北洋政府時期的官僚資本（三）——《中國資本主義發展史》第二卷第五章第三節之三

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　　三　交通運輸業

　　1、鐵路

　　清政府於1911年5月悍然宣布鐵路「幹路國有」，引起四川人民保路鬥爭，加速了清王朝的滅亡。袁世凱竊據民國在總統後，繼續實行「統一路政」的政策，將各省民辦鐵路公司收歸國有。計1912年11月收回川路，1913年收回湘路、蘇路、豫路、晉路，1914年收回皖路、浙路，1915年1月收回鄂路；僅江西南潯鐵路因有日債關係未動，廣東鐵路公司因地方勢力較強未達成協議。根據北洋政府交通部與各省鐵路公司的協議，須付還各公司股款5,100餘萬元，利息1,700餘萬元，共6,800餘萬元。但實際上，除豫路因屬袁世凱原籍付給股款約400萬元現金外，余均發給北洋債券，到1924年並宣布這些債券停止付現。統計實際歸還的金額，股款僅及一半，利息僅及三分之一。

　　各省民辦鐵路是在1903—1907年收回利權的愛國運動中興起的，目的在抵制帝國主義攫取中國的鐵路權，故一呼百應，迅集巨資。因受外國勢力干涉及清政府掣肘，實際修建鐵路不多，僅有數百公里。北洋政府收回這些鐵路後，都重新納入帝國主義貸款建築的計劃。湘、鄂、川三路成為英法德美四國銀行團貸款之湖廣鐵路的一部分；蘇路北段（清江—楊家莊）、豫路西段（洛陽—潼關）併入比利時貸款的隴海鐵路；蘇路南段（上海—楓涇）和浙路（杭州—楓涇）歸入美國貸款之滬杭甬線。1913年7月，袁世凱向比法財團舉借同成鐵路（大同—成都）借款，收回的晉路就歸入同成線。1914年3月，英國向袁世凱政府取得寧湘鐵路（南京—長沙）貸款優先權，收回的皖路納入寧湘線。

　　北洋政府不僅將各省民辦鐵路收歸國有，並竭力阻止新的民辦鐵路建設（見下節）。其口號是「統一路權」，實際目的則是掌握全部鐵路權以迎合帝國主義投資鐵路的要求並取得借款。1912—1926年，北洋政府與各國和國際財團共簽訂鐵路借款合同39件，借款總額3.88億元，而修建鐵路里程不過3,186公里，如表5—26。這時期，主要是修建了粵漢路北段（武昌—長沙）和南段（黎洞—韶州）；隴海路除原有開封——洛陽段外，西延至靈寶，東延至海城；京張路自豐鎮延展至歸綏（今呼和浩特），改稱京綏鐵路。又完成滬杭甬路和東北的四（平街）洮路、洮（南）昂（昂溪）路、打（虎山）通（遼）路等。

　　資料來源：宓汝成：《帝國主義與中國鐵路》1980年版第670—671頁。

　　說明：1、不包括礦區專用鐵路和貧道。

　　　　　2、1911年以前歷年鐵路修建里程見表4—30。

　　北洋政府時期所借鐵路外債數量與清政府所借相仿，而修築鐵路里程則遠遜於清政府時期，亦不如以後的國民黨政府時期。鐵路建設進度，清代平均每年319公里，北洋政府時期為212公里；若連同外資鐵路合計，前一期為552公里，本期僅229公里。本時期的鐵路借款中，袁世凱時期所議同成、欽渝、寧湘、沙興諸路，根本未動工；段祺瑞時期的西原大借款，如前節所說，實際是軍事財政用途，僅假鐵路、實業之名而已。各時期鐵路建設比較如下：

