袁牧：回歸公共政策的城市設計

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導讀

現代城市設計從歐美源起至今已有100多年的歷史，進入中國也有30多年的歷史，將城市設計納入到城市發展管理當中，歷經了若干次重大的發展歷程，也早已從過去單純的空間形態研究拓展為對城市社會政策和空間系統性研究與管理的範疇，並且逐步成為真正的城市公共政策。中國的城市設計也應當逐步地成為引領城市空間發展的公共政策，並且在一定程度上跳出固有的法定規劃的圈子，成為謀求城市特色與空間發展的，集市民共識、領導決策、實現路徑與管理管控為一體的新體系。清華同衡近年通過一系列大中小城市及國家試點城市的規劃研究與實踐，歸納總結了與之相應的工作目標和方法，本講以實踐案例為基礎，分層講述新型城市設計的工作內容和方法。

袁 牧

北京清華同衡規劃設計研究院有限公司副院長/總規劃師

01 城市設計的發展歷程

說到城市設計，一定要講到城市設計的發展歷程，這是我們在大學裡必須要學習的課程；對於註冊規劃師，此次課程可以先跳過近百年來城市發展的一個個歷史腳印，把關注點聚焦在對城市設計的概念解讀中。

英國《不列顛百科全書》、美國《當代城市規劃》、中國《中國大百科全書》都對城市設計做了相關的解釋和定義，我們可以看到，不同的國家、不同的制度，不同的規劃模式和管理方式對於城市設計所提出來的概念是不一樣的。另外，建設部出台的《城市設計（工作）管理辦法》中對於城市設計又有一個新的框定：「城市設計工作是以保護生態環境，傳承歷史文化，彰顯城市特色，構建宜居環境為目的，通過對城市空間秩序、建造環境品質和城鄉景觀風貌的構思和控制，提升城市競爭力，實現城鎮化的可持續。」

從對這些概念的解讀中，我們可以把握到幾個關鍵詞，並對城市設計的定義做一個相對系統而完整的歸納，即「城市設計是城市體型的一種塑造，是城市空間組織的一個方法，最終通過一系列的美學表達空間環境」。

城市設計的發展歷程經過了很長時間，也有不同的學科門類介入，形成了相對多樣化的理論基礎。我在此對國外近代城市設計思潮做了一些歸納和羅列，比如空間形式理論、現代城市功能理論、田園城市與新城設計理論、場所文脈理論、人文社會設計理論、自然生態設計理論、設計過程理論、城市設計整體理論。我們可以從中看出，城市設計在百年的發展變化當中，實際上遵循著一個很重要的主線——從實體空間設計逐步走向了一個政策化設計。

