楊永泰第二功：南昌行營、侍從室的建立與國民政府行政系統的重構

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前面我們曾說，蔣介石此人「無雄才」，一個重要的表現就是蔣的工作方式有很大的問題。

蔣介石原本只是一個軍人，所學所思基本都是與軍隊有關的事情，在處理總司令事務時還勉強能夠勝任。但隨著政治地位的上升，尤其是在做了國民政府主席、中央組織部長之後，工作量激增，軍務、政務、黨務等各種紛繁複雜的問題都要等著他來做決策，他就無法應付了。最突出的表現就是，蔣處事往往顧此失彼，無法同時進行多項工作；賞罰不明，認為應該做的事卻拖著遲遲不做，不該做的事雖然知道不應該做卻無法及時終止；最可怕的是，蔣介石決策十分輕率，而且決策一旦施行又沒有監督，很多事情干著干著就沒有下文了，這也是人們對蔣介石及其行政機構最大的詬病之處。

對這個問題，蔣介石在1932年5月24日的日記中有過深刻反思：

「暢卿（楊永泰）說我從前缺點：一、在精神過於集中，故有輕重不均，顧此失彼之弊，此無組織之故。二、在重事而不擇人，賞罰不明，善之不能用，惡之不能去，此無幹部之故。三、不能獨裁而遇事輕裁，用人行事皆無審察負責機關，此革命之所以不成也。以後必須有幹部之組織，且不必事事之躬行，又須門無留客，案無留牘，方得事半功倍也。」

如何解決這些問題呢？

楊永泰向蔣介石建議，仿照漢武帝設立內朝的制度，在蔣介石身邊專門設立一個委員長的直接辦事機關，作為蔣的軍政中樞，輔助蔣處理公務，決策天下大事。

1933年5月，蔣介石在南昌設立「國民政府軍事委員會委員長南昌行營」，作為第五次圍剿紅軍的總指揮機構。南昌行營在成立初期，沿襲以前慣例，機構頗雜，後來為貫徹「三分軍事七分政治」的剿共戰略改為三廳一部和六處，還轄有別動隊和感化院，成為蔣介石和楊永泰的內朝系統。

南昌行營的各機構介紹如下：

秘書長室

協助蔣介石處理綜合情況，下轄秘書若干，由行營秘書長楊永泰負責。

辦公廳

主持行營總務工作，由楊永泰好友熊式輝擔任主任。熊是新政學系的幹將和江西省政府主席，他不但要把行營的軍政方略變為江西省的「施政綱要」，還要代表蔣介石出席各種場面性的活動。

第一廳

該廳又稱「三分廳」，主管軍事工作，由賀國光擔任廳長，下轄兩處六課，有參謀200多人。凡行營一應軍事工作，如軍令、作戰計劃、軍政、後方勤務、軍械給養等事項都由第一廳負責。

第二廳

該廳又稱「七分廳」，主管政治工作，由行營秘書長楊永泰兼任廳長，凡行營民政、教育及地方政權組織、農村經濟、經濟封鎖等事項都由第二廳負責，在實踐中逐漸演變為各省的直接行政上級，成為事實上的行政院。

政治部

主管國民黨軍隊的「政訓」工作，由黃埔三傑之一的賀衷寒任主任，袁守謙任副主任，凡南昌行營指揮的國民黨軍隊（有80多個師），其政治部主任都由賀衷寒節制。賀衷寒是國民黨內思想政治工作的天才，此時頗受信任，但其野心也夙為蔣介石所忌。

六處

即審核處、運輸處、航空處、經理處、軍醫處和軍法處。審核處許可權極大，負責審核國民黨10個省政府和3個特別市政府的人事和經費，一些重大的工程、計劃也要經過它的批准；運輸處主管行營交通工作；航空處負責第五次圍剿的空軍襲擾事宜；經理處負責發放參加「圍剿」的國民黨軍的薪餉；軍醫處主管發放醫藥衛生物品，還在江西各地設立30多所傷兵收容醫院；軍法處負責執行軍法。

別動隊

別動隊全稱為「南昌行營剿匪軍別動總隊」，由康澤負責。這是一支武裝特務隊伍，由出身於黃埔軍校的中下級軍官組成，主要負責在新佔領區的宣傳和基層政權重建工作，後來其職責範圍越來越廣，作用也越來越寬泛，成為一種「萬能狗皮膏藥」的存在。