　　　　　　　　　　　　清政府　　　北洋政府　　國民黨政府

　　　　　　　　　　　1896—1911　1912—1926 　1927—1936

　　　　　　　　　　　　（16年）　　（15年）　　（10年）

鐵路外債（萬元）　　　45,924 　　　　38,840　　　19,488

平均每年（萬元）　　　2,870　　　　　2,589　　　　1,949

修建鐵路（公里）　　　5,107　　　　　3,186　　　　3,974

平均每年（公里）　　　319.2　　　　　212.4　　　　397.4

附：

外資鐵路（公里）　　　3,718　　　　　250　　　　　3,307

連同外資鐵路

平均每年修建（公里）　551.6　　　　　229.1　　　　728.1

　　不過，這時期京奉、京漢、津浦、隴海、京滬、滬杭等所謂國有鐵路干錢都已完成或基本完成，鐵路設備逐漸添置。機車由1912年的600台增於1925年的1,131台，機車的牽引力並有加大趨勢；同期，客車由1,067輛增至1,803輛，貨車由8,335輛增至16,718輛。1912—1925年鐵路載運能力的增長如下：（1926年因受戰事影響不計入）

　　　　鐵路長度　　機車牽引力　　客車容量　　　貨車載重量

　　　　（公里）　　　（噸）　　　（座位）　　　　（噸）

1912　　5,750　　　　5,340* 　　　45,177　　　　　183,224

1925　　8,436　　　　11,966　　　101,101　　　　　452,272

增加　　2,686　　　　6,626　　　　55,924　　　　　269,048

增加%　 46.7　　　　　124.1　　　　123.8　　　　　　146.8

　　*1912年缺機車牽引力統計，按每台8.9噸估計。

　　在興建鐵路時期，載運能力的增長自應超過鐵路里程的增長，上表反映了這種情況。但載運能力的利用卻不能令人滿意。1912—1926年，國有鐵路的客貨運輸見表5—27。表見這期間客運量約增加一倍，貨運量增加80%左右，都低於載運設備增長的幅度，這是由於經營不善和地方割據、軍閥混戰、鐵路運行不正常的結果。

　　資料來源：嚴中平等：《中國近代經濟史統計資料選輯》1955年版207、209頁。

　　鐵路的經濟作用主要在於貨物運輸，從表5—27所見，客運收入竟佔到運輸總收入的約40%，這是一個反常現象。按鐵路運輸量計，通常是以3人公里作為1噸公里，這樣，表中的客運量約佔總運輸量的18—19%，後期並有增加，1925年達23%強。

　　客運中，軍隊運輸又占相當比重。1921年，軍運占客運總量（人公里）的11.6%，1922年佔13.4%，1923年佔14.8%，1924年佔15.8%，1925年佔22.2%。尤其京奉、京漢二路，軍運量高達30%以上。

　　資料來源：嚴中平等：《中國近代經濟史統計資料選輯》1955年版 212頁。

　　注；貨運量總數見表5—27。

　　貨運的情況見表5—28。該表僅10年統計，但無論絕對數和各項比重數都很引人注目。從表可見，鐵路貨運以礦產品和農產品為主，二者常佔總運量（噸公里）的70%以上；製造品僅佔11—12%，林牲畜產品佔5%左右；這是符合我國經濟狀況的。農產品運輸以大豆、小麥、棉花、米、花生等為大宗，這有利於農產品的商品化和出口，應為我國鐵路的主要功能。農產品的運量在1921年以前增長較快，大於礦產品和製成品。但此後則呈減少趨勢，1925年比1920年減少48%。同時，礦產品成為鐵路運輸的最大項目，1921年以後佔到貨運總量的40—50%。礦產品中80%以上是煤，煤的運輸成為我國鐵路最大業務。有些鐵路如正太、道清主要是運煤，京奉路亦大量運煤，還有一些礦區專用鐵路（約120公里）不在上述統計之內。

　　煤的運輸有利於我國工業發展，但鐵路運煤不經濟。煤的運價低於一般運價，我國鐵路之大量運煤實際是反映了其他貨源有限。

　　製造品的運輸以棉紗、紡織品、糖、煙、機械及金屬製品為大宗，其運量一直在增加，這與世界大戰期間我國工業發展及戰後進口的增加有關，但在總貨運量中所佔比重，始終不超過12%，反映工業落後面貌甚少變化。至於「其他」一項，包括政府公物之運輸及鐵路器材的運輸，數量很大，且增加甚快，1925年竟占貨運總量的27%。鐵路載運公物如此之巨，實屬不正常現象。