對國際上的城市設計發展做簡要梳理後，我想要講的更多的是「中國的城市設計」。中國的城市設計從八十年代開始至今，經歷了三十年的發展歷程，可以分為以下四個階段：

第一階段

實驗探索期——純粹空間形象的設計

時間：1980—1990年

背景：經濟發展開始從計劃向市場轉型；

城市建設重點是彌補缺乏的各類設施

目標：解決城市美化問題，追求良好的視覺效果

規模：小尺度

與法定規劃關係：三維空間設計

第二階段

發展繁榮期——介入法定規劃的設計

時間：1991—2007年

背景：南巡講話與沿海大開放；

《城市規劃編製辦法》出台

目標：提高城市的環境質量、生活質量和城市景觀

的藝術水平

規模：中、微觀尺度

與法定規劃關係：指標推演、形象展現

第三階段

轉型創新期——突破法定規劃的設計

時間：2008年—2015年

背景：特大災害；《城鄉規劃法》出台

目標：更加關注社會平等、公眾參與、人文特色、

綠色生態等

尺度：宏、中、微觀尺度

與法定規劃關係：戰略研究、互動銜接

第四階段

變革融合期——與法定規劃融合的嘗試

時間：2016年—至今

背景：中央城市工作會議；城市設計地位提升；

《城市設計管理辦法》出台

目標：從宏觀、中觀、微觀層面建立完整的

空間設計、導引、管控體系

尺度：宏、中、微觀尺度

與法定規劃關係：嘗試融合

城市設計與法定規劃的融合從第三個階段就已經開始嘗試，採取的方式也多種多樣。到了第四個階段，我們開始探求是否能夠產生一種「真正的融合」。在此過程中，我們也必須考量所遇到的一系列困境：無法定地位、無編製規範、無實施程序，等等。因此，如何去構建一系列完整的體系和設施與城市設計相對應，是我們一直在探索的。

在住建部出台的《城市設計編製辦法》里，實際上比較清晰地描繪了這樣一個相應的體系框架，如下圖所示，城市設計體系分成三個層級：總體城市設計——區段城市設計——地塊城市設計，而且每個層級都與法定規劃建設體系有相應的銜接和融合。

但是，這樣一個對應關係或銜接關係是否合理？我將在後面的論述中逐一解釋。由此也引入下一個問題：城市設計的地位和作用是什麼？與法定規劃究竟是以什麼樣的方式來融合的？

02 關於城市設計的幾個思考

2.1 城市設計的本質

首先我們需要思考的是，城市設計的本質到底是什麼？我做了幾點歸納：1）城市美學訴求是第一位特徵；2）對城市空間特徵進行塑造和強化；3）與城市社會經濟特徵緊密相關，與城市特定環境的市場因素緊密相關，與社會發展是不可分割的。

在此基礎上，我們可以看出：城市設計獨有的市場特性，將是與我國法定規劃體系中帶有市場經濟屬性內容的重要結合點，尤其體現在控制性詳細規劃中。

2.2 城市設計的目標

城市設計是一個空間的發展目標，具有強烈的地方性。國家法定總體規劃編製雖然在一定層面上代表著地方的意志，但更多代表著國家在社會經濟發展總的計劃體系之下對於地方的要求；而城市設計則是從地方角度入手，從地方視角著眼，因而具有相當強的地方屬性和地方特色，包括空間結構、建築布局、藍綠空間、城市交通、慢行休閑、高度形象、用地布局等等。另外，城市設計以落地實施為最終目標。也就是說，城市設計最終要實現空間發展的核心目標——建築/設施/空間形象要落地。

2.3 城市設計的現實轉機

• 1 在新時期下，城市設計的地位已經提升到一個新的高度

這個新高度是有由來的。2016年中共中央、國務院頒發《關於進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》，明確提出要提高城市設計水平，並對城市設計編製的目的及下步建議重新定義。從字裡行間我們不難看出來，中央和政府對於城市的規劃建設提出了一個更高的要求，從過去一個部門化的管理，逐漸提升為整體城市管理的領導和實施。同時，城市的第一責任人書記/市長要對城市的規劃管理和城市建設承擔第一責任。

• 2 技術歸併，從條塊分割到條塊結合，劃定資源底限

從過去規劃體系的條塊分割，從各部門制定不同的部門規劃，到逐步統和成一個完整的以資源底線為保障的國家空間規劃體系。也就是我們所說的「多規合一」，統一技術口徑，實現優化空間布局、有效配置土地資源、提高政府空間管控水平和治理能力。

• 3 立法改革，激發地方發展的能動性和自主性

從改革開放到現在，我國的規劃法制逐步建立並規範化，允許地方建立地方法規的體系也在逐步完善中，能夠建立地方法規的城市也在逐步增加。通過立法改革讓地方擁有更多的自主權，實現中央、省級和市縣之間權力的科學合理配置，並有力激發地方政府城鄉統籌管理和公共服務等方面的積極性和主動性。

