西部縣域校長教師交流輪崗政策執行中的問題與對策

　　作者簡介：司曉宏，寶雞文理學院院長，陝西師範大學教授、博士生導師、博士(陝西寶雞 721013)；楊令平，陝西學前師範學院發展規劃處副處長、副教授、博士(西安 710100)

　　內容提要：師資力量配置失衡是義務教育均衡發展的重要掣肘，而校長教師交流輪崗是破解這一難題的重要舉措。近年來，伴隨著國家一系列相關政策的出台，西部地區縣域已初步建立起了校長教師交流輪崗機制，這在一定程度上有力地促進了義務教育均衡發展。但在實施中面臨著利益相關者政策認同不統一、體制機制不完善、經費投入不足等突出問題與矛盾。西部地區縣域欲更加有效地推進校長教師交流輪崗，亟待加強宣傳引導、提升對交流輪崗政策的認同度，完善制度設計、健全運行機制，提供配套經費、強化激勵措施，深化理論研究、提供科學支撐。

　　關 鍵 詞：西部縣域 教師交流輪崗 義務教育均衡發展

　　標題注釋：本文系全國教育科學「十一五」規劃2009年度國家一般課題「西北五省區農村義務教育經費保障機制研究」(課題批准號：BHA090022)的研究成果之一。

　　一、西部縣域校長教師交流輪崗政策實施中面臨的突出問題

　　從調研情況來看，校長教師交流輪崗政策雖取得了初步成效，但由於此項政策牽涉面廣，尤其是涉及相關群體的利益，因此，這一政策在實施過程中還面臨以下問題。

　　(一)利益相關者對政策的認同不夠統一

　　交流輪崗是一項關涉政府、學校、校長、教師、學生、家長及社會等多方利益的政策，各利益相關者對其認同狀況是這一政策能否有效實施的前提。從調研情況來看，西部省區各利益相關者對於這一政策認同還存在不夠統一的狀況。

　　從政策主導者的政府和教育行政部門層面來看，他們普遍對這一政策持認可和讚賞態度。筆者在訪談陝西、甘肅、四川、新疆等省區一些縣的縣長、副縣長和教育局長時，他們普遍對這一政策持較高的認同度，並認為這一政策是在當前條件下突破義務教育均衡發展瓶頸的關鍵所在。當然，也有個別教育行政部門官員對此持觀望態度，其理由是這種做法是「削峰填谷」，不符合市場競爭法則。他們認為，教育事業發展既要符合公平原則，還要符合效率原則；既要注重面向全體學生，還要注重英才教育。

　　從直接利益者相關者的城鄉交流學校層面來看，他們對這一政策的實施則持明顯的分化甚至對立態度，即縣城參與交流輪崗的校長教師對這一政策持較為消極的態度，而鄉鎮學校參與交流輪崗的校長教師則持明顯的積極態度。換而言之，縣城學校的校長教師對政策的支持率明顯低於鄉村教師。在調研中我們觀察到，部分縣城校長教師對教師輪崗交流工作認識不足，缺乏大局意識和應有的責任感，而只從評聘職稱或被動完成任務的角度來考慮問題，再加上區域間交通生活不便、生活條件存在差異等因素，造成他們有畏難情緒，主動性不強。在他們看來，交流輪崗是一種不得已而為之的行為，處於一種「被交流」、「被輪崗」的狀態。一些受訪者表示，自己參加交流的目的就是「為了評職稱」、「為了完成政治任務」。調研中我們還發現，在交流輪崗的過程中，來自女教師的阻力明顯比男教師大，有不少女教師都是哭著收拾行李離開學校的。從交流的學校來講，城鎮學校往往對這一政策存在潛在的抵制情緒，他們怕交流輪崗影響到本校的教學質量，繼而便「雪藏」優質教師。個別農村學校也存在一定的抵觸情緒，其原因是交流輪崗一方面給教師的生活交通等帶來不便，另一方面打破了學校原有的管理常態和平衡，增加了許多管理上的難度。

　　從核心利益相關者的學生和家長層面來看，他們在認識上也褒貶不一。農村家長普遍對交流輪崗持歡迎和讚揚態度，他們認為縣城教師水平確實比當地教師高，希望能夠派更多的高水平教師來。一些農村家長也持反對態度，他們認為有些縣城學校選擇表現不佳或新任教師交流輪崗，使農村學校成為這些教師的「試驗田」和「練手場」，不利於教育教學質量的提升。還有的家長認為，交流輪崗一般都是短期行為(一年或兩年)，頻繁換教師，學生很難適應，這既不符合教育規律，也不利於學生的進步和成長。縣城學校學生家長則對校長教師輪崗交流持較多的消極態度，從道理上他們也對實施交流輪崗促進城鄉學校均衡發展的做法表示支持和理解，但他們又擔心農村校長教師水平不高而影響了自己孩子的學習成績。

