以改革創新持續提升中國糧食與食品安全保障能力

足食而安全，是人類社會的共同目標。實現這一目標，需要進行科學決策。在去年年底召開的中央經濟工作會議上，習近平總書記把切實保障國家糧食安全放在各項經濟工作的首位，明確提出了「以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐」的國家糧食安全戰略。前不久，李克強總理在聯合國糧農組織發表的演講中指出，「民以食為天」是長久以來中國人所奉行的理念，我們將始終堅持立足國內實現糧食基本自給。這充分表明，中國領導人在治國理政中高度重視保障國家糧食安全。

作為一個發展中的人口大國，為保障全體國民吃得飽、吃得放心，我們付出了艱苦努力，取得了明顯成績。從1978年到2013年，我國糧食產量提高了98％，油料產量提高了近6倍，水果產量提高了37倍多，水產品產量提高了12倍多。從1996年到2013年，我國肉類產量提高了86％，禽蛋產量提高了46％，奶類產量提高了近4倍。目前我國城鄉市場上各種食品琳琅滿目，消費者的選擇餘地大大提高。在保證數量充足、品種豐富的同時，我們正在努力提高食品安全保障水平。近年來，全國農產品質量合格率總體保持在95％以上，2013年接近97％，今年前三季度為97．3％。食品安全監督抽查合格率總體也保持在90％以上。

成績來之不易，但必須清醒地看到，在糧食與食品安全保障水平和保障能力方面我們仍存在較大差距，如何有效保障城鄉居民對食品消費在數量和質量上的新要求，將是一項長期而又充滿挑戰的艱巨任務。

——從數量需求來看，全社會對糧食的需求峰值遠未到來。人口總量、城鎮化、居民收入是影響糧食需求總量的三大因素。未來一個時期，我國人口總量、城鎮化水平、城鄉居民收入水平都會持續增長，將共同推動糧食等主要農產品消費總量持續增加。人口總量方面，學術界對我國人口峰值的預測結果存在較大差異，大致在14億—15億之間，按照2013年底13．6億人的基數推算，我國人口總量還將增加0．4億人至1．4億人。多一個人，就多一張嘴要吃飯。以目前人均年消費400公斤糧食估算，屆時僅人口增長就會導致糧食需求總量增加160億至560億公斤。城鎮化水平方面，目前我國按戶籍人口計算的城鎮化率僅36％，按常住人口計算的城鎮化率也僅為53．7％，離發達國家80％左右的平均水平還有很大發展空間。研究表明，儘管城鎮居民口糧消費低於農村居民，但對畜產品的消費高於農村居民，城鎮居民對糧食的直接和間接消費之和要高於農村居民，人口從農村遷向城鎮會增加對糧食的消費總量。居民收入方面，隨著我國經濟不斷發展，城鄉居民收入也將不斷提高。溫飽問題基本解決之後、食物消費結構調整到位之前，收入水平提高既會導致口糧消費減少，但相應也會導致動物性食物消費增加，對糧食的總體消費會增加。根據日本、韓國等與我國飲食習慣近似國家的食物消費增長規律，大約人均國內生產總值達到2萬美元時，食物消費結構的轉型升級才能基本到位。我們離這個收入水平還有很大差距。總之，未來一個時期，我國人口總量將繼續增加，將處於城鎮化率從50％到70％的快速發展階段，處於從中高收入國家向高收入國家邁進的發展階段。這一時期將是我國食物消費結構持續轉變的時期，肉禽蛋奶魚等動物性食物消費還有很大增長空間，糧食總需求量必將持續增加。

——從質量需求來看，城鄉居民對糧食和食品的品質和安全要求越來越高。隨著城鄉居民收入和生活水平的提高，健康意識不斷提升，對食物消費的需求也隨之向更高層次提升。人們已不滿足於吃飽，而且要求品種多樣、質量上乘，特別是安全放心。但由於生產經營方式落後，一些市場參與主體的誠信缺失，加之市場法治監管環節較為薄弱，我國食品安全的基礎還不牢固，一些環節的問題還十分突出。我國人多地少，需要發展集約農業，需要使用農業化學投入品以提高單產，但使用不當也會產生過多殘留。我國有2億多個農戶、40多萬家食品生產企業、300多萬個食品經營主體，以及難以計數的小作坊、小攤販。食品安全的技術性、專業性、隱蔽性強，監管部門、生產經營者、消費者之間很難達到完全的信息對稱。從田間到餐桌、從地頭到舌尖，任何一個環節出問題，都可能產生不安全事件。我們現在已生活在大數據信息化的時代，一個局部問題、個案事件，都有可能迅速傳播，產生巨大影響。近年來食品安全問題是社會廣泛關注的熱點問題之一，也是令人頭疼的一個問題。如何通過加強全過程監管，切實保障食品安全，是一個長期挑戰而艱巨的任務。

