行政主導的人力資本均衡可否持續：讓歷史告訴未來

08-24

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資料來源：夏怡然、陸銘，2018,《行政主導的人力資本均衡可否持續：讓歷史告訴未來》，《學術月刊》，第5期，45-55頁。

Xia Yiran and Lu Ming. 2018. "Can Policies Sustain an Even Distribution of Human Capital? Let History Tell Future"

此處只羅列了文章的摘要、引言和結論，全文請見陸銘個人主頁人文·社會·研究 (http://www.profluming.com)

摘要人力資本越來越向少數大城市和大都市圈集中，是市場經濟和勞動力自由流動條件下的必然趨勢，也是全球經濟的普遍狀態。然而，現實中總是存在一些行政性力量想要促使人力資本均衡分布，這些政策的效果能否持續？本文通過研究中國計劃經濟時代人力資本均衡政策（即1950年代的「高校搬遷」運動）的長期效果，發現行政主導的人力資本均衡政策在當時以及之後的一段時間內對城市的人力資本積累發揮了重要作用，但隨著時間的推移，其作用在逐漸弱化。改革開放之後，在人力資本存量、地理區位和經濟開放等因素的共同作用下，人力資本的空間集聚依然回歸到歷史的起點。本文用歷史經驗給出答案，背離經濟規律的行政性人力資本均衡政策難以繼續。

關鍵詞 人力資本空間分布行政性干預持續

中圖分類號 F12 文獻識別碼 A 文章編號

Abstract: Human capital is increasingly concentrated in a few large cities and metropolitan areas. It is an inevitable and universal trend under the environments of market economy and free flow of labor force. However, there are always some administrative forces to promote an even distribution of human capital. Are these policies sustainable? After studying the long-term effect of the policy for an even

distribution of human capital in the era of planned economy in China (i.e. the university relocation movement in the 1950s), we find that the policy did have an

important effect on the cities』 human capital accumulation then and afterwards,

but the effect is gradually weakening with the passage of time. Since the Reform

and Opening up, jointly affected by human capital stock, geographical location

and economic openness, the spatial distribution of human capital has been

returning to its historical state. Learning from the historical experience, this

paper gives the answer to the above question that the effect of the policies

for an even distribution of human capital which deviate from economic rules is

difficult to sustain.

Key words: Human Capital; Spatial Distribution; Policy Intervention; Sustainable

一、引言

隨著經濟的現代化，中國出現了城市大型化趨勢，人口逐漸向少數都市圈和城市群集中。於是，社會各界又出現了一些似是而非的傾向，認為需要並且可以用行政的手段來抵消這種趨勢。一方面，一線城市加強了對城市人口規模的控制，設置較高的落戶門檻，限制外來人口的流入，甚至通過「以業控人」「以教控人」等方式減少城市內部的外來人口數量。與此同時，二三線城市紛紛降低落戶門檻，甚至推出許多針對高技能勞動者的優惠政策，打響了人才爭奪戰。這些行政性的人力資本均衡政策，[1]也許可以在短期內影響人口的空間分布，但當行政性的手段弱化，在市場經濟規律的作用下，人口流動是否又會回歸到原有的路徑，依然向少數都市圈和大城市集聚呢？

當前世界絕大多數國家的經濟和人口都集聚在少數大城市或大都市圈，越是發達的國家人口集聚程度越高，而且集聚的趨勢還在加強。[2]人口空間分布和城市體系的演化有其內在的規律，人類歷史上曾經有過改變人口空間分布的嘗試，但從未成功過。俄羅斯在蘇聯計劃經濟年代就曾經實行過生產力均衡配置和人口均勻分布的政策，但在市場經濟轉型後，俄羅斯的人口分布又恢復到西稠東稀的歷史格局。在中國歷史上也曾經發生過對人力資本的行政性空間調整，包括1950年的「高校搬遷」運動，以及計劃經濟年代的「三線建設」，這些行政主導的人力資本均衡政策雖然曾經對受益城市的人力資本積累發揮了重要作用，但隨著時間的推移，其作用在逐漸弱化。改革開放之後，隨著中國形成外向型經濟發展模式，東南沿海地區因為地理區位和自然條件優勢，使得其人力資本回報提升，並吸引了更多高技能人力資本，城市間的人力資本空間分布又逐漸向歷史上的人力資本空間分布回歸。本文以史為鑒，通過研究和總結中國歷史上人力資本均衡政策的長期效果，為當前類似政策的制定和實施效果提供參考依據。

