無聲革命：素質教育二十年

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本文節選自我和女友及朋友們一起做的一個政策研究，本是出於功利目的，現在功利目的失敗了也就發出來得了。雖說很喪氣，不過從這兩個月的觀察來看，報告里設計的模型基本是成立的，也基本完整預測了近幾個月的政策走向，之後的沒法驗證。（全文四萬多字，現在在刊物審核，暫時不放出了。）

站在浙江方案整體退縮，上海方案的推廣與鋪開也尚成問題的狀況下，重新審視新高考改革及其關聯的新一輪教育改革，我們將發現，教育改革的特殊性並不在於以技術回應麻煩的「麻煩治理」，而在於政策延時性下「麻煩治理」的不可能。正如浙江的案例所揭示的那樣，在一場教育改革中，當政策制定者意識到政策的運行出現了問題時，往往這一政策早已運行多年，此時即便本著「麻煩治理」的思路快速提出修改方案，其施行與效果的檢驗也要等到數年之後，而政策一來一去甚至多次來去之間關涉到的，便是成千上萬國民的教育問題。

在此視角之下，我們不妨將新高考改革本身理解成一種對於素質教育改革的「麻煩治理」，通過將之放置在新千年以來的整體教育改革脈絡中，探究其改革話語、路徑與素質教育改革之間的關聯，進一步明晰新高考改革所擁有的歷史經驗及其承擔著的時代使命[1]，並試圖觀察，對這一「麻煩治理」本身進行的「麻煩治理」，究竟會導向怎樣的未來。

在新千年以來的整體教育改革脈絡中，無論是世紀之交開始的素質教育改革還是2010年啟動的新高考改革，其改革的目標都是實現「素質教育」。儘管這一辭彙在今日的輿論場已被污名化，但在其提出之時，「素質教育」實際構成了一種對中國教育問題的整體性觀察，而這一觀察的核心關切便在於，當整個社會由一元向多元的劇烈變遷之時[2]，教育應當如何改造自己，以適應「社會現代化」[3]與「經濟體制轉型」[4]的需要。這一關切同時也就意味著，與「素質教育」相對的「應試教育」並非單指考試製度本身，而是一種以「應試」為主要表徵的不適應國家發展需求的教育模式，換言之，其本質是由教育的結果來決定的，而這一結果在相當程度上體現為經濟問題[5]。

由於經濟問題的重要性與上層力量的直接推動，在整個「素質教育」的發起與施行過程中，意識形態主管部門、行政主管部門與學術精英達成了相當程度的共識，整個決策過程存在著明顯的技術治理傾向[6]。然而這一傾向最後並未能轉化為一套完整的技術治理方案：由於學術精英等公共代言人在制度性空間內並沒有穩定的位置，當政策從「倡導性政策」向「分配性政策」甚至「規制性政策」[7]轉化時，政治治理傾向的意識形態主管部門與技術治理傾向的公共代言人同時退場，整個政策生產進入了以官僚的治理傾向/權力為主導的「任務達成」治理模式中。

在這一模式之下，教育主管部門及各地方教育部門並無意願（也缺乏能力[8]）進行一個整體性的改革，而是更傾向於將整個「素質教育」規劃中分割成諸多條款，再對條款進行策略性解讀，最後轉化為一系列互不相干的「工程」、「計劃」與單項政策，以證明改革目標的推行。於是我們便得以看到，在《中國教育改革和發展綱要》(1993)《教育振興行動計劃》(1997)《中共中央、國務院關於深化教育改革，全面推進素質教育的決定》(1999)與《關於基礎教育改革與發展的決定》(2001)等文件的指導下出台的諸多具體政策（如保送生[9]、高考加分[10] 、研究性學習[11] 、綜合素質評價、學業水平考試[12] 、分省命題與「3+X改革」[13]等）是如何處處回應著政策文本及其核心概念（即素質教育），卻又不斷將原文意圖達成的整體性教育改革轉變成一場「新課程改革」[14]。

在這場改革之初，單個政策本可以在「選擇性激進主義」的改革框架中得到理解，呈現為一種「通過課程改革拉動整體教育改革」的思路，而並不涉及對整個教育改革的去實質化。但隨著改革的展開，「新課程改革」的失敗已成共識，無論是深度參與新課改相關政策制定的鐘啟泉等人，還是接受教育部任命進行調研的談松華等人，都試圖通過媒體與學術空間指出，「以課程改革拉動整體教育改革」的思路已然失敗了，教育改革的根本在於招考制度改革，如果招考制度不進行重大變革，新課程改革不僅無法落實，反而會被教育實踐所異化[15]。

儘管以「招考改革」為教改核心的思路已在學術空間甚至制度性空間內取得了相當的共識，但因缺乏推動力量，在政策文本中，「招考改革」仍舊是新課改的一部分[16]，落實成具體政策後也延續了「任務達成」的模式，維持著保送生、自主招生、課程改革與綜合素質評價等零散的教育政策。而其結果便也不難想想，如鍾啟泉等人所預測的那樣，未改革招考政策的「素質教育」不僅未能達成，反而還強化了強化了教育的「應試性」與「投機性」，促生了越發普遍的特長考級、各類競賽以及補習產業，使學生在課內課外兩方面都同時受到重壓。