• 4 地方管理趨向公共政策化，強調內部協作

地方管理也逐漸走向溝通政策化，它不再是一個部門分野機制——各部門各自行使自己的事權，而是部門之間從合作、協調到逐步構建合作化的共同管理體系的過程。我們也能看到，公共利益在城市的發展當中，在城市的一系列公共政策的治理當中，形成了它所應當有的權利和制度；也就是說，開始實現一個符合城市公眾利益的公共政策。那麼，再往下延展，我們也希望看到一個城市能夠實現從公共政策走向公共管理的過程。

• 5 授予地方更多事權

國務院印發了《關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，對推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革做出總體部署。要切實落實地方政府在中央授權範圍內履行財政事權的責任，最大限度減少中央對微觀事務的直接管理，發揮地方政府因地制宜加強區域內事務管理的優勢，調動和保護地方幹事創業的積極性和主動性。

• 6 大部制改革，順暢、系統、長效地解決發展問題

今年，我們經歷了一個非常大的國務院機構改革。目前，雖然部門調整已經完成，但是部門的事權和部門所管理的事務範圍還沒有最終的框定。但是能夠看到一點，中央在把部分的權力歸總，同時框定一系列的國家所應當管理的底線。比如把各個部委（發改委、住建部、環保部等）的有關城市規劃的內容都歸總到自然資源部，從而更好地實現一個國家對於資源底線的控制和對資源發展目標/實現路徑的管控。

「大部制」改革有利於行政體制改革的突破和深化，是加快行政管理體制改革的關鍵環節；有利於減少職能交叉，完善行政運行機制；有利於落實「問責制」，建設責任政府。

在這樣的背景下，城市設計將迎來怎樣的發展與轉機？我們需要思考的是，城市設計該做什麼？如何構建一種能夠適應現在及未來發展變化的城市設計？由此引出下一個話題：城市設計的新時代發展路徑。

03 城市設計的新時代發展路徑

3.1 從「社會認同」到「社會共識」

一個城市的城市設計從社會認同開始，並會逐漸走向社會共識。從宏觀發展背景來看，我們要解決「國家共識」的問題，即最終我們的社會發展要以「人民」為中心。真正能夠形成和決定一個城市所應當具有的特徵的，其實是整個社會民眾、整個市民階層。城市設計的發展歷程也讓我們逐漸更多地從人的認知角度來觀察城市、塑造城市。

那麼，如何找到或形成「城市共識」？具體有如下方法：1）城市共識民意調查：通過多樣化手段，廣泛採納民意，確定城市特色共識；2）城市共識深入研討：對接多樣化群體，獲得廣泛的社會共識；3）城市共識空間與要素提取：強調全民認同的生活情境感的城市形態共識；4）城市共識空間塑造：從人的認知角度塑造城市空間；5）城市共識廣泛傳播：擴大受眾傳播，增強城市的社會共識。

3.2 從「管理協同」到「公共政策」

過去的城市規劃管理是一個部門所制定的條例，各個部門之間的協調比較弱，直到在中央城市工作會議之後，開始全面推行城市發展建設相關的行動和效果。比如，明確了城市規劃目標，即「實現城市有序建設、適度開發、高效運行，努力打造和諧宜居、富有活力、各具特色的現代化城市，讓人民生活更美好」。這不僅僅是城市規劃管理部門的目標，也是整個城市發展的目標。從宏觀發展背景來看，我們要解決「國家實踐」的問題，以「實效發展」為導向。

城市設計與城市規劃最大的一個不同點在於，城市規劃是一個自上而下的過程，而城市設計是一個「自上而下」與「自下而上」相銜接的過程；而自下而上體現在多方利益的參與，也就是我們理想中的公眾參與。那麼，可以說，城市設計是多方主體利益訴求的容器，能夠包容自上而下的一系列的行政訴求和發展目標訴求，同時也能夠容納城市的利益相關體和民眾，以及市民對於城市發展的訴求。在這個容器中，通過話語權的爭奪、通過一系列的博弈、通過一系列的技術手段來實現利益共同體，並且實現共同目標。因此，城市設計會逐漸成為一個多方協作的平台，一個真正的城市共同體。

