沈連濤：調整中的政府職能

小編：沈連濤，清華大學和馬來西亞大學的兼職教授，中國銀監會首席顧問。2003年至2005年，擔任國際證監會組織技術委員會主席；1998年10月至2005年9月連續擔任三屆的香港證券和期貨委員會主席；1993－1998年擔任香港金融管理局副總裁，掌管儲備管理部及外事經研部；1989－1993年於世界銀行任職，擔任金融發展部高級經理；1976至1989年曾擔任馬來西亞中央銀行的不同職務。北京—中國領導人已經準備好如何實現「中國夢」。習近平主席將「中國夢」描述為「國家富強、民族振興、人民幸福。」。問題在於政府如何貫徹這一宏偉的改革發展計劃。去年11月的中共十八屆三中全會制定了需在2020年前落實的改革方案，涵蓋60個領域的330多項重大改革，改革的廣度、深度和複雜度前所未有。實現中國從以製造和出口為基礎的經濟模式向由消費和服務驅動的經濟模式的轉變，即包容性、環境可持續性，同時每年創造1,300多萬個就業崗位。這是一項極其艱巨的任務。除此之外，中國政府還面臨維護金融和社會穩定的挑戰，與此同時需要管理好世界最龐大的官僚機構。任務之艱巨令人難以置信。以去年夏天政府財政狀況的評估為例。國家審計署需要動員55,400位工作人員審查各級政府的賬目，包括中央政府以及31個省和自治區、5個直轄市、391個市、2,778個縣、33,091個農村社區。整個調查涵蓋62,215個政府部門和機構、7,170家地方政府融資機構、68,621家公共財政支持的機構、2,235家上市公司以及14,129家其他機構——總計730,065個項目和2,454,635項債務。顯然，中國公共部門的治理與西方截然不同。西方的結構模式是法治、民主和市場化。儘管35年以來的重大改革帶來了巨大變化，民營部門已成為創造就業的主力軍，但中國仍有很多方面有待改善——一個顯著的例子便是國有部門，特別是地方政府和國有企業仍掌握著中國大部分信貸資源。理解中國治理體系複雜性的一個角度是考察機構之間的關係矩陣，即所謂的「條條塊塊」。「條條」指從中央政府通過國家部門和機關控制地方機構的垂直體系，包括國家發改委，其它重要部委、國有企業和各級地方政府重要職位的任命及升遷，以及宏觀經濟工具，特別是財政、貨幣、匯率和監管政策。「塊塊」指地方實體之間高度競爭的橫向關係，中央政府在這方面向地方下放了相當的自主權。為了實現真正的穩定，中國領導人必須在條條的控制和塊塊的自主性之間保持巧妙的平衡。但這是個艱難的任務，放鬆條條往往不僅帶來地方經濟快速的增長和公共服務的改善，也造成失衡的加劇和過熱高企的風險，原因在於過度的固定資產投資等順應趨勢的羊群行為。所以，中央政府不得不重新啟動宏觀調控，緊急叫停。如果把中國經濟比作一輛汽車，那麼國家領導人一直在交替猛踩油門和剎車。最新的改革方案表明，中國政府終於開始嘗試政策的微調。改革計劃將一些責任集中到中央，例如應對既得利益的阻力；同時在另一些領域擴大地方政府自主權，包括執照發放流程和計劃批准流程。政府還建立了自由貿易區（低關稅、降低海關壁壘並減少行政干預），試圖以此加強市場在資源配置中的決定性作用。這一措施緩解了對地方機構不必要的約束，將帶來市場和制度創新。這些創新，再加上提高透明度和採用尖端科技，有望遏制尋租和腐敗，同時提高生產率和增加就業。政府逐步改革戶籍制度的最新決定將進一步擴大成果，這使勞動者和民營企業主有機會自主選擇在哪裡生活、工作和投資。中國領導人在十八屆三中全會上明確指出，消除武斷的條條控制能夠讓各大城市和地方根據自身的比較優勢進一步發展。中國的逐步開放，將使越來越多的公司和個人能夠出國追求更有吸引力的機會，而這將使中國的治理體系進一步複雜化。事實上，為了應對市場、資源、人才和全球競爭，中國和全球治理體系需要雙向互動。中國領導人已經表明，他們知道實施現代管理技術的必要性，也明白這樣做需要更新和重新調整長期以來所依賴的中央控制工具。如果能做出正確的調整，中國的治理體系將能夠有效地解決空氣和水污染、食品安全、能源效率和貧富不均等問題，並確保中國的長期繁榮。這一過程才剛剛開始，但這仍是個好的開局。

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