秦嶺別墅為什麼難管？

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最近，秦嶺北麓違建整治拉開大幕，全市上下、沿山區縣、鄉鎮和街道都投入了大量的人力、物力開展違規建別墅的清查行動。

對於秦嶺違規別墅問題，作為一個關心秦嶺生態保護工作的市民，我早在幾年以前對此就深有憂慮。但在當時，作為一名普通的市民又能做什麼呢？如今覺得有些感想如鯁在喉，不吐不快。

▲2018年8月14日，大型機械對西安市鄠邑區蔣村鎮的違建別墅進行拆除（無人機拍攝）。新華社記者 邵瑞 攝

秦嶺的意義，秦嶺保護的價值大家都知道，不必贅言。無論是古人的騷客還是今人的墨客都留下了詠懷秦嶺的詩篇；山野隱士、佛道祖庭發源於此；秦嶺還是那個秦嶺，被人們賦予了更多的含義，也被人們所嚮往。

李白有詩云：「出門見南山，引領意無限。秀色難為名，蒼翠日在眼。有時白雲起，天際自舒捲。心中與之然，托興每不淺。」這是描寫終南山紫閣峰的詩句。秦嶺的美被眾多詩人所讚頌、詠懷，但在這些年「政策缺陷」與「監管失靈」的情況下，秦嶺成為了一塊「唐僧肉」，正如某開發商所言「房子種在森林中」，絕非有了「白雲生處有人家」的詩意，而是對秦嶺這個公共資源的肆意破壞。

▲秦嶺。 圖 | 網路。

說到對秦嶺的破壞，遠的不說，從搞過林業的幹部口中得知，上世紀七八十年代為了經濟發展，陝西省林業廳下屬寧西和寧東林業局的林場就曾大量砍伐樹木，運送木材的車輛有時把整個山道都堵塞了。再加上不法人員的盜伐林木，90年代秦嶺北麓的生態就已遭到一定程度的破壞。

緊接著便是秦嶺北麓的建別墅風潮，外地人、西安人紛紛以買宅基地獲得了建房的權利開始營造自己的小別墅。

從最早的某某山莊開始，開發商蓋起了一座座、一期二期的洋房；更有甚者，有的企業主在山下以投資建廠的名義在發改委立項，在自己的廠區也修建起了自己的小別墅，甚至一些以旅遊立項的項目，也經過一定的手續變成了房地產開發用地，秦嶺別墅的問題便一直發酵著、醞釀著，直到2014年的202棟別墅的拆除行動。

此次秦嶺北麓的違規建別墅的問題主要集中在淺山地區，因為更深的山區一方面沒有人去住，另一方面是各林場、各自然保護區的轄區。

所以秦嶺保護的主戰場就是淺山地區以及環山路兩側，而此次要清查整治的時間範圍大部分是秦嶺生態環境保護條例出台前的一些遺留問題。

2008年《陝西省秦嶺生態保護條例》出台，2013年《西安市秦嶺生態環境保護條例》出台，2015年《西安市秦嶺生態環境保護管理辦法》出台，這些法規、規章的出台一定程度上規範了秦嶺北麓西安境內的項目立項、審批的環節。

2011年7月，市、縣兩級的秦嶺辦成立了，市秦嶺辦更是有了執法監察支隊，監察支隊加掛市城管局秦嶺分局牌子，一套人馬兩塊牌子。

不可否認，這些年西安市從為一座山專門立一個法，到成立專門的生態保護管理機構，法律法規是逐漸完善的，相關的《大秦嶺西安段秦嶺保護和利用規劃》等等也從規划上限制了秦嶺北麓地區的項目開發。

為了美化秦嶺，從顯山露水的角度出發，環山路的綠化改造穩步地在秦嶺北麓166公里穩步實施。為了方面群眾，環山路晚上有了路燈，道路進行了拓寬改造，農貿市場節點的建設方便了進山遊客購買水果，一項項便民措施在這幾年裡紛紛得到落實。

這幾年的工作各級各部門在秦嶺保護上幹了不少工作，看似忙忙碌碌，但最關鍵的違規建設別墅沒有真正拆除到位。如果當年的202棟別墅已經整治到位，何來今年的整治行動呢？為什麼這麼多法規、政府規範性文件管不住一個秦嶺？

帶著這些問題，我曾專程探訪了秦嶺北麓西安境內的一些別墅群，發現鄠邑區太平峪至長安區灃峪口以及灃峪口以東有許多別墅院落，呈帶狀分布，沿老108路沿線分布，綿延不斷，這令我為之震驚，有的別墅群已經有人居住，有的別墅群已經爛尾原因不得而知，有的別墅項目只是圈砌圍牆，但這些項目有一個共同的特點紛紛用茂密的樹木和圍牆來「掩耳盜鈴」，有的甚至把項目的名稱故意抹去降低「暴露」的風險，有人居住的別墅區保安都無一例外地對外人的探訪保持著高度的警惕，始終三緘其口。

