房產稅不符合當前國情

文：許善達本日記引用原文地址：http://finance.sina.com.cn/review/yjfx/20110129/16039330678.shtml羅輯思維第一季第八期推薦。對住宅開徵房產稅(物業稅)已經是多年的話題了。　　前兩屆政府對房地產業實施宏觀調控時，在稅收工具的選擇上主要使用的是營業稅、個人所得稅和契稅等。調控的依據是住宅的保有時間(指購買至銷售的時間間隔)，保有時間長就被視為消費，保有時間短則被視為投資，保有時間特短的就被視為投機。　　政策雖有多次變動，總體上是對住宅消費實行低稅(大幅度降低法定稅率)，對住宅投機實行高稅(不降低法定稅率)。這些政策的實施發揮了一定的作用，短期買賣住宅的交易量減少，保有時間明顯延長。　　但是，這些政策和地方政府籌集資金髮展地方經濟以提供公共服務的執政理念有不協調之處，實施一段時間以後，很多地方政府就開始變通。地方政府無權改變政策，就從操作上變通，比如，納稅申報不要求提供原始憑證，不審核納稅人申報中住宅保有時間，在辦理房產證書時不要求提供交納個人所得稅的完稅憑證，等等。　　「征管也是政策」，地方政府對地方稅務局的征管指示，使得對高稅率住宅銷售的調控目標難以全部落實到位。政府幾輪調控都呈現出同樣的趨勢：政策出台發揮了一定效果，過了一段時間，政策在執行中被實際上變通，效果下降，以致房地產，特別是住宅業，又會呈現居民不滿、輿論批評、政府被動的局面。　　回顧歷史，當時中央政府所出台的調控政策是有缺陷的，而即使是有缺陷的調控政策在地方政府的執行中還落實不到位，調控效果必然不能令人滿意。在這種形勢下，有人提出了對住宅在保有環節開徵物業稅的建議，認為只要在住宅保有環節開徵物業稅就可以實現中央政府調控房地產業特別是住宅業的目標。　　這種建議當時也不是唯一的。在討論中，另一種主張是在住宅銷售環節開徵「消費稅」。同意在保有環節開徵物業稅的人並不多，而同意在銷售環節開徵消費稅的人多一些。由於主張消費稅的意見較少見諸於媒體，而主張物業稅的人一直在各種場合公開發表意見，在輿論上似乎形成了只有物業稅這一種意見了。　　兩種主張一直沒有達成一致。由於主張物業稅的意見非常堅定而且強硬，在社會上、媒體上和學術界的聲音越來越響，而主張消費稅的意見不夠強硬，在社會上、媒體上和學術界聲音越來越弱。但是，最近在人們認為房產稅(物業稅)很快就要出台的氣氛中，媒體發表的各方面專家質疑、不贊成甚至反對房產稅(物業稅)的意見多了起來。　　事實上，中央幾年前已經對房地產業、特別是住宅業的政策做出了重大調整：制定了只能提前超額完成的保障性住房計劃。　　這個決策恰恰是對若干年來中央政府房地產業調控政策缺陷的糾正。可以肯定，沒有供給方面的政策，而且主要是對低收入群體住宅的供給方面的政策，僅僅使用稅收政策抑制住房需求從而抑制房價是不可能成功的。　　目前，中央對保障性住房建設的戰略性決策，獲得廣大人民群眾特別是低收入群體的衷心擁護，有關部門和絕大多數地方政府已經在努力投入中央和地方的資源，形勢發展比人們預期的要好得多。　　政府在為低收入群體投入大量資源解決他們的住房以後，必然還要繼續或同時投入大量資源解決普通居民的住房需求問題，當然，普通居民的住房需求要由政府和市場共同解決。而這項保障性住房建設和今後普通住房建設的重大戰略性決策，就是房地產業步入正軌的前提。中國的住宅業已經進入正軌，曙光就在眼前。　　目前，是否對住宅在保有環節開徵房產稅(物業稅)似乎成為房地產業政策中唯一被關注的問題。有的專家已經以月為單位計算房產稅(物業稅)出台時間。　　地方政府方面的消息更是撲朔迷離。