除了這些，南昌行營內部根據楊永泰的提議還設立一個侍從室的機構，顧名思義主要負責蔣介石身邊的一些「侍從」性質的工作，如衣食住行、安全警衛等，由宴道剛負責。

可以看出，這個「內朝」雖然小但該有的機構和職能一個也沒落下，其中第一廳負責軍事參謀工作，第二廳總攬政治工作，是最關鍵的兩個部門；政治部負責軍隊思想政治工作，別動隊負責地方基層的政治經濟工作，是蔣介石向共產黨學習的重要成果，也是落實「七分政治」方略的兩個重要抓手。

「內朝」建立後，蔣介石的中樞工作流程和工作方式逐漸發生了巨變。

之前，各地發過來的各種信件、報告、請示、建議等各類公文，直接送到蔣介石的案頭，蔣介石大呼頭痛；後來這些公文都先彙集到秘書長室，分門別類後再送蔣介石批閱處理，但文件仍然太多，蔣介石處理起來還是有點吃力。身為秘書長的楊永泰想出一個辦法，將來自全國的大量公文分門別類，先整理出每一件公文的要點，然後在要點後面針對性提出上中下三種處理意見，最後將這些內容（公文要點和處理意見）總攝入他設計出的一種新型的「公文呈送表格」，再區分輕重緩急，送給蔣介石批閱。凡重大事項，蔣介石會先與楊永泰商議，然後再召行營眾人探討，集思廣益後做出決策，決策再通過第一廳或第二廳或政治部等機構落實執行。

現在看來，楊永泰是通過南昌行營這個機構，將蔣介石的「決策-執行」中樞進行了一番重構，主要包括四個方面的內容。

第一，優化蔣介石的決策流程。

過去，蔣介石的決策流程十分簡陋，機要處將海量的信息直接反饋到蔣介石本人處，蔣本人閱讀這些信息，理解之，分析之，找一些幕僚開會研究，最終做出決策。

這樣的工作流程和工作方法對才力有限的蔣介石來說，無疑是不可承受之重。在楊永泰看來，他時常「輕重不均」、「顧此失彼」，不能及時處理眾多的軍國大事，許多事情的決策十分草率，決策之後又不管不問，實際上都與這種落後的決策流程有關。

現在，機要處將海量的信息反饋到秘書長室，秘書將信息分門別類後迅速整理出幾個關鍵要點（結構化思維），楊永泰再根據這些要點給出上中下三種處理意見，這些要點和意見根據輕重緩急送給蔣介石後，蔣介石再決定是否召開會議研究並最終做出決策。

很顯然，新的工作流程首先把蔣介石從公文的大海洋中撈了出來，過去他每天需要自己閱讀數萬、數十萬的文字還不一定知道別人到底在說些什麼，現在每天只需要看幾千字即可全面了解各種動態；其次，新的工作流程把蔣介石的決策過程大大簡化和優化，過去他需要自己根據龐雜的信息做出判斷和決策，現在判斷和決策就在眼前，而且每一個決策至少有三種方案供自己選擇；再次，新的工作流程還根據輕重緩急送蔣批閱，過去蔣介石面對似乎無窮無盡的黨政軍事務，時常顧此失彼；最後，新的工作流程要突出了決策執行之後的監督，在以前，蔣介石的許多工作總是「干著干著就就沒有了」。

第二，通過部門化、結構化、模板化提升決策效率。

楊永泰的這一套設想其實並不難理解，首先是通過業務部門化將紛繁複雜的事務分門別類，通過幕僚們的專業分工協作來提升工作效率；其次是結構化的思維方式，任何事情都用某種結構將其簡化、具體化，不管是公文的概括總結（如「三句話講清你的事」），還是問題解決方案（如「迅速給出三個解決方案」），都說明了這一點；再次是模板化的工作方法，將決策過程通過一張表格來完全展現，既簡潔又高效。

第三，突出楊永泰本人的核心作用。

楊永泰設計的這套工作流程和工作方法，其中最重要的一環就是，當他或秘書將事務總結概括後，是由他寫三種處理方案的，也是由他「根據輕重緩急」向蔣介石報送的，這就在無形中突出了楊永泰本人的巨大作用。