　　國有鐵路利用之不足集中表現為運輸密度低。運輸密度通常用每公里每年承擔的運量表示，依此計算各年運輸密度為（萬噸公里）：

　　1916　　50.09　　　　1921　　　73.26

　　1917　　51.69　　　　1922　　　64.44

　　1918　　58.63　　　　1923　　　77.99

　　1919　　65.58　　　　1924　　　70.77

　　1920　　77.72　　　　1925　　　63.60

　　各年運輸密度之起伏主要受政局動蕩的影響，而總水平最高不過70餘萬噸公里，則為經濟狀況不發達所致。這可由各路之比較看出。以比較正常之1918年為例，滬寧路的運輸密度為119.70，京奉路為114.78，較為適當；京漢路為94.02，津浦路為76.70，均在平均密度58.63以上。擔任農產品和礦產品運輸之京綏、正太、道清、汴洛等路則只有30—40萬噸公里，營業極為不振。

　　儘管運輸密度低，設備未能充分利用，按照帳面，鐵路仍有盈餘，每年盈餘三四千萬元至五千餘萬元，此數約合運輸成本的70—100%，合帳面資產的8—10%，是官僚資本各項事業中唯一獲利較著者，其歷年收益情況如表5—29。不過，表列的運輸成本，除營業支出外，僅包括機車和車輛折舊，故計算的成本收益率偏高。又帳面資產值系鐵路設備的帳面值，不是當年實際投資價值，因此按當年幣值計算的收益率亦偏高。即以此項收益率而言，平均不過8—9%，高時亦僅10%強；其中獲益最高的京奉路，1918年達22.7%。但比之日本人經營的南滿鐵路仍相差甚遠。1915—1925年，南滿鐵路的投收益率平均為29%，高的年份達35%左右（見表5—8）。不過，鐵路收益仍為北洋政府的一大財源，是以各派軍閥都爭相染指，政府內部也因此形成「交通系」，為最有經濟實力的一個政客集團。

　　鐵路雖每年有3,000—5,000萬元的盈餘，但不僅不能自行發展建設，反而經常處於財政困難境地。其故有二，一是外債的負擔，一是政府欠款和軍閥勒索與破壞。

　　資料來源及說明：帳面盈餘為營業收入減營業支出（工資、燃料、維修費等，不包括借款利息）；帳面資產為鐵路及設備之帳麵價值；均據鐵道部：《中華國有鐵路會計統計彙編，1915—1929》，各年報告。運輸成本為營業支出加機車和車輛折舊，據嚴中平等：《中國近代經濟史統計資料選輯》1955年版第198頁。

　　所謂國有鐵路，幾乎全是借外債修築的。姑不論借款中有關權利的損失，單還本付息一項，即成為鐵路逐年增長的沉重負擔。如前所述，這期間鐵路的帳面資產收益率通常不過8—9%，而外債的實際利息率亦在7%以上，是借款築路，無異為人嫁。惟各項外款的還付系由財政部經手，並受匯率影響，實付若干，無從詳考。雷麥曾估計1915—1925年中國政府共支外債本息69,822萬元，以鐵路外債佔36%計，即24,870萬元，合表5—29所列同期鐵路帳面盈餘的52%。近有許內門計算中國鐵路歷年應付外債本息，其1915—1925年應為17,687萬關兩，摺合27,568萬元，合表5—29所列帳面盈餘的58%。本時期因1916年以後金價陡跌，對中國償債頗為有利；若按戰前匯率，則中國尚須多付1億餘元。總的看，1925年以前，鐵路外債基本上按期解付，但也有1923年隴海路借款不能付息，1924年湖廣路借款不能償付，1925年廣九、津浦路借款不能付息之事。1926年以後，鐵路收入大減，繼之金貴銀賤，發生大量鎊虧，償債問題日益嚴重。

　　許內門曾作估算，半個世紀以來，中國的鐵路投資平均每年不過占國民收入的0.1%，若不借外債，中國亦完全有能力自己修建。這個論點並不錯，中國最初也是這樣辦的。殊不知鐵路外債乃是帝國主義瓜分中國的手段之一，是為攫取路礦權利而強加給中國的，而清政府和北洋軍閥也要藉此獲取軍政經費，從而造成鐵路的無窮無盡的負擔。大戰時期，曾有人建議借匯率有利機會設償債基金，以減輕外債負擔，則又因官僚資本本質特點，無由實現。