▲2018年8月秦嶺北麓40棟別墅開拆。華商報 陳團結 攝

一方面，村幹部為了利益，與開發商、建房商人沆瀣一氣。村主任收了好處費便亂辦事，將宅基地、荒山買賣給山外的不具有村集體經濟組織成員身份的人；一些村民私下買賣宅基地，由城裡人負責建房裝修，村民則負責看門，遇到風聲緊了就說是自己蓋的，外界完全不知情，和娛樂圈的「陰陽合同」一樣，查處有相當難度。

這樣村幹部與來此建房的城裡人構成攻守同盟，外界根本不知情。但真正的村民卻很難獲得宅基地，造成村民怨聲載道，老百姓失地後，也沒有了生活來源。

另一方面，從最開始的違建苗頭出現到現在有十幾年甚至二十餘年的時間，遇到上級重視抓一抓，出了事臨時抱佛腳，也是一個重要因素。

既然2003年在秦嶺北麓禁止進行房地產開發建設已經寫入文件，為什麼得不到執行？這裡有畏難心態在阻礙。秦嶺北麓西安境內的違規建別墅，雖說好多都是商人所為，但誰知道和上級有著怎樣千絲萬縷的原因？誰是誰的關係？萬一嚴格執行了政策，自己的位子怎麼辦？當然這不僅僅有態度的問題，還很可能有官商勾結的情況。

秦嶺北麓違規建別墅的教訓很深刻，我們應該思考如何進一步保護秦嶺，進一步的鼓起山區老百姓的「錢袋子」，而不是為了一少部分人的「悠然見南山」，而毀了大家的「後花園」，下一步就做好秦嶺生態環境保護的「後半篇文章」，我有一點看法。

首先，要以最嚴格的標準開展違建整治工作。

有人問過我：「山裡那些別墅拆了挺可惜的，不如保存下來多好的？」。確實，拆了挺可惜的，但是這時候講政治就必須擺在了第一位了。

在陝西整個秦嶺北麓違建整治量是非常巨大的，之所以目前進行調查摸底就是為下一步制定工作方案做準備。

嚴格的標準整治秦嶺北麓的違建就是要嚴格依法處置、分類不同情況、區分主體責任，落實好哪些違法建築該拆，必須拆？哪些違建可以依法予以沒收，用於公共用途？必須制定一套最嚴格的標準落實下去。

同時，《省條例》和《市條例》的適用範圍是不同的，法規禁止性、否定列舉性的要求也是有差別的，這也是實行責任倒查追究和制定整改落實方案時需要注意的問題。

▲2018年8月14日，大型機械對西安市鄠邑區蔣村鎮的違建別墅進行拆除。新華社記者 邵瑞 攝

其次，秦嶺保護必須克服「一管就收，一放就松」的問題。

這些年西安市專門成立了市縣兩級秦嶺生態環境保護管理委員會辦公室，曾經一度有呼聲要實行垂直管理減少基層干預，更好的實行執法檢查。

最近又有些專家學者、政府官員舊調重彈要設立獨立的，甚至是跨省的秦嶺北麓生態保護區管理工作委員會，賦予其相對獨立的行政管理權、執法權和考核權。

我認為大可不必這樣，從國家大法上看，我們有土地、水源、河流、森林等等相關法律法規和具體實施的執法主體；從省市層面上，有法律法規和政府規章、規範性文件、相關規劃依據可以執行。

只要各級各部門守土有責，做好開發項目審批的審核，嚴格公正執法就能把秦嶺生態保護好、利用發展好。

最後要把鄉村振興與秦嶺保護緊密結合起來。

隨著城市的發展，美麗鄉村就是城裡人的後花園，秦嶺的秀美自然風光更能激發出美麗經濟。努力探索自然資源保護和利用的新路子，要發掘沿山、深山群眾的生產生活升級換擋，通過產業升級帶動村民致富，發掘當地歷史文化、自然資源，走出一條農家樂、精品民俗等新型業態為代表的新農村發展道路。

位於周至縣的秦嶺國家植物園為我們更好的保護秦嶺，合理利用秦嶺帶來了新的啟示。

秦嶺國家植物園充分利用中科院、國家林業局、省政府、市政府四方聯建的支持，整合秦嶺的豐富的植物資源和旅遊資源，努力在科學研究、科普教育、物種保育、生態保護、生態旅遊、農民增收上發力，把山區群眾搬至移民新村，鼓勵村民發展農家樂，園區在門票中再拿出相應比例的資金給村民分紅，計劃把群眾搬遷留下來的房屋計劃打造成精品民俗，著力發展乾花產業來壯大村集體經濟。

▲秦嶺國家植物園。 圖 | 華商論壇

按照總書記的「兩山」理論，秦嶺保護工作是等不起、拖不起的重要任務，秦嶺的保護要為大西安的發展創造出一個優良的生態環境、舒心的生活環境、優越的生產環境、最優的營商環境。

我們應該牢牢抓住脫貧攻堅、鄉村振興、美麗鄉村建設，統籌城鄉發展，通過新舊動能轉換、產業升級等手段，為社會發展注入新活力，努力打造秦嶺北麓生態保護和利用新樣板。真正在秦嶺保護與利用的路子上，實現百姓富、生態美的目標。

　　作者：清風

　　一個關心秦嶺的西安市民

　　版式設計：霹靂