現，多樣化的社會經濟政策固不可少，資金保障也不可或缺。比如，運用適當的財政金融工具，鼓勵和支持符合空間規劃原則和目標的有關經濟活動，採取鼓勵與限制相兼并用的經濟和財政措施，對規範空間開發和資源利用行為起著極為重要的作用。再如，歐盟結構基金和凝聚基金就為推動歐盟各項空間規劃的實施提供了充分的資金保障和支持。

荷蘭在歷次國家空間政策的實施過程中，金融手段都是最為重要的保障措施之一。

為促進北部和南部發展，1968年決定對這些地區的擴建項目提供10%～30%的投資獎勵金，對新建項目提供15%～35%的投資獎勵金；1978年又實行了特別地區補助金制度。

為進一步促進空間規劃的實施，中央政府還對蘭斯塔德附近具有發展潛力的市鎮實行空間規劃補助金制度。

同時，為推動邊遠地區經濟社會發展，一些為新企業提供金融支持的地區開發投資公司相繼成立。另外，中央政府還會對地方政府以保護自然資源或歷史景觀、改善環境質量及建設休閑區等規劃實施行為給予補助。為控制土地大規模開發、都市郊區土地擴張，發展平衡稅、增值稅及調整地價稅率等土地使用稅的設立及改革也在討論中。

⒍建立規劃實施的監督機制

良好的規劃實施必須要有完善的規劃實施監測評估和監督機制。目前來看，主要存在兩種監督機制：一是設立規劃監督機構，如英國、荷蘭等國家，也為絕大多數國家所採用；二是隨著信息化手段的普及，網路化的監督約束機制越來越納入政府考慮的範疇。

荷蘭的空間規劃監察制度自建立後在空間規劃實施過程中發揮了極為重要的作用。一是建議權，根據《荷蘭空間規劃法》，空間規劃監察員有權對省市的國土空間規劃政策提出建議。二是監督檢察權，空間政策文件制定後，地方、省和市政當局部門要轉化成區域和分區規劃並付諸實施，為促進規劃實施，中央政府還會通過派遣特派巡視員等方式開展監督檢查活動。

⒎編製符合需要的專項規劃

空間規劃並非單一的政策工具，具有跨區域、跨部門、公益性及綜合性等特點，綜合規劃的實施離不開專項規劃的支撐。

在德國，空間規劃的主要經驗之一是空間規劃層次合理清晰，各種規劃相互銜接。空間規劃是從戰略視野看待發展問題，而專業規劃更多的是從技術角度看問題。德國空間規劃的聯邦、州、地方三個層面分工明確、脈絡清晰。

各級規劃在編製過程中，都是以上級規劃為指導，相互銜接和支撐，構成具有連續性和一致性的體系。不同層面的空間規劃既包含對區域空間整體發展的戰略規劃，也根據特定空間發展的目標和側重在制定下一級規劃時進行統籌。德國空間規劃體系的完備性還體現在綜合空間規劃與專項規劃的互相配合，法律規定的正式規劃與自選非正式規劃的互相配合。

在英國，目前英國政府發布的規劃政策聲明共包含25個主題文件，每一個主題文件就是一項專門規劃，具體包括可持續發展、綠帶、住房、工業和商業、規劃區、市鎮中心、農村地區、通訊、生物多樣性和地質保護、廢物管理、區域空間戰略、地方發展框架、交通、不穩定的土地、歷史環境保護、考古、運動和娛樂、執行規劃控制、戶外廣告控制、海岸帶、旅遊業、能源更新、污染控制、雜訊以及洪災等。

二、部分國家規劃實施的新趨勢

最近一些年來，隨著信息技術的發展，以及規劃理念和規劃手段的發展，規劃實施領域也發生了一些新的變化，比如，市場經濟手段的規劃實施方式日益增多，公私合作共同開展規劃實施的案例越來越多，政府正在從直接投資的規劃實施手段中退出來，轉而走向引導和激勵的模式。在規劃體系上，也逐漸減少了縱向的規劃層級，向更簡潔有效的方式轉變。