　　外國資本家不僅獲取借款收益，有些還分取鐵路盈利。比利時公司在「代辦」京漢路行車期間享有提取五分之一餘利之特權。滬寧路照借款額發給五分之一的「餘利憑票」，50年內不論盈虧均須按年支付。廣九路規定借款期間每年付給債權者1,000鎊「津貼」。1917年成立的吉長鐵路借款，規定滿鐵路每年獲取二成餘利，而餘利的確定掌握在滿鐵路駐路人員之手，1917—1927年10年間滿鐵共分取餘利89.3萬元，中國政府實際所得只6.3萬元。

　　國有鐵路由於國內原因造成的財務困難，首先是政府軍運和公務運輸的欠款，在這期間，每年常達四五百萬元，占營業總收入的6—8%，1925年欠達1,799萬元，占營業總收入14%。而最大的損失是軍閥的提款和破壞。袁世凱自竊據大總統後，強行提取的鐵路款達4,000萬元，以後歷屆北洋政府都有提款，在鐵路會計上列為「特別解款」，其數目（萬元）是：

　　1921 1,306 1924 1,194

　　1922 1,009 1925 989

　　1923 1,743 1926 804

　　這六年的提款，占同期帳面盈餘的25.5%，就是說，四分之一以上的鐵路盈餘被政府徵用去了。政府提款尚屬有帳可尋，軍閥之截留、勒索以及扣留機車、車輛為造成的損失則無法統計。據日本人探報，1924年，吳佩孚與交通部商定，每年從京漢路撥餉80萬元，從津浦路撥餉20萬元。據交通總長葉恭綽稱，1925年，國民軍截扣款約800萬元，給奉軍和直魯兩省撥款500餘萬元，鄂省截留及部撥款140—150萬元。 此外，各地軍閥還常自設鐵路管理局、監收處，又常私立捐稅，令鐵路局隨運價附征，以至有的地方附加捐稅超過運價，商人裹足。

　　2、輪船招商局

　　輪船招商局原為官督商辦企業，清末改為商辦，而經北洋政府時期，隸屬關係幾經曲折，反映官僚資本的官商矛盾，頗為典型。1909年3月，招商局奉准召開股東大會，成立董事會，公推盛宣懷為董事長。盛於4月至吳蔚若函中說：「奉[郵傳]部覆電，招商局本系完全商股，准商律辦理，一時歡聲雷動。……蓋自電報國有之後，華商多以官奪商業為懼；是招商局准照商律辦理，所議事件隨時呈報郵部，豈僅輪船可期復見天日，大清商務尚可為也。」

　　但是，清政府並無意完全商辦，當七月董事會擬具輪船招商局股份有限公司章程報部後，9月郵傳部修改了章程，批複「商辦隸部」；所謂「隸部」主要是由部派員督辦。盛宣懷大失所望，於12月至趙竺垣信中說：「郵部仍蹈本初復轍，悉用官派，侵漁商利，年年虧本。以一千數百之商產，欲取給商息四十萬而不足，各省華商，咨嗟太息」。又說：「招商局董事會數月以來一事不能辦，仍是城北所派之委員，橫行無度。委員皆是道台，為華商之蠹則有餘，與洋商競爭則不足。真有本錢者皆各退避三舍，無怪乎華商之莫能興起也。」

　　1910年5月，招商局第一次股東年會上援照公司章程公舉盛宣懷為總理，楊士琦、李經羲為協理，報部。6月，郵傳部批複：「董事會自北舊章，並不呈部核准，遽已舉定總協理，殊堪詫異」。以所舉總協理皆行政官長，事屬「乖謬」，「本部現在惟有凜遵諭皆，確守陳規，仍照舊用三員三董，實行官督商辦」。

　　盛宣懷只好辭不就職。1911年春，上海報紙有招商局收歸國有之說，群情遑惑；董事會電部詢問，郵傳部複電否認。是年7月，董事呈請修改章程，重申「本局完全商股」，「一切悉遂商律」，並規定「員歸部派，祗任監察，董歸商舉，責在辦事。事關重大，悉經董事會公議後行」；「部派之員嗣後以二人為限，一人專司監察，一人兼辦漕務」。新章程經郵傳部奏准，至此商辦才成定論。