深圳地方稅務局正式聲明沒有獲得國家稅務總局和市政府在深圳進行房產稅(物業稅)試點的指示；北京市副市長宣布北京市沒有房產稅試點計劃；而上海市去年底住房成交量因房產稅傳聞大增；重慶則在市「兩會」上明確在「十二五」期間開徵高檔住宅房產稅，據非正式渠道透露，重慶市擬試點的稅叫「特別住房消費稅」。　　本來對房產稅(物業稅)的種種不同意見，就使各方面對政府房地產業的政策導向產生了認識混亂，傳言中的出台信息更是加劇了混亂。　　時至今日，有必要對這種不可行的意見進行系統的論證和評論，以澄清誤解和誤傳。　　房產稅確實要出台了嗎？　　2010年9月29日，多部委聯合出台新一輪樓市調控措施，其中提出「加快推進房產稅改革試點工作，並逐步擴大到全國」。國務院文件又提出要「加快推進房產稅改革試點工作」，最近重慶市和上海市的消息更是說今年第一季度就要出台了。這是否意味著房產稅確實要出台了嗎？　　現在人們所說的房產稅，就是幾年前一些人所說的物業稅，從提出至今已有六七年時間。物業稅的概念不是一個規範的法律用語，內涵存在歧義。而現在物業稅的概念基本上被廢棄，正式文件里統一稱為房產稅。當然，仍有人認為物業稅的概念很好，甚至還有人認為在房產稅之外還有一個物業稅，仁者見仁智者見智。　　一項大的稅收政策調整有三個必經程序：首先，得到基本形成共識的研究結論；其次，起草好稅法和實施細則的草案；最後，準備好處理相關問題的配套文件。　　「十二五」規劃建議是最近一次重要文件中提及這個問題。而文件最新的提法是「研究推進房地產稅」。不僅前面有「研究」二字，稅種的名稱改成「房地產稅」，有「地」字和沒有「地」字會使研究的內容增加很多。　　中國城鎮土地是國有的，我們有土地使用稅而沒有土地稅，只對國有土地使用者徵收使用國有土地的使用行為稅而不是對土地所有者徵收的財產稅。一座房產的建築物的產權和土地產權不是一個所有者，對分別擁有房屋產權和土地產權的兩個所有者如何徵收一座房屋的財產稅？就房產稅(物業稅)而言，這不是一個短期可以完成的任務。　　此前若干文件里已經寫進了有關房產稅(物業稅)的內容，應該說提出這種意見並寫進正式文件也是有歷史原因的。因為提出對住宅在保有環節徵收房產稅(物業稅)是一個全新的政策，是一個新的稅收領域，所以正式文件中都有「研究」二字，並未明確說要在某一個時點出台房產稅(物業稅)。特別是今年初國家領導人視察搬進保障性住房的居民家庭時並沒有提到、更沒有指示對住宅在保有環節開徵房產稅(物業稅)。　　從去年中央經濟工作會議的材料中已經發現，對住宅在保有環節開徵房產稅(物業稅)的提法悄悄消失了。國務院領導在最近的指示中只是強調，增加保障性住房和普通住房供給，鼓勵住房消費，抑制住房投資和投機。　　在中央決策層如此重大而清晰的信號面前，由於一些官員和學者最近發表了一些關於房產稅相當肯定的意見，很多人，包括部分媒體，仍然以為房產稅(物業稅)在近期會出台，這種判斷和中央決策層的信號並不協調。　　中央要求任何一級政府，對涉及群眾切身利益的重大政策，在決策前都要進行經濟效益和社會穩定風險「雙評估」。目前尚未獲得試點方案已經通過這兩方面評估的信息。　　特別要說明的是，一些媒體上說，國家稅務總局已經和一些地方稅務局在試點房產稅了。這種傳說不準確。我沒有看到國家稅務總局宣布進行房產稅試點。目前正在進行研究的是房產的市場價值評估體系，試點的是房產評估辦法。　　現在很多房子是沒有市場價格的，還只是計算過去的建房成本，這跟現在的資產價值完全不是一個概念。那時候土地是政府審批，是不計成本的。賬面上只有建築物的建築成本而無法估算其真實的市場價值。　　