也就是說，通過這種方式，楊永泰掌握了類似於明朝內閣首輔大臣的「票擬權」，也掌握了類似於明朝大太監靈活送奏摺的權力。

第四，通過內朝來奪外朝的權力。

楊永泰所設計的這套內朝系統，在實踐中隨著戰爭的勝利，威權越來越盛，也越來越有國民黨中央的樣子，而南京原本的國民政府權力被大幅削弱。

不管怎麼說，這一系列帶有鮮明楊永泰風格的工作機構、工作流程和工作方法使得蔣介石軍政中樞的工作效率大為提升，再加上楊永泰遠超常人的洞察力，使得蔣介石的決策質量也大大提升。

（二）

借著南昌行營和剿共戰爭的時機，楊永泰對國民黨的黨務系統、地方行政系統也進行了重大重組。

原本，國民黨就是一個較為鬆散的組織，四一二分共之後，黨務更見鬆散，而且政府貪腐嚴重，效率低下，省縣之間溝通不暢，對縣以下的基層政權幾乎沒有什麼控制力。這就造成一種極為詭譎的局面：蔣介石雖然佔據了數省的地盤，但由於國民黨組織鬆散，行政系統不暢，實際能動員的力量可能還不如共產黨一個省。

為改變這種可怕的局面，在1932年蔣介石圍剿鄂豫皖蘇區的時候，楊永泰提出「三分軍事，七分政治」的方針。之後幾年尤其是南昌行營設立階段，一系列調整地方行政機構、加強中央集權的措施先後實施，大大改變了國民政府的地方行政系統。

這些措施主要包括以下幾個方面。

第一，建立行政督察專員制度

原先，國民黨地方政權主要分為「省-縣」兩級，省政府直接管轄數十乃至上百個縣，縣下則是民眾自治，這種行政模式的缺陷顯而易見。楊永泰在「省-縣」之間加入了一個新層級——行政督察區，設行政督察專員以管理若干縣的行政事務。更重要的是，行政督察專員除了負責該地區的行政、監察事務，還兼任保安司令，成為區域內軍政齊抓的人物，以動員儘可能多的力量來完成職責。

第二，建立保甲制度

原先，國民黨政權沿襲以前「皇權不下縣」的傳統，縣以下基本由民眾自治，由此帶來了地方族權強大、劣紳橫行、民眾生活極端困苦等後果。共產黨組織到了這些地方，只要祭出「打土豪分田地+建立村、區政權+擴大紅軍」的組合拳，立馬就勢力大增。為對付這種局面，楊永泰將國民黨政權的觸角伸到了鄉村一級，建立保甲制度。

第三，削弱地方黨權，建立黨政軍一元化領導

為進一步加強中央集權，同時為了削弱國民黨內CC系的力量，楊永泰建議蔣介石將地方黨部的委員會制改為主任委員制，且主任委員通常由當地的軍政主官兼任。

這樣一來，蔣介石在地方上初步建立了黨政軍一元化領導，之前由二陳把持的黨務大權在無形中被剝奪了，各級黨部的原執行委員和監察委員地位一落千丈，實權完全落入地方行政官員手中。

通過這些舉措，原來國民黨的地方行政系統被一套新的系統所取代。在中央層面，蔣介石的內朝——南昌行營成為國民黨事實上的最高決策-執行機構，行營秘書長和第二廳廳長成為事實上的行政院長；在地方層面，原來的行政層級由「省-縣」兩級擴展到「省-行政督察區-縣-區（聯保長）-村（保長、甲長）」的五級，而且地方各級機構實行黨政軍一元化的領導。

這套系統蔣介石和楊永泰先是借著剿共的名義在紅軍力量較為活躍的湖北、河南、安徽、江西四省開始執行。之後，逐漸向其他各省擴展。

這樣做的綜合結果是，蔣介石的決策系統更為高效，決策質量大大提升，更重要的是，伴隨著眾多省份一元化領導的加強，蔣介石的領袖地位更加鞏固，當然，楊永泰和新政學系的地位也日漸提升。尤其是楊永泰，也越來越有漢唐宰相的風采，但也收穫了越來越多的反對勢力。

註：

（1）本文為《楊永泰：卧龍的悲歌》的第7篇，文中圖片來自網路，版權歸原作者所有。

（2）楊永泰身上可學習的地方可謂多矣，在系列文章的最後做了一門課程——《楊永泰工作法》，共分6小節，主要講述楊的一些工作原則和工作方法，有興趣者可移步一觀。

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