「素質教育」改革推行中所遭遇的種種困境及其製造的問題構成了新高考改革的整體背景。基於對新課改的反思，新高考改革伊始便定下了以「招考改革」（即招考分離）帶動教育整體改革的思路。而從取消保送、減少加分、全國統一命題與「取消3+X」等具體政策來看，政策制定者已經意識到，保送生與競賽加分等政策本質上是在「素質教育」與「招考合一」雙重要求下的畸形產物，對其相關問題的解決辦法絕非不斷出台政策進行各種調整、規範，而是推進「招考分離」，簡化高考的功能，將高考放置在一個完整的「多元評價」體系中[17]，並將「評價」的權力轉移到高校。

在斷裂性之下，通過媒體與學術空間內的話語運作，鍾啟泉、姜鋼等人以「素養」概念代替了「素質」[18]，並借這一「詞語的政治學」延續甚至「重啟」了素質教育[19]。從公開的文本來開，「素養」一詞在國家話語中的內涵有二：其一方面繼承了「素質教育」的核心思路，另一方面去取消了「素質教育」中固有的「反考試性」，緩解了其與考試之間的張力，可以簡單理解為一種「能夠被考試考察的素質」[20]。結合教育部考試中心的命題導向[21]、2017版新課程標準的修訂內容[22]與綜合評價在招考政策中的地位，不難看出，被改進後的「素養」概念在新的教育改革中起到了溝通考試、教學與學生能力評價三方面的重要作用[23]，可以說是連接課程內容改革與招考制度改革的核心通道。

不幸的是，在「招考分離」從國家級方案中撤出，浙江方案徹底失勢，整個新高考改革去實質化的情況下，「素養」及其所代表的素質教育的「重啟」不僅困難重重，甚至幾乎必然面臨著失敗：從大學自行評價轉變為中學操行分式的「德智體美勞」綜合評價必然如上一輪綜合素質評價的重演；在改革中被下放到地方的命題權自然會導致考試中心無法在命題中有效貫徹「素養」；而命題導向一旦喪失，教學方面便重又回到了新課改試圖以課標規範教學的失敗道路上。「素養」在考試、教學與學生能力評價三方面的失效同時也意味著，新高考改革已然失去了帶動整體教育改革的機會，原本能統合在同一框架下的多方面政策失去了軸心，從而使一場針對素質教育改革的「麻煩治理」自身也產生出諸多麻煩。不過真正的問題或許在於，針對這些具有延時性的麻煩，教育主管部門無法再以「麻煩治理」的思路快速將之解決，只能在政策慣性之中進行小規模調整，等待其後果的完全暴露，而這也就構成了理解本輪教育改革中諸多「沒頭腦」政策[24]的基本路徑。

面對已經遭遇的失敗及其可能的後果，曾經參與過政策制定的淡松華、楊東平等教育研究者[25]與教育部考試中心[26]、浙江省教育廳[27]等教育部門內的技術官僚不斷利用教育部門相關的媒體、學術空間（如教育部直管《中國教育報》，考試中心主辦《中國考試》，中國高等教育學會主辦《中國高教研究》）發聲，並持續提及早已在國家方案中消失「招考分離」，而這一情況顯然與已有研究中，教育部門主辦的刊物呈現出「縱向傳達和正面宣傳為主要特徵的政策動員形態」截然不同[28]。這種刊物定位與實際內容間的差異說明了，在新高考改革「去實質化」後，出於不同的原因[29]，教育部門中的部分人員與教育研究者結成了一個技術治理傾向的聯盟，希望能夠重建完整的高考改革方案，避免改革在教育維度上的失敗。

不論是由於學術空間內的呼聲確實起到了相當效用，抑或是單純因為改革現實的威壓，正如我們所看到的那樣，在山東、海南等第二批試點方案中，「招考分離」的思路得到了變相的承認，作為一種招考方式的「綜合素質評價」已獲得了制度化的地位。可「招考分離」的復歸終究是「麻煩治理」的產物，一旦麻煩的狀況得到緩解，缺少了國家級政策承認的「招考分離」能否借「綜合素質評價」的名義繼續推進尚是一個問題，以新高考改革為核心的整體教育改革的前景便更加難以預料。

綜上所述，二十年的素質教育改革史未嘗不能理解成一場雙重的「無聲革命」：從「素質教育」概念的提出到進入國家教育規劃，再到兩輪改革對這一理念的探索，教育研究者始終在大眾視野之外，通過各種可能的表達空間，施加著對於教育政策生產的影響，也一直「無聲」地改變著教育在這一土地上的面貌。但或是由於「任務達成」治理模式的異化，或是由於意識形態主管部門的介入，技術治理傾向的力量總是無法型構甚至保存一個完整的改革方案，改革也總在政策黑箱中，悄無聲息地被其發起者所「革命」，變得支離破碎，總是在解決問題的同時製造了更多的問題。