形成城市共同體後，我們要實現的目標是形成一個「共同締造」，即共同打造一個城市。首先，在城市共同體的層面要形成「群體共識」，包括公眾、政府、利益相關者、專業人士等等。然後，達成一個「目標共識」，基於城市發展空間的目標，凝聚城市理想，表達公眾訴求，實現企業訴求，體現專業理念，不以個人意志為轉移，反對威權主義，反對精英主義，反對空間庸俗化。最終，還要實現「落實共識」，以城市決策者和相關行政部門為主導。以公共政策為推動力量，以公眾參與為平衡力量，以公共行動實現底線目標——公平，以企業行動實現發展目標——效率。

綜上所述，我們可以得到城市設計的新框圖，如下圖所示，我們可以清晰地看到，城市設計與法定城鄉規劃體系的對應關係，也可以看到，城市設計應對的是城市自身的發展目標——綜合了社會、經濟、環境、空間、人文等因素的城市綜合發展目標。宏觀層面，城市設計要凝聚城市共識，體現城市共同價值觀；中觀層面，城市設計要指引空間行動；微觀層面，城市設計要落實空間意圖，包括實施手段、路徑和機制。

3.3 從「資源底限保障」到「資源完整統合」

在實現城市發展目標過程中，我們會希望自身的資源越多越好，能整合的和能藉助的外部資源越多越好。但城市設計首先要保障資源底限，包括生態資源、空間資源、人口資源、經濟資源等；同時，城市設計也需要整合更多的外部資源，包括外部的政策、區域的交通、人口的流動等。其實最大的外部資源是一個城市在國家發展戰略中所處的地位和作用。那麼，城市設計在宏觀層面應當關注的是城市所能夠擁有的一系列的資源，並將這些資源整合到城市的發展過程當中。從下圖中，我們也可以看到，城市設計已經階梯式地從形象效果走到了根本需求，又走到了價值導向，越過保障機制後，資源統合則成為新階段要關注的最重要的目的。

此外，城市設計的涵蓋面也在擴大，不是單純的空間設計方面的擴大，而是要從任務軸線上去考量，如下圖所示，我們需要考量如何實現前端統籌，如何實現城市發展共識，如何與公眾/政府/利益相關者/專業人士溝通。在一系列的溝通完成之後，我們還需要考量如何實現設計傳導，並形成實施示範。同時，在維度軸線上，我們需要對時間計劃、技術領域、成果組織、協同人員、行動計劃等進行完整部署與統和。

3.4 從「技術積累」到「技術創新」

在城市設計的發展過程中，技術是一個很關鍵的因素，雖然技術所產生的影響是有限的，但我們不能不考量技術的發展。目前，城市設計已經從從技術積累的過程，走到了技術創新。

在過去三十年的發展中，形成了一系列城市設計的技術積累，包括為了解決城市快速發展和過去停滯期所帶來的一系列的城市問題，比如我們常說的「城市病」問題，而採取的各種技術手段和支持，最終形成一個可持續發展的城市。同時，我們也經歷了發展理念和技術觀念逐步成型的過程，從過去的單純以某一項生態技術、某一項專業技術來解決某一類型城市問題，到開始考量能夠通過一系列的技術和綜合運用來形成未來城市的發展框架。

然而，進入到新時代之後，城市也變得越來越大、越來越複雜，累積的城市病也開始反覆出現並呈現擴大化趨勢。與此同時，城市設計也開始介入一系列新的技術創新，比如通過大數據處理的方式，使用一系列城市感測器和城市實時反饋的方式，實現對城市現狀最及時的問題反饋，同時形成反饋的處理方式和內容。我們可以對城市產業形成一系列的主體化研究，甚至對城市人群和企業形成一系列的同步化研究；也可以對城市人群的生活方式進行更細微的研究和畫像。那麼，一系列新技術的介入，也就形成了一系列結果因子，而這些結果因子都會影響到城市的發展，也會影響到對於城市未來發展目標的框架和實現路徑的設想。