——從生產成本來看，糧食生產的比較優勢將持續減弱。隨著工業化、城鎮化深入發展，近年來我國糧食生產成本快速提高。2004－2012年，稻穀、小麥、玉米三種主糧的土地成本年均增長15．7％，人工成本年均增長10．4％，物質與服務費用年均增長8．7％，都高於同期三種主糧生產價格7．3％的上漲速度，農民種糧的比較效益明顯下降。問題在於，我國工業化、城鎮化進程尚未結束，糧食生產成本上升的進程也未結束。在未來發展進程中，糧食生產所需的人工、土地、物質、服務等費用還將繼續增長，這些費用的剛性增長還難以靠技術進步來彌補，結果就是糧食生產成本還將繼續提高。目前我國主要糧食品種國內市場價格已經高於進口到岸稅後價格，開始出現凈進口，今後這很有可能成為一種常態。面對成本上升和進口增加的雙重擠壓，發展國內糧食生產的難度將越來越大。（下轉5版）

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——從資源環境來看，糧食生產發展面臨硬約束。今年，我國糧食將可能實現十二連增，這是好事。但是，我們更要清醒地認識到，我國農業面臨的突出問題是產能嚴重透支。目前我國所實現的糧食生產能力中，相當部分是以犧牲生態環境為代價換取的。我國單位面積化肥、農藥使用量大大超過世界平均水平，也遠遠超過合理使用水平。有近一半的農膜殘留在土壤中，造成「白色污染」。由於長期超采地下水，華北平原已形成大面積漏斗區。全國約有5000萬畝的中度和重度污染耕地仍在繼續耕種，這類耕地大多分布在我國農業高產地區。我國有6000多萬畝陡坡耕地、4000多萬畝嚴重沙化耕地在繼續耕作。我國還開墾了很多不該開墾的濕地。這些都嚴重透支了生態，且在短中期內難以恢復，這不僅影響國家生態安全和農業可持續發展，也影響糧食質量安全，最終是危害人們的生存環境、生活質量，甚至是生命健康。在未來的農業發展中，如何有序退出這些「不健康」產能、促進農業資源休養生息，又不對全國糧食產量造成大的影響，對一個十多億人口的發展中大國來說，挑戰十分嚴峻。

應對糧食與食品安全面臨的新形勢新挑戰，根本出路在於以改革創新的思路推進中國農業現代化。中共十八屆三中全會會作出了全面深化改革的決定，中共十八屆四中全會作出了全面推進依法治國的決定，我們要按照這兩個決定的精神，圍繞持續提升糧食與食品安全保障能力，加大農業領域改革開放力度和依法治農、依法保障食品安全力度。

一要創新農業生產經營體制，積極發展多種形式的適度規模經營。無論是應對糧食生產成本上升，還是從源頭上確保食品安全，都要求解決好我國家庭農業規模過小的問題。適度擴大農業經營規模，有利於提高農業勞動生產率、抑制糧食生產成本上升，也有利於實行農業標準化生產、降低質量安全隱患。我國家庭農場已發展到87萬家，平均規模達到13公頃，農民專業合作社數量超過110萬家，成為農業現代化的重要力量和發展方向。要與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應，與農業科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業社會化服務水平提高相適應，以家庭農場和合作社為主導，積極發展多種形式的農業適度規模經營。要深化農村土地制度改革，加快承包土地確權、登記、頒證步伐，實行所有權、承包權、經營權三權分置，引導已經轉向非農產業就業和進城定居落戶的承包戶流轉土地經營權，為留在農村、有志務農的農戶擴大經營規模創造條件。要健全多元化的農業服務體系，為規模經營者提供信息、技術、購銷、金融、農機等全方位服務。

二要創新農業科技進步機制，發揮科技對保障糧食與食品安全的支撐作用。近年來，我國農業科技應用步伐加快，2013年科技進步對農業增長的貢獻率提高到55．2％，主要農作物耕種收綜合機械化率達到59．5％，良種覆蓋率在96％以上，科技進步已成為提高糧食產量和保障食品安全的關鍵措施。然而，發達國家農業科技進步貢獻率一般在70％到80％，有些國家超過90％，我國還有很大提升空間。要加快農業科技體制改革，推動農科教結合、產學研協作，促進科技與農業深度融合。既要大幅度增加國家財政對農業科技的投入，又要加強農業知識產權運用和保護，健全技術創新激勵機制，引導社會資本向農業科技創新集聚。加強農業科技人才隊伍建設，培養新型職業農民，提升農業生產者的人力資本水平。