現行稅制中的房產稅是對商業性房產徵稅的，而目前按照建築物的建築成本的原值徵稅與市場經濟原則完全相悖。即使是已經市場化的房產，其市場價值也不是固定不變的，也會隨經濟形勢變化而變化。　　總之，在我國從計劃經濟向市場經濟轉化的過程中，房產的市場價值還沒有充分的體現出來。通過多年對國外的學習和探索，確實形成了一個共識：稅務機關需要一個房產評估體系以及相應的評估辦法。　　不管什麼房產，都要有一個公式，評估出具體市場價值是多少。這是一個很多年以前就開始試點的工作。這作為一項研究是很有價值的，但是要把它運用到實際生活中，特別是住宅價值的計算，那不是短時間就能完成的。　　評估辦法的試點進展很快，但距離全面推行，作為現行徵收商業房產的房產稅的計稅依據還不能說已經完全成熟，何況作為徵收非商業性住宅的房產稅的計稅依據了。將來評估辦法試點成功以後首先投入運行的必然是針對商業房產稅。這和馬上要出台住宅保有環節的房產稅也不是一回事。　　曾經有人建議把房產估值辦法試點叫房產稅估值辦法試點，沒有被接受。因此，現在沒有房產稅試點，只有房產估值辦法試點。到目前為止，在政府文件中，沒有說過這是房產稅的試點，誤傳會引起各方面對政府房地產政策的誤解。　　為什麼要徵收房產稅　　對住宅在保有環節開徵房產稅(物業稅)的建議已經提出近十年了。出台房產稅(物業稅)的目的也和最早提出的目的大不一樣。概括來說，主張出台房產稅的人提出了三個目的。　　第一個目的：在最早提出房產稅(物業稅)主張時，出台的理由是，在保有環節對住宅開徵房產稅(物業稅)可以抑制需求，降低房價。　　第二個目的：隨著討論房產稅的熱度升高，主張對住宅在保有環節開徵房產稅的意見中有了新的內容，提出了新的目的。其中比較重要的一項是關於中央地方財政分稅制的。　　目前對於運行了十多年的分稅制已經有不少批評意見，認為中央財政比重已經超過當年推行分稅制的目標過多，建議中央調整比例，擴大地方份額。這種呼聲非常強烈。　　有一種意見給開徵房產稅賦予了新的內涵。這種意見認為，房產稅是地方稅體系的一部分，對住宅開徵房產稅可以為地方政府提供一個較大的收入來源，不必減少中央現有份額，從而緩和中央財政與地方財政的矛盾。　　這個建議是要為地方開闢一個新稅源，以減輕中央財政的壓力。這種主張主要想解決地方財政的收入來源問題，而不僅僅是、甚至不是解決住宅市場調控的問題。　　第三個目的：在啟動了「十二五」規劃的起草工作以後，調節收入分配不公，縮小居民群體收入差距的問題逐漸成為「十二五」規劃的重點內容之一。這時又有一種新的意見提出對住宅在保有環節開徵房產稅可以對高收入群體加稅並用這部分稅收收入來建設保障性住房，把房產稅作為縮小貧富差距的舉措。　　提到開徵房產稅(物業稅)的目標，十六屆三中全會的決定是「實施城鎮建設稅費改革，條件具備時對不動產開徵統一規範的物業稅，相應取消有關收費」。也就是說，幾年以前，中央的決定是「稅費改革」的思路，今天一些專家提出為地方政府開闢新稅源的思路，與中央這個思路完全相悖。　　這三個目的和十六屆三中全會的文件精神是一致的嗎？回答顯然是否定的。　　首先要明確，「費改稅」和開徵新稅的兩個方向的選擇問題。這幾年成功的費改稅的兩個實例是車購費改為車購稅和養路費等六項收費改為消費稅。特別是上兩屆政府提出而沒有完成的養路費等六項收費改為燃油稅的任務，由本屆政府以消費稅的形式完成了。它作為成功案例必將載入中國稅收史冊。　　1998年啟動的這項燃油稅(費改稅)改革，方向和原則早已確定，但工作層始終沒有形成有關方面認可的方案。直到本屆政府任期內，工作層提出的消費稅(費改稅)方案才獲得有關方面的認可和決策層的批准。　　「費改稅」和「開徵新稅」是兩個方向，兩個思路，完全不能兼容。