　　辛亥革命後，清政府所派官員鍾文耀等撤離招商局，盛宣懷亦亡命日本，局務全歸董事會主持。1913年，盛回局，由股東年會決議依照日本郵船會社辦法，由股東推選董事九人，再由董事互推二人為正副會長，三人分掌主船、營業、會計三科，餘四人祗任議事；另設查帳員監察，經推楊士椅為會長，盛宣懷副之。而北洋政府亦不原放棄招商局，於1914年派楊士琦為招商局督理，王存善為稽核。事遭股東反對，未成，公司實權仍在盛宣懷之手。

　　招商局早在上海等地置有大量房地產。為防北洋政府凱覦局產，盛宣懷乃在招商局清理資產時將房地產從招商局帳上分出，另設積余產業公司，以傅筱庵為經理。又將股份分為航業股票800萬兩，產業股票400萬元。不料此事遭袁世凱反對，由交通部明令航股兩股連同產股一股合成老股一股，不得分割，新股未能發行。

　　1916年盛宣懷去世，大權轉入盛宣懷和李鴻章的後代盛重頤、李國傑等人之手。1919年，新董事會成立，孫寶琦任會長，李國傑為副會長，盛重頤任經理。孫寶琦任北洋政府外交總長，代理國務總理，此時則以稅務督辦奉大總統令兼任招商局董事會會長，任務是對招商局進行「整頓」。孫是盛宣懷第四子澤承的岳父，而受李國傑、盛重頤等掣肘。1920年4月，孫乃致函交通部辭董事會會長之職，並重提官督商辦之事。他說：「寶琦被選後，局中營業狀況、款項收支數目從未見過片紙隻字，毫無建議用人之權，……安能實力整頓」；「若欲實事求是，必須重改章程，董事不得兼任科長」；「該局為官督商辦，大部職權所在，諒能督率進行」。交通部果然以官督姿態訓令招商局，董事不得兼科長（其時實權在三科長，尤以主船、會計二科為重）。不意招商局董事會復稱：現行章程「議為各事，尚稱融洽」，如有不妥之處，「容候明年股東常會由敝會自行提出，請眾股東當場修改表決」。

　　1922年，又發生交通部查辦招商局一案。先是這年秋有股東張士紀等控告局董傅宗耀、邵義鎣等草菅人命、舞弊營私、侵佔公產等七大罪狀，交通部遂即派員徹查。當即有部分股東組織股東維持會反對政府查辦，地方議會員及寧波旅滬同鄉會等也站在招商局一邊。股東維持會發表宣言和通告，稱「近來交通部有收回本局為官辦，藉以抵押外債之說」，又認為交通部在解釋辦案理由中「援引前清舊章」，是仍視招商局為官督商辦，等等。

　　其後，北方政潮突起，王寵惠內閣辭職，吳毓麟繼任交通總長，將查辦招商局案撤消。然招商局案並未平息。除因內部矛盾屢經改組外，官方亦未放手。蔣介石在南京成立政府後，即正式組織「清查整理招商局委員會」，幾經曲折，最後將招商局收歸國有。