[1] 談松華：《高考改革:歷史經驗與時代使命——訪國家教育諮詢委員會委員談松華》，《 中國考試》2018年第1期。

[2] 參見李峻：《我國高考政策變遷研究》，第104頁。

[3] 「在改革開放和現代化建設新時期，鄧小平同志反覆強調，實現社會主義現代化, 科技是關鍵，教育是基礎。」教育部：《面向21世紀教育振興行動計劃》，面向21世紀教育振興行動計劃 - 中華人民共和國教育部政府門戶網站 ，2018年3月28日。

[4] 周彬：《中國教育政策對經濟體制轉型的歸依──解讀<面向21世紀教育振興行動計劃>》，《教育科學》，1999年第4期。。

[5] 參見教育部：《面向21世紀教育振興行動計劃》。

[6] 參見張力：《從教育熱點問題的成因看教育決策的科學化與民主化》。

[7] 塗端午：《高等教育政策生產》，第133頁。

[8] 同上引。

[9] 李峻：《我國高考政策變遷研究》，第123頁。

[10] 李子江、楊志：《我國高考加分政策演變的制度分析——基於歷史制度主義的分析範式》，《清華大學教育研究》，2011年第1期。.

[11] 教育部：《普通高中研究性學習實施指南(試行)》，《中小學管理》，2001年增1期。

[12] 楊學為：《從高考改革看會考的重要性》，《教育研究》,2002年第12期。

[13] 杜錫來：《鄧小平素質教育思想與「3+X」高考模式》，《教育探索》，2006年第1期。

[14] 程淑華、余慧娟、賴配根：《如何有效推進基礎教育課程改革—訪教育部基礎教育司副司長朱慕菊》，《人民教育》，2003年第1期。

[15] 參見鍾啟泉：《中國課程改革:挑戰與反思》，《比較教育研究》，2005年第12期。

[16] 參見教育部：《教育部關於普通高中新課程省份深化高校招生考試改革的指導意見》。

[17] 儘管此處表述已有變化，但可以看出，政策制定者確實存在著轉移招生許可權，將高考加分等政策的激勵導向功能轉移至學生綜合素質評價之中的意圖。參見西藏自治區教育考試院：《西藏自治區深化考試招生制度改革實施方案》，西藏自治區深化考試招生制度改革實施方案 ，2018年3月28日。

[18] 鍾啟泉：《日本「學力」概念的演進》，《教育發展研究》，2014年第8期。

[19] 劉雲杉:《「核心素養」的局限:兼論教育目標的古今之變》，《全球教育展望》，2017年第1期。.

[20] 參見姜鋼：《深化考試內容與形式改革 助力人才選拔和素質教育》，《中國高等教育》，2014年第23期。.

[21] 對此已有大量相關討論，從現有狀況來看，中學教師基本已經接受了在考試中貫徹「素養」這一思路，並在努力適應。參見姜鋼：《堅持以立德樹人為核心 深化高考考試內容改革》，《中國高等教育》，2015年增2期。.

[22] 參見金華:《<普通高中數學課程標準（實驗）>與新版<高中數學課程標準>內容比較研究》，碩士學位論文，中央民族大學，2017年。

[23] 參見核心素養研究課題組：《中國學生髮展核心素養》，《中國教育學刊》，2016年第10期。.

[24] 如篆刻、書法計入中考成績，強製取消奧數競賽等。例參威海晚報：《藝術科目將納入中考》，藝術科目將納入中考 ，2018年3月28日。

[25] 參見談松華：《高考改革:歷史經驗與時代使命》；光明日報：《教育部專家：新應試教育苗頭出現 成高招改革阻力》，教育部專家：新應試教育苗頭出現 成高招改革阻力 ，2018年3月28日。

[26] 參見周海濤、景安磊：《招考分離的意義、內涵和路徑》，《中國高教研究》，2014年第10期；章建石：《綜合評價:如何回應新一輪高考改革的要求?》，《教育科學研究》，2017年第7期；任子朝,程力,陳昂：《注重多樣性和選擇性 促進學生個性發展——台灣大學考試招生改革對大陸高考改革的啟示》，《中國高教研究》，2017年第6期。.

[27] 參見邊新燦等：《論新高考改革的價值取向與兩難抉擇》；王玉慶、盛蘭芳：《深化高校「三位一體」綜合評價招生改革難點三議——基於利益相關者的視角》，《中國考試》，2017年第11期。

[28] 徐志勇、張力：《當前中國教育政策問題的媒介話語空間》，《教育研究》，2007年第10期。

[29] 從浙江省教研員發布的《為應試教育正名》一文可以看出，教育主管部門的部分司局與地方教育部門顯然希望預先將改革可能的失敗與自己撇清關係，將之歸於「招考分離」的消失；而公共代言人則直接聚焦於改革失敗帶來的後果。參見應朝帥：《「投機教育」:「應試教育」的正名》，《中國考試》,2018年第2期；秦春華：《我對浙江高考改革試點方案的憂慮》.《中國青年報》，2015年2月2日，第10版。

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