這段小小的歷史說明，費改稅尚且如此艱難，開徵新稅，談何容易。　　即使不考慮五年以前中央文件中確定的「費改稅」思路，按照開徵新稅的思路來分析三個目的，即：「抑制需求、降低房價」、「為地方政府開闢新稅源」和「調節社會分配不公」，可以很明顯地看出，這三個目的在方向和思路上不完全協調。　　最早提出在保有環節開徵房產稅(物業稅)的意見認為，房產稅(物業稅)的開徵能夠抑制需求，降低房價。雖然認為房產稅是地方稅，但並未強調房產稅的稅收收入規模的問題，反而強調房產稅徵收範圍會很小。　　如果把解決中央和地方收入比重差距過大的問題作為對住宅開徵房產稅的目的之一，徵收範圍必須具有一定規模。這兩個目的相互之間是不協調的，任何地方政府要試點，即使不考慮「費改稅」，也首先要在收入規模上做選擇。　　如果考慮「調節社會分配不公」的目的，就不僅是收入規模問題，還要考慮住房差別和收入分配不公的關係，住房面積是否就反映實際的社會分配差距？投資性、投機性和消費性的差別還要不要區分？如何區分？　　可以肯定，這三個目的之間是不能自洽的，無法兼容。各方面要取得共識，起草稅法和實施細則，準備配套文件，決不是短期內可以輕鬆完成的。　　不能照搬他國經驗　　主張房產稅所提出的依據，無一例外都是仿效發達國家的成功經驗。這個主張無論從理論上、還是從發達國家的實踐上，或是從政策的目標上，應該說都是有一定道理的。提出這個主張的人們對稅收以及與稅收有關的財政都有一定的了解。　　但是，這種在中國對住宅在保有環節開徵房產稅(物業稅)的理由都是不能成立的。這種房產稅(物業稅)不應該出台，即使出台也不可能成功。　　第一個原因是，從建立地方稅體系的角度講，中國目前和今後一個相當長的歷史時期，都不可能使房產稅成為地方財政收入的主要來源以平衡中央地方財政分配比例失衡問題。　　世界各國稅收大體分三部分，流轉稅(間接稅)、所得稅(直接稅)和財產稅。這三部分的構成比例和經濟發展水平有很強的相關性。發展水平越低的經濟體，間接稅比重越大，所得稅比重越小，財產稅比重就更小；而隨著經濟發展，間接稅的比重下降，所得稅的比重上升；再發展到一定階段，財產稅的比重才會上升。　　這個全世界普遍的稅制發展路徑不是偶然形成的，中國不可能例外。僅僅憑良好的願望是不可能使中國走出一條新路徑的，簡單地依靠複製某些發達國家目前的稅制來改革中國的稅制也是不可能成功的。　　中國的稅制改革對此有深刻的歷史經驗。1994年財政部和稅務總局設計的並上報國務院得到批准的新稅制的框架，是模仿發達國家以流轉稅和所得稅為雙主體的，但當時的中國經濟發展水平，根本不可能實行流轉稅和所得稅雙主體稅制。雖然方案的指導原則明確新稅製為「雙主體」，但實際執行的結果卻是70%多的流轉稅和略高於15%的所得稅這種「單主體」的稅制。　　所幸的是，對這樣一個單主體的稅制，企業、學術界、財稅部門和決策層都沒有提出異議，沒有人說必須把所得稅的規模做到和流轉稅相匹配的水平。而經過十幾年的演變，目前流轉稅的比重降低到60%多，所得稅的比重超過25%。　　這十幾年中國經濟發展速度這麼快，稅收收入和法治水平提高這麼多，才有10%的稅收比重從流轉稅轉移到所得稅，平均每年不到一個百分點。這個比例也只能說更接近「雙主體」，還不能說已經實現了「雙主體」。估計真正達到流轉稅和所得稅收入規模基本相同的「雙主體」，至少還需要十年甚至二十年時間。　　這個歷史經驗告訴我們：一個國家的稅制結構不是國家立法機構可以隨意決定的。雖然國家立法機構可以實施稅制改革，但改革方案必須順應這個稅收歷史發展的趨勢才有可能取得成功，如果嚴重背離這個趨勢，僅僅憑國家立法機構的意願和決心是不行的。　　