1、逐漸適應市場經濟對規劃實施的新需求

理想的城市空間結構、土地利用格局以及產業經濟空間，都是經濟發展和產業成長的空間結果，也是政府與市場共同發揮作用的結果。在不同的空間規劃實施機制下，空間資源分配的決策模式是不一樣的。政府在規劃制定和配置使用社會多數資源的過程中往往擁有雙重決策權。

那麼，在規劃目標明確和空間發展思路清晰的情況下，政府可以通過規劃劃定不同的空間和邊界，並制定相應的政策來向市場參與者發出信號，利用「看不見的手」推動形成特定的空間格局。

計劃經濟時代的空間規劃失敗的原因在於，規劃本身所指定的空間格局存在問題，而並非這種方式存在問題。同樣，實踐證明，單純依靠市場手段來實現空間資源的分配也是存在很多問題的。因此，空間規劃在編製的時候，就必須要更多地考慮規劃實施。

隨著整個社會資源配置機制的完善，公共決策機制調整也在不斷變化中。在市場經濟條件下，空間規劃的制定與實施不僅建立在對理想空間格局的設計上，而且要從整體出發，關注實現目標所需的公共財政政策，管理體制機制以及人力資源狀況等因素。空間規劃實施也與融資機制、效益分配機制密切相關，都是通過影響資源分配實現實施的。

最近一些年來，對於越來越多的高風險項目，許多國家採取了公私合作的方式進行，共擔開發風險與收益。例如，荷蘭正逐漸從政府主導城市發展轉向政府提供激勵措施，引導私有部門積极參与其中。再如，德法間的鐵路建設、主要城市中央車站的重建以及一些高速公路的建設項目，也都是採用這種方式。最近一段時間，公私合作開發城市綠色與休閑項目、重建城市景觀等工作，也在很多城市流行開來。

2、開始減少縱向規劃的層級

近些年來，為了提高規劃的實施效率，英國和日本正在削減縱向的規劃層級。

英國2001年運輸、地方政府和區域都發布了綠皮書，提出了城市規劃體系具體的改革方案，認為新的城市規劃體系不應該有過於複雜的結構，取消了以前規劃體系中由郡政府制定的結構規劃，由區政府制定的地方規劃和由單一政府機構制定的單一發展規劃，統一取代為地方發展框架。框架包括：對戰略和長期規劃目標的簡短陳述，詳細的具體場址，行政區範圍內的綠帶或設計，特定區域內的主要開發區或更新地區。

日本國土規劃體系由「四級」減少到「二級」。日本以往的國土規劃包括全國、區域、都道府和市町村四級：

第一級是國土綜合開發規劃和國土利用規劃，這兩個規劃與國家經濟規劃及公共投資規劃等14個規劃相協調一致；

第二級是大城市整治規劃、地方圈開發規劃、特定區域振興規劃等；

第三級是都道府綜合開發規劃；

第四級是市町村綜合規劃。

日本現在的國土形成規劃只包括國家規劃和廣域地方規劃兩級，國家規劃強調宏觀指導性，是改善和保護國土利用的綜合性和基礎性規劃，具體的專業規劃則交由下面的廣域地方圈自行研究決定。

3、更加重視交通規劃與空間規劃之間的密切關係

區域交通戰略與區域空間戰略之間的關係極其密切，世界主要國家近20年來國土資源管理體制改革的趨勢之一是越來越多的國家開始將交通運輸部門與國土部門合併，如日本、英國等國，以及澳大利亞多個州級資源管理部門。

2001年英國對區域空間戰略進行了改革，整合進了區域交通戰略，並以此作為地方交通規劃和土地利用活動計劃的空間基礎。區域空間戰略與區域可持續發展框架、區域廢物處理戰略、區域經濟戰略、就業和技術發展行動框架、區域住宅供給聲明以及區域文化戰略等其他現有的區域戰略共同構成英國區域戰略的主要內容，彼此既相對獨立，又相互支持。

英國近期各種交通和空間規劃政策的文件都提到了規劃政策一體化的必要性。英國的規劃政策指導聲明指出，為了實現減少出行、改善環境質量、安全便利和提高生活質量等目的，需要對區域交通規劃和空間規劃實行一體化政策。