　　(二)交流輪崗的體制機制不夠完善

　　雖然西部許多縣域已初步建立起了交流輪崗的基本政策，但目前整個管理體制和運行機制還很不完善。

　　一是缺乏有效的組織領導體制。校長教師交流輪崗政策的有效執行，需人事、編製、財務、教育等多個部門協同推進，但目前往往是由縣教育局來統籌協調。實際上，教育局只能管交流輪崗人員的選派，其對於編製、經費、崗位設置等方面的事務往往無能為力。

　　二是缺乏科學有效的交流輪崗人員遴選機制。交流輪崗人選如何確定、校長教師應按什麼標準和規則來參與交流輪崗、校長教師參與交流輪崗後應享受什麼待遇等，這是確保交流輪崗政策效應的重要一環。從理論上講，只有縣城學校那些優秀的校長教師輪崗到農村學校，才能促進農村學校追趕縣城學校，從而實現城鄉教育均衡發展。但目前的實際狀況是這些方面還很不完善，標準的確定、遴選的程序、輪崗後的待遇等均不明確和規範，存在很大的隨機性和隨意性。縣城學校更多的是將教學水平一般或富餘的學科教師派出去輪崗，農村學校則對派來的教師普遍感到不滿意。

　　三是缺乏完善細緻的使用管理機制。目前在交流輪崗政策執行中，教師工資待遇和人事關係全在原來學校，這造成了交流輪崗的校長教師明顯存在著「身在曹營心在漢」的現象。另外，各地雖在政策上對輪崗人員的住房保障、專業發展、職稱待遇、交通補助、人文關懷等條件提出了要求，但可操作性的具體政策不到位或落實不力，這使得交流輪崗校長教師的實際權益受到了侵害，繼而嚴重地影響了他們的積極性。除以上外，還存在著辦學體制上的羈絆。比如，西部一些省會城市義務教育學校的辦學模式中，存在著省教育廳直管學校、大學舉辦的附屬學校、市直管學校、各區政府舉辦的學校等多種辦學形式共存的狀況。這種長期形成的體制壁壘，也使得交流輪崗政策在實際操作中困難和阻力重重。

　　四是缺乏科學的評價監測機制。目前在國家和西部一些省份出台的政策文本中，雖然對交流輪崗政策都有監測評估規定，但其內容往往過於籠統和寬泛，缺乏可操作性。這突出表現在：監測評估主體不明確且未形成合力，監測評價標準缺失或不細緻，缺乏監測評估後的問責機制和激勵機制等。在實際的監測過程中，存在著重過程輕結果、重派出輕監管、重到崗輕使用的傾向，其監測評估形式往往採取「隨機性」、「臨時性」的「走走看看」，「看看人在不在崗」、「看看錶現怎樣」等。評價監測機制的缺失，一方面導致決策部門難以及時有效地掌握交流輪崗的真實狀況，導致相關政策的出台缺乏科學依據；另一方面導致交流輪崗信息匱乏，利益相關者無法深入了解交流輪崗結果，更無法對其施加影響，民主監督、媒體監督也時常處於缺位或信息不對稱狀態。

　　(三)交流輪崗缺乏配套經費支持

　　長期以來，由於種種客觀和主觀、歷史和現實的原因，導致西部農村中小學辦學條件差、教師福利待遇低，學校生源日趨匱乏，再加之生態環境的惡劣和生活環境的艱苦，因而西部農村尤其是邊遠地區學校普遍存在著教師「下不去、留不住、干不好」的尷尬狀況。而目前的交流輪崗政策主要採用的是強制命令式的推進策略，其突出手段是用評職稱或行政指令、年終考核等來卡，並無相關配套的經濟激勵措施。換而言之，在促進校長教師交流輪崗的政策機制中，市場自主配置的槓桿作用並沒有充分發揮，以勞動力價格為主的激勵措施未被激活和運用，存在明顯的經濟激勵魅力缺失。這突出表現在缺乏與交流輪崗相配套的薪金補貼、交通補貼、住房補貼、生活補貼等優惠政策，交流輪崗幾乎是在不計成本回報的狀態下推進的，這對於身處縣城優越經濟條件的校長教師而言，自然產生規避和顧慮的心態。而對於農村交流輪崗到縣城的校長教師而言，由於他們之前工資收入低、經濟積累少，因此流動之後的低收入不足以支撐其因流動而帶來的較高消費負擔，他們對交流輪崗到縣城學校任教既渴望而又心存顧慮。與此同時，交流輪崗對農村教師還產生了另一種負面效應，即他們在真切地感受到了城鄉教師之間的巨大差距之後，更加堅定了走出農村的決心。有學者對西部地區的甘肅、寧夏、貴州三個省460名義務教育階段教師所進行的調查顯示，有233人有流失的意向，占被調查總數的50.8％。[1]

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