在中國稅制這個發展趨勢里，讓財產稅成為一個重要的具有相當規模的稅種以實現三大目的，在一個相當長的時間內是不可能成功的。　　第二個原因是，主張開徵房產稅的意見用美國、日本、香港的房產稅作為理由。但是這些國家和地區在發展初期並沒有房產稅，而是發展到一定的富裕程度以後才設立的。　　中國現在人均收入4000美元，如果考慮美元貶值的因素，我們現在只相當於美國歷史上人均幾百美元的水平，處於發達國家當年人均收入水平很低的階段。在當時，發達國家也沒有徵收房產稅。　　直到現在，並不是所有發達國家都有房產稅。比如英國，現在就沒有所謂的房產稅。　　歷史上英國曾經有房產稅(英國稱之為「Rates」)。因為這個稅種引發社會矛盾太多，對英國房地產業以致整個經濟發展有較大負面影響，在上個世紀80年代末保守黨執政期間把它取消了。為了保證收入規模不減少，先出台人頭稅(俗稱Poll Tax，正式稱Community Charge)，又遇到社會強烈反對，最後換成了間接稅，把增值稅稅率提高了幾個百分點。無論用什麼稅替代，英國是一定要廢除房產稅的。　　像英國這樣的發達國家都把類似的財產稅取消了，這還不值得我們認真思考嗎？　　在全球化的過程中，資金和財產伴隨著人員在世界範圍內更加自由流動，而這些資金、財產和人員落實到那個國家，這個國家就大大受益。許多國家開始反思自己國家的各種制度是否有利於吸引這些資金、財產和人員。　　從許多國家和地區降低和取消遺產和贈與稅(美國、新加坡、澳大利亞等)的情況來看，目前，雖然發達市場經濟國家都使用稅收手段來調節高收入群體的收入，但世界各國爭奪富人的鬥爭已經開始，而降低乃至取消對吸引富人最不利的財產稅類就是主要手段之一。　　奧巴馬在競選美國總統時，強烈反對布希政府保護富人利益的政策，但在最近已經得到國會兩院和民主共和兩黨同意的總額9000億美元的減稅方案中，也繼承了前任總統布希逐步廢除遺產稅的政策。　　在世界各國取消或降低財產稅的浪潮中，如果中國要反其道而行之，作為一個低收入的發展中國家，反而大幅度增加財產稅，這絕不是一個好的選擇。現在想把房產稅搞成一個中國地方稅體系里的主要稅種，這完全脫離中國實際，完全不符合世界稅制發展的規律，有點食洋不化。　　「房產稅」難助地產調控　　雖然房產稅可以通過中央政府授權地方政府立法產生，但它需要有客觀的政治、經濟、文化和法治條件作為基礎，不具備這些條件，即使經過立法程序，結果也不會成功。　　房產稅不能成功的第三個原因是，主張對住宅在保有環節開徵房產稅的人認為，這個政策措施可以抑制需求、降低房價。他們認為，這個稅出台以後，如果消費者想到以後持有房產要繳納很多稅，就會打消購買意願，或是選擇購買一個小房子。對高檔房的需求就會受到抑制，房價自然就會降低。這個目的是沒有意義也是沒有必要的。　　首先，現行「房價」統計指標非常不科學。它是一個地區一個時期(比如一個月)內銷售的總收入與銷售總面積之比。如果這個時期銷售的住宅檔次發生變化，現行「房價」指標可能表現出與實際完全不同的信息。　　比如實際「房價」上升了，但這個時期銷售的高檔房少而低檔房多，則現行「房價」表現為下降；如果實際「房價」下降了，而這個時期銷售的低檔房少而高檔房多，則現行「房價」表現為上升了。　　如果學者根據這樣的指標提出政策建議，各政府部門根據這樣的指標提出調控政策方案，而決策層根據這樣的指標做決策，其實施結果就不可能實現預期目標。　　各級政府都表示要控制房價或者更強硬一點要降低房價。因為房價指標存在的上述缺陷，不少人以為政府這種態度是對高檔房而言，出台房產稅是要控制和降低高檔房價格，這實在是個相當大的誤解。