整合交通與空間規劃，對於制定和實施有效的區域空間戰略至關重要。交通政策必須要反映和支持空間戰略目標，土地利用規劃需要考慮現有的交通網及其發展計劃。整合區域交通和空間規劃的關鍵是要將區域交通戰略與區域空間戰略的制定緊密相連，並將交通作為區域空間戰略中的必要組成部分。

三、部分國家規劃實施的經驗

國、德國、法國、荷蘭等空間規劃實施較好的國家，在規劃實施方面都有一些值得我們借鑒的好思路和好方法。

⒈荷蘭等國的規劃實施合約制

為使國家政策規劃目標與地區空間實際相適應、相匹配，英國、法國以及荷蘭等國的中央政府，通常會以合約的方式，也就是以各種形式與各級政府通過協商的方式簽訂各種正式協議，一方面是為了加強中央對地方的約束和激勵，另一方面是落實國家空間規劃的目標。

荷蘭1994年在修訂第四次空間規劃時，也在規劃實施中首次採用了中央政府和省及都市區域簽署契約的新方式。該契約作為空間規劃的附件，是中央政府和省市政府之間簽訂的一個契約，內容是中央政府到2010年將向省市政府提供財政支持的具體數額，但同時省市政府必須達成某種程度的績效。

2005年時，荷蘭又對空間規劃政策的實施工具進行了調整，中央政府從控制發展者向合作夥伴的角色轉變，由強調管理轉變為倡導治理，中央政府只對涉及國家利益的空間發展方向給予戰略指導，進一步促進區域和地方政府與公共部門、私人公司、社區志願組織和非政府組織參與決策，強調省、市議會和民間社會機構承擔更大的責任並採取行動。

法國執行空間規劃政策的關鍵工具之一是「契約政策」。中央政府與地方政府之間、地方政府相互之間簽訂契約，區域和地方發展可以總結為「一個區域、一個戰略、一個契約」。這其實表明了空間規劃逐漸從控制性發展到戰略性和鼓勵性，體現了規劃方法的轉變。該方式從設立到現在已經有三四十年了，事實證明，它對落實政府空間政策具有積極意義。

⒉歐洲的空間觀測網路

歐盟自1999年發布《歐盟空間展望》後，為進一步推進其實施，更好地掌握區域發展趨勢，建立了歐盟空間規劃觀測網路（ESPON），2007～2013年更是加大了支持力度，用以跟蹤評估歐盟區域政策的實施情況，為歐盟未來的區域政策提供最有力的科學支撐。網路化的監督約束機製為歐洲空間規劃的實施發揮了重要的作用。

ESPON以標準化的多層次空間規劃分析單元為基礎上，通過關鍵指標測定（包括地理區位、用地性質、用地建設密度、土地承載力和土地在空間上的布局等），對歐盟27國（以及挪威、瑞士）的空間發展狀態和趨勢進行了評估預測。

這套可量化的空間發展評價指標體系，是空間規劃的技術支撐，還為評估空間規劃實施提供了可度量的依據，同時也是相關規劃調整的依據。2007年第四次歐盟凝聚政策報告及《歐盟國土議程》就是使用空間規劃觀測網路的成果，在對2000～2006年歐盟空間發展進行綜合評估的基礎上形成的。

⒊歐盟的區域發展凝聚政策基金

歐盟區域發展凝聚政策基金是歐盟區域發展基金、歐洲社會基金、凝聚基金的統稱，2007～2013年總預算為3361億歐元。根據2007年出版的歐盟第四次凝聚報告，該基金起到了明顯的增值效應，極大地促進了歐盟區域發展。

⒋日本的新型公共主體

日本第六次國土規劃在提高規劃質量和強化規劃實施效果方面進行了重要創新，其中之一是將規劃實施主體由國家主導轉變到新型公共主體的多元化參與，新型公共主體由地方各級政府及地方社會團體、企業、非營利組織、國民等組成，通過這種方式實現向地方的分權，從而讓國民成為自然資源管理的主體力量，成為規劃實施的主體。

責任編輯：林冬娜、鄧小雲︱文章來源：《國土資源情報》（2018年5期）

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