本文共分為五個部分：第二部分從理論上分析人口分布、城市體系以及人力資本空間集聚的內在規律，並探討什麼樣的人力資本干預政策是合理的。第三部分比較分析歷史和現代的城市人力資本空間分布，特別針對1950年代的高校搬遷運動，展現了其對人力資本的空間分布造成的影響及影響的持久性。第四部分討論改革開放之後，人力資本存量、人力資本回報和地理條件在人力資本空間集聚過程中的作用，解釋為什麼行政性人力資本均衡政策難以持續。第五部分總結本文的政策含義。

...

五、結論

人力資本越來越向少數大城市和都市圈集中，是市場經濟和勞動力自由流動條件下的必然趨勢。基於人力資本外部性，人們可以在人力資本水平較高的城市裡獲得更多的就業機會、更高的工資水平、更好的學習機會以及高質量的生活設施，這些都吸引著勞動力特別是高技能勞動力流向人力資本水平更高的城市。勞動力向人力資本水平高的地方集聚過程中產生了極大的資源再配置效率，推動了城市的發展，也成為現代經濟增長的根本推動力。

雖然改革開放之後勞動力在地區間的流動規模越來越龐大，但戶籍制度仍然對勞動力流動構成了制約，土地供應、財政補貼向中西部地區和中小城市傾斜的政策也對人口流動的方向產生了影響。然而，行政性干預人力資本空間分布的政策有可能既在短期內造成人力資本的空間誤配置，又在長期內被市場經濟力量所消解。本文分析了計劃經濟時代專門針對高技能人力資本重新布局的政策（即1950年代的「高校搬遷」運動），發現這場行政主導的人力資本均衡政策雖然在當時以及之後的一段時間內對城市的人力資本積累發揮了重要作用，但隨著時間的推移，其作用在逐漸弱化。改革開放之後，在人力資本存量、地理區位和經濟開放等因素的共同作用下，沿海地區的人力資本回報高於內陸地區，吸引了更多高技能人力資本的流入，城市間的人力資本空間分布又逐漸向歷史上的人力資本空間分布回歸。

基於歷史，展望未來，背離經濟規律的行政性人力資本均衡政策難以持續，一旦行政性的手段弱化，在市場力量的支配和人力資本外部性的共同作用下，人力資本的空間集聚依然會回歸到歷史的起點。當然，這也並不是說人力資本的空間分布是一成不變的，更不是說政府無可作為。在「市場成為配置資源的決定性力量」的條件下，一個城市的比較優勢決定了什麼樣的人力資本能夠獲得更高的回報，以及吸引什麼樣的勞動力流入。與此同時，政府也需要「更好地發揮作用」，兼顧效率與公平。一方面，從效率的角度來看，政府可通過改善城市的基礎設施、公共服務和營商環境，促進具有當地比較優勢的產業發展，而無需取代市場，以學歷作為唯一標準來鑒別誰是本地需要的「人才」。另一方面，從公平的角度來看，政府吸引人才的政策應針對公共部門或提供本地公共品的企事業單位，超出這個範圍的人才政策不僅難以持續，甚至有可能因為補貼了潛在收入較高的高技能者，而損害公共資源使用的公平性。

[1] 本文延用了社會公眾的流行表述，用「均衡政策」表示「均勻分布政策」。實際上，在空間經濟學視角下，人口集聚才是人口自由流動的均衡（equilibrium）。

[2] World Bank ,World Development Report 2009:Reshaping Economic

Geography, World Bank, 2008．