不少人至今未理解黨中央和國務院建設保障性住房這一戰略的深刻含義。　　這一戰略表明：政府對不同居民群體的住房需求有不同的職責。中央政府把解決低收入群體的住房視為中央政府和各級地方政府不可推卸的責任。　　換句話說，各級政府要共同努力，通過投入免費土地、免除稅收、控制開發商利潤率、規劃公共服務設施(學校、醫院等等)建設等措施加以限定，確保低收入群體能夠居住在價格(廣義的價格，包括租金)低廉的而又能具備基本生活條件的住房中。這類住房的價格是政府要控制和壓低的。　　目前國務院制定的在2012年完成1540萬套保障性住房的計劃正在順利進行之中，2012年完成計劃之後，中央政府一定還會制定第二個保障性住房計劃，今後還會有第三個、第四個。讓低收入群體「住有所居」是政府主要職責之一，當然價格要嚴格限定。　　事實上，有的地方政府已經在第一期保障性住房建設計劃尚未完成之時就開始制定第二期建設計划了。廣州市和上海市政府準備提高享受保障性住房家庭的收入標準，實際上這就是降低享受保障性住房家庭的門檻，也就是啟動了第二期保障性住房建設計劃。　　隨著保障性住房建設計劃的逐步實施，政府對普通住房也必將從供給方面制訂與保障性住房類似的規劃，或者說，將保障型住房規劃擴展成普通住房規劃。　　比如對普通居民所需要的100平方米以下的單元房，政府一方面要投入資源，比如財政補助或者減稅，一方面要運用市場機制，通過城市規劃擴大普通住房建設規模，從而讓普通居民能夠用10年(如果政府有較多的資源投入)、15年或20年(如果政府只有不多的資源投入)的工資水平買到一個普通的單元住房。這類住房的價格是政府要控制和降低的。　　各級政府表示要控制和降低房價，應該指的是保障性住房和普通住房。對於高檔住房，則完全相反，政府不但沒有義務去控制，而且還應該通過各種資源的控制來抬高這類住房的價格。比如高檔住宅規劃的制訂，土地的供給和土地的價格，配套設施的建設，等等，都可以成為政府提高高檔住宅價格的措施。　　從某種角度說，只要能為低收入群體提供足夠的價格低廉的保障性住房，只要能為普通居民提供足夠的價格被政府控制在一定水平的普通住房，政府應該為高檔住房的價格高企感到高興才對。　　有人擔心，政府對此類高檔住房開徵消費稅會推高房價，這種擔心完全是沒有必要的。低收入群體與普通居民所需要的保障性住房和普通住房的價格在政府的限定和控制下不會因高檔住宅的消費稅而被推高。　　只要我們把房價分成幾個類型，各種類型的房價分別統計和公布，就不會出現消費稅推高保障性住房和普通住房價格的問題。這類高檔住房完全不影響低收入群體和普通居民的居住要求，政府能從這類住房的高價格中多籌集一些財政資源，何樂而不為呢？　　實際上，對高檔住宅徵收消費稅必然推高高檔住宅價格，而這部分房價本應該被推高。可以說高檔住宅的價格越高，政府能從高檔住宅的消費稅中獲得更多的財政資源投入保障性住房和普通住房的建設，這個地方的經濟越健康，社會越和諧。　　所以，出台房產稅以抑制需求來控制和降低高檔房價格，是完全沒有意義也是沒有必要的。　　「房產稅」難成地方稅收主要來源　　房產稅不能成功的第四個原因是，主張對住宅在保有環節開徵房產稅的人期望通過這個新稅為地方政府創造一個新的較大的稅源，以平衡中央和地方失衡的財政分配關係。這個願望很好，但是，不可能實現。　　房地產業對地方政府來說，已經是而且將來仍然是地方稅收收入的主要來源之一。因為開發商繳納的營業稅是地方稅，企業所得稅也有地方分成，契稅和土地增值稅雖然並未十分嚴格的徵收，也算一筆可觀的地方政府收入，再加上遠比上述稅收收入多的賣地的收入，實際上地方政府在房地產行業里取得的各種形式的收入是很多的。