　　現在來看一下招商局的業務經營情況。北洋政府時期，招商局除在第一次世界大戰時期獲有盈餘外，其餘年份基本上是虧損的，其情況如表5—30。

　　資料來源：據《交通史?航政篇》第一冊，1935年版第282—284頁資料編製，參閱《招商局七十五周年紀念刊》。

　　說明：公司營業損益，除船舶營業損益外，包括棧租、房租等收益及修理費、利息、捐稅和其他支出。

　　辛亥革命中，招商局的營業收入已不足付30萬元的股息，有6.4萬兩的凈虧損。1912年，市面恢復，貨運漸暢，收支基本平衡。1913年，受二次革命影響，煤價飛漲，以及棧租短收等原因。支付股息後，虧損達21萬兩。大戰爆發後，外國輪船被征回國，競爭減少，運費遞增，以及一部分海輪租給粵閩商人行駛南洋，租價亦漲。1914年至1918年，招商局的船運盈餘由50萬兩增至350餘萬兩，為招商局航運史上營業最好的時期。運輸收入即增，局棧開銷、船棧修理、各項繳納等支出所佔比重相對減少，因而招商局在此4年共獲得733.8萬兩的盈餘。但是，該局是採取得利即分的政策，股息發放也逐年增加，以至這期間凈利只得335.5萬兩。1919年起，外輪陸續駛回，競爭加劇，運價驟跌，收入驟減。1921年，該局開始虧損，以後虧損日巨。加以內戰迭起，輪船被扣供差，船班常告停頓。

　　1921—1924年共虧損265.6萬兩。1925年爆發五卅慘案，國人群起抵制外輪，招商局營業大振；但因輪船不多，未能承接全部客貨，只是虧損額減少而已。1926年，軍閥孫傳芳徵用江輪9隻，其中江輪因裝葯爆炸，焚毀無餘；招商局粵汕工會議決一致罷工，以示反對，南北洋各輪相繼停駛。是年虧損達173.5萬兩，董事會決議暫行停航，招商局面臨崩潰的危機。

　　辛亥革命前，招商局有江海輪船29隻，載重噸位49,373噸。1912—1926年期間，新置輪船10隻，同時期撞沉、觸礁沉沒、焚毀和廢置者11隻。故至1926年，輪船數減為28隻，但因新置輪船噸位較大，總噸們增至62,112噸。這種情況與日商日清輪船公司相比如表5—31。表見1912—1926年期間，日清輪船噸位增加61%，而招商局只增加20%。截至1926年，招商局在船隻數和噸們上仍大於日清，但在營業上則遠遜於日清。這期間，日沮年年盈餘，共盈3,510萬元，招商局則有4年虧損，凈盈僅1,589萬元，不足日清半數。

　　這期間，招商局不僅經常腐敗，並陷入債務困境。1912年它以各埠棧房及市房等為抵押，向滙豐銀行借款150萬兩，年息六厘，期15年。1923年因積欠各錢莊高利借款300萬兩，再向滙豐銀行加借至500萬兩，年息增為八厘，期16年。1924年又以總局房地產向上海花旗銀行押款100萬兩，年息八厘半，期1年。到1926年，招商局積欠各方面的借款共達1,082萬兩，是年支付利息達65萬兩，虧損170餘萬兩，以至無款發薪，瀕於礦產邊緣。

　　3、郵電

　　辛亥革命後，大清郵政改為中華郵政，仍由法人帛黎（T.Piry）任總辦，掌握管理權。1915年帛黎病休，由鐵士蘭（H.Picard　Destelan）接任。北洋政府所派郵政總局局長，坐食而已。1926年，郵政有洋員119人，佔據所有重要職位。但也因此郵政不受軍閥割據和戰爭干擾。並因制度比較嚴密，管理機構精幹，總局不過百人，效率較高，郵政在北洋政府時期穩步發展。

　　資料來源：嚴中平等：《中國近代經濟史統計資料選輯》1955年版第252頁。

　　說明：船隻指投入航行海輪和江輪。損益為船舶收入減船舶營運支出之凈額，招商局原為銀兩，日精原為日元，均折算為銀元。

　　1912年，中華郵政擴大業務範圍，1913年廢除驛站制。1914年加入萬國郵聯，直接辦理國際郵件。1919年原有匯兌業務外，開辦郵政儲金，次年加入國際郵政匯兌協約。這期間，陸續開辦火車郵局，汽車和摩托車遞信，1921年開辦航空郵班。1922年正式撤銷外國在華的客郵，惟日本在旅大及沿南滿路和英國在西藏的郵局仍拒絕撤退。中華郵政採取集中管理制度，按全程全網通信原則，劃分22個郵區，不受行政區域限制。又以巡員步勘為準，繪製郵政輿圖，規定里程與遞信時限，不得遲誤。郵件傳遞，實行「雙人眼同」和簽收制度，強調「郵件之不可侵犯」，嚴懲私拆、盜竊。錄用人員貫徹考試製度，加以入局後的訓練、考績、年獎、假期、撫恤等各有規章，使郵政員工成為舊社會最穩定的職業，頗為當時稱道。