04 城市設計工作方法

4.1 城市設計步調

在新時代的城市設計體系之下，我們要構建的是一個尋求社會共識作為基礎的城市設計空間方法，具體有以下四步調：

• 1 尋找社會共識

包括工作計劃制定、建立組織機制、開展社會科普與宣傳、開展全民動員、確定城市特色等；

• 2 提出公共政策

包括完成城市宏觀共識/中觀管控/微觀實施成果，形成城市發展綱領等；

• 3 實踐技術創新

包括城市各類系統技術傳導、示範地段研究、城市管理水平摸底、管理方法創新等；

• 4 完善資源統合

包括城市動力資源、智慧資源、發展經驗資源匯總入庫、城市價值宣傳推廣等。

05 總 結

最後，我想與大家分享一下清華同衡規劃設計研究院在城市設計方面，所做的工作和發展的歷程。從2006年的曹妃甸，到2018年的山西晉城，不同的設計項目代表了我們對於城市設計發展的不同的認知階段。第一階段是技術角度綜合，也就是在城鎮化發展時期，我們做的更多的是技術積累和經驗總結，同時也對城市發展當中所形成的問題和所要解決的問題做統合性的技術融合。進入新型城鎮化發展時期，我們的城市設計認知也進入第二階段是建立管理介面，在四川綿陽、山西運城等城市設計中，我們更多考量的是城市設計如何採用一種新的管理模式來應對目前在發展當中的一系列城市管控問題。之後進入第三階段是面向城市治理，在北京通州、山西晉城等城市設計中，我們更多考量的是如何對城市未來發展、對城市制度形成一個統合的共同價值觀，並且以這種共同價值觀作為引領城市發展的新的城市設計。

城市設計逐漸從過去協同型的城市設計向管控型的城市設計過渡，並最終走向共識型的城市設計，這才是城市設計最終要完成的最主要工作。體現城市設計作為公共政策的職能，要實現參與主體達成全面的共識，要樹立城市發展的統一價值觀和目標，也要確保城市上、下行動步調一致。

另外，我們也完成了一系列的城市設計成果。我們會把主要成果內容編成手冊，並明確作出分類，哪些部分是給誰用的、用來做什麼、怎麼用，都會有明確的定位。當然，我們也做很多寬泛的綜合研究報告，面向不同專家和層面的，如城市規劃設計專家、城市運營管理專家、城市歷史文化專家等，這是一切手冊的基礎。在這個基礎上，我們還建立了管理規則及管理說明，會形成分區設計管控指引，也就是城市設計的導則體系。另外，我們在實施建議方面也花了很多工夫，不只是提出項目，還提出項目實施的路徑、方略以及實施的先後順序和空間布局方式等。最後還有一個手冊是必須的，那就是面向全體市民的公眾宣傳手冊。

在宏觀層面，我們實現了面向決策層的綱領性成果，比如提出總體綱領為政府決策層提供參考，提出發展總體目標、重點策略，將城市發展重點策略轉換為城市共識的落實手段。在中觀層面，我們實現了面向管理層的協調機制和責權關係，比如城市格局的劃定、管理辦法研究、部門協同引導與實施路徑；在微觀層面，我們實現了面向執行層的落地實施工作計劃，比如執行路徑、保障機制和行動項目庫等。

在地方事權逐漸擴大的新管理要求下，城市設計的新使命是實現全新的城市管理目標和手段，具體需要三個層面的考量，如下圖所示。其中最重要的一點在於中觀層面——法定標準和技術深化要求，通過與法定規劃互補的內容來實現城市設計與法定規劃的融合、銜接。而在微觀層面，我們則需要注重真正的項目實施。從這一點來看，整套的城市設計體系完全不對應當前的法定規劃體系，也不對應當前的單獨規劃管理部門所框定的城市規劃管理辦法，而是應對整個城市的整體管理部門，應對城市發展的最高層決策機構，且應當形成公共政策和法規。