而這些收入從某種角度說都取決於房價。　　如果開徵房產稅抑制了需求使房價下跌，雖然房產稅多收了一些錢，但是房價下跌會使營業稅減少、所得稅減少、契稅減少、土地增值稅減少，如果從地方收入的角度算總賬，可以肯定，地方政府的總收入不但不會增加反而會減少。出台房產稅為地方政府提供新稅源的願望一定會落空。　　很多人不了解，一個國家的稅制中各個稅種的收入之間有很強的關聯性。一個稅種收入的增加會導致其他稅種的增加或減少。　　比如人們已經都知道的，流轉稅的增加(或減少)會減少(或增加)企業所得稅。其實，各個稅種之間收入的相關性遠比這種流轉稅和所得稅之間收入的影響複雜得多。比如對住宅所有者個人徵收的房產稅，表面上看與對開發商徵收的營業稅、所得稅毫無關係。　　但是，房產稅抑制了需求壓低了房價，就必然會間接地影響開發商繳納的營業稅、所得稅和土地增值稅，契稅和政府出售土地的收入也必然因房價降低而減少。只要是充分了解各稅種之間收入相關性的人，就不會期望對高檔房在保有環節開徵房產稅會增加地方政府的收入。　　第五個原因是，如果某個或某些地方政府出台了房產稅，其結果必然是自生自滅。　　前面已經說明，發達市場經濟國家已經在全球化的過程中加大了爭奪資金、財產和人員的力度，各種措施中最明確、最直接的就是降低財產稅負擔。實際上，同樣的爭奪在國內各地方政府之間同樣存在，措施很多，稅收當然是主要的手段，比如個人所得稅。　　一些地方政府已經把自己分享的那部分個人所得稅稅率超過25%的部分返還給納稅人，目的就是要吸引高端人才，這些高端人才從某個角度說就是富人。因為這部分人能夠刺激當地的經濟發展，擴大消費需求。　　最近的一些信息更應該引起我們的關注，深圳市和杭州市政府對「人才」的住房提供相當數量的補貼。一些人對此提出批評說深圳市和杭州市政府應該為低收入的人提供住房補貼(保障性住房)，而不應該為這些「富人」提供住房補貼。但深圳市和杭州市政府解釋說，為這些「人才」提供住房補貼對深圳市和杭州市發展經濟非常重要，而且並不影響保障性住房建設。　　深圳市和杭州市政府的這個決策提供了非常重要的啟示：吸引富人(或者說人才)是政府的重要戰略之一，對這些人的住宅開徵旨在抑制需求的房產稅，豈不是南轅北轍？如果一個地方政府開徵此稅，而相鄰地區不開徵(就像一些建議所說的「先在一些地方試點」)，對這些試點地區來說豈不是「為叢驅雀」「為淵驅魚」？　　可以肯定，如果把住宅房產稅作為地方稅，無論從抑制需求的角度還是給地方政府提供稅源的角度，稅負水平不會低，否則無法實現立法意圖。但地方政府，特別是富裕地區的地方政府，為了實施吸引人才的戰略，一定會像返還個人所得稅的地方收入部分一樣返還高額的房產稅。　　一個地方政府降低了房產稅的實際負擔(無論是減稅還是財政補貼)，使自己處於吸引人才的有利地位，相鄰的地方政府就會處於不利地位；處於不利地位的地方政府為了貫徹吸引人才的戰略就會比鄰居降低更多的負擔；如此循環，最後的結果就是各個地方政府都把房產稅負擔降低到不能再低的零，然後就會象深圳市和杭州市一樣實行「負稅率」，即對人才在本地買房實行補貼制度。　　為了讓學術界的研究人員能更準確地理解這個觀點，再用一點理論術語來說明：無論中央政府給地方政府的授權有多大，無論地方政府制訂的實施細則如何完美，博弈論中的「囚徒困境」一定首先使經濟富裕地區的地方政府返還房產稅，然後所有的地方政府都不得不加入返還的隊伍，最後事實上廢止房產稅，實現「納什均衡」的結果。　　這個結論不僅是理論分析，而是有歷史經驗佐證的。幾年以前，國家調控房地產價格的政策中，出售住宅的個人應該按照溢價部分繳納個人所得稅，然後在辦理過戶手續時除繳納契