　　中華郵政系獨立核算，1915年轉虧為盈，以後年有節餘。原訂郵件資費不高，差可保本。惟匯兌業務發展頗快，1925年突破一億元，年可收匯費五六百萬元。郵政儲金以小額為主，頗獲信譽，開辦10年，儲額達1,800餘萬元。1929年核估，中華郵政資產已達2 ，000萬元。

　　電報局原為洋務派所辦最有成績的盈利事業。1908年，在袁世凱主持下實行國有之後，即和鐵路一樣，成為政府抵借外債的工具。北洋政府時期，更由軍閥割據，截留報費達2,000餘萬元，軍報充斥電路，以致一些商民電報改由外商水線轉遞。電政既不能統一，北洋政府在管理上又機構混亂，朝令夕改。1918年，交通部與日商中華匯業銀行訂立電信借款2,000萬日元，挪用于軍需財政費達四分之三，電信項下僅留23萬元。1912年有線路6,200萬公里，電信局所565處，發報190萬件；1922年有線路9,000 萬公里，局所928處，發報250萬件；這以後更少增長。

　　北洋政府時期唯一的建設是無線電台的創立。無線電通信發明於1895年，興於20世紀初，當時設備系屬長波，傳送距離有限。清政府於1905年籌設無線電台，主要供軍用。北洋政府交通部於1912年定購德國火花式電台5部，裝設於張家口、吳淞、廣州、武昌、福州。陸軍部1918年向英商馬可尼公司借款60萬鎊，半數用于軍事電台。同年交通部向該公司借款17萬鎊，設電台於蘭州，烏魯木齊、喀什爾。這些都屬國內無線電信。

　　這時已發明真空管，短波通信技術亦漸成熟。1918年，海軍部與三井洋行訂立800萬日元的雙橋電台借款合同，引起軒然大波。該合同給與三井洋行30年的電台管理權，允與外國電台通報，並答應30年內不再建電台與外國交通。隨即引起各國反對。1921年，交通部又與美國費德里公司、加州合眾公司訂立462萬美元的借款合同，後又續訂擴大為1,300萬美元，在上海、北京等地建立電台，均可與海外通報。日本、英國、丹麥隨即提出抗議。實則北洋政府借款非真為發展無線電事業，除雙橋外 ，都無建設。

　　1919年，五四運動爆發。在交通部電政司工作的吳梯青自配超外差十燈收音機一架，收聽到巴黎和會上中國代表拒絕在合約上簽字的報道，當即告知街頭從事運動的學生，並向有關方面報告。隨即引起路透社和英、美、德三國海線公司的干涉，認為違反各公司與清政府所訂水線合同。

　　我國第一個正式的國際無線電台是在瀋陽建立的。此事是在張學良、楊宇霆的支持下，取得張作霖的同意。由吳梯青等工程技術人員興建，未用外資洋員。1924年春，先在瀋陽故宮八寶亭安裝收訊機，收聽各國電訊。同年秋，北大營長波台竣工，裝設10千瓦真空管發報機。1925年，丹麥、英國公使分別提出抗議，中國未予理會。1927年6月大型的短波台竣工，裝設10千瓦德式機一部，次年又裝設20千瓦美式機一部，至此設備完整。同時，與德、法、蘇、意和南美等地訂立通信合同，北京、天津、上海等地國際電報均可由瀋陽電台轉發，丹麥、英國公司的海線業務約有一半轉歸瀋陽台，並可與雲南、新疆邊地通訊，營業日盛。

　　我國的電話事業，原由外商在租界經營。1900年以後，南京、蘇州、武漢、北京、天津、上海、太原、瀋陽等城市先後由中國自行設立市內電話，多屬商辦。袁世凱於1905年即擬將電話收歸部辦，以經費支絀未果。北洋政府時期，市內電話續有發展，政府則建設了一些長途電話線路。清政府時原只有天津北京一線，系贖自丹麥公司。到1925年，續建有上海無錫、天津瀋陽、北京綏遠、太原包頭、長沙湘潭等線，長4,000餘公里，後二者系省辦。