三要完善農業生態環境保護機制，提高糧食生產可持續發展能力。建設生態文明，是中國政府追求的目標，也是對子孫後代的莊嚴承諾。農業可持續發展是生態文明建設的重要內容，必須把生態環境可持續作為農業現代化的重要目標，在資源環境可承載的範圍內來挖掘糧食生產潛力，以解決好地少水缺的資源環境約束為導向，大力發展資源節約型和環境友好型農業。要加快實施土壤污染治理，通過環境風險評估確定重點治理區域，根據污染程度確定治理方式，調整作物的種植結構。加快節水高效農業發展，加強農業水污染治理，對華北地下水超采漏斗區進行綜合治理。推進新一輪退耕還林，開展植樹造林、防沙治沙、濕地保護。完善森林、草原、濕地、水土保持等生態補償制度，多渠道籌集生態效益補償資金。

四要強化農產品質量和食品安全監管機制，切實保障「舌尖上」的安全。習近平總書記在去年年底召開的中央農村工作會議上明確指出，能不能在食品安全上給老百姓一個滿意的交代，是對我們執政能力的重大考驗。勇於接受這一考驗，最終經受住這一考驗，關鍵在於建立最嚴格的覆蓋全過程的食品安全監管制度，完善法律法規和標準體系，並嚴格執法，讓違法者付出代價。要改革食品安全監管體制，解決好多頭分管、責任不清、職能交叉等問題。落實好地方政府屬地管理責任，提高基層監管能力。落實好生產經營者主體責任，嚴厲打擊食品安全犯罪。積極推進社會參與、促進社會共治，讓政府、企業、消費者和新聞媒體等都來參與食品安全治理，讓法制、文化、科技等多方面的要素都發揮作用。

五要創新兩個市場、兩種資源的整合利用機制，為保障國家糧食安全開闢更廣闊渠道。中共十八屆三中全會《決定》明確要求，構建開放型經濟新體制，促進國際國內要素有序自由流動、資源高效配置、市場深度融合。農業領域如何貫徹這一精神，需要深入研究、統籌謀劃。從我國人多、地少、水缺的資源稟賦出發，積極主動利用國際市場和國外資源是大勢所趨，也是理性選擇。中國加入WTO後的事實表明，漸進和可預期的進口增長能實現雙贏。例如，中國大豆進口的增加，帶動了美洲的大豆生產，推動了全球大豆生產和貿易，同時也適應了中國的市場需求，節約了土地和水資源。要堅持開放、透明、公正的原則，均衡、有序、適度增加緊缺農產品的進口，讓世界對中國糧食進口有一個清晰而穩定的預期，避免對國內農業生產和國際農產品市場造成明顯衝擊。要加強與主要農產品貿易夥伴國的戰略合作，通過簽訂中長期糧食貿易協議，建立穩定、多元的進口渠道。發揮我國優勢，以農業技術轉移、加工、儲運、貿易等環節為重點，加大對周邊國家、南美、非洲的農業開發援助和投資，並履行好社會責任。有效利用跨國農業公司強大的國際網路和風險管理能力，鼓勵國內糧食企業與跨國農業公司合作，把國內網路與全球網路有效連接，聯手保障中國和全球糧食安全。積极參与全球糧食安全治理，推動各項糧食援助承諾得以落實，推動統籌運用金融、貿易、援助、環境保護等各項措施系統應對全球糧食危機。

六要轉變食物消費觀念，建立適合我國資源條件和文化傳統的食物消費結構。我國正處於食物消費結構轉型階段，增加動物性食物消費是大勢所趨，有利於提高營養水平、增強國民體質。但不合理、不健康的飲食習慣也在滋長，居民營養不足與過剩並存，營養性疾病快速增長。合理膳食不僅有利於健康，也有利於減輕糧食供給壓力。要以科學營養理念引導食物合理消費，傳承以植物性食物為主、動物性食物為輔的優良膳食傳統，合理改善膳食結構，創新繁榮中華飲食文化。

（此文摘自2014年11月7日李偉主任在中國糧食與食品安全戰略峰會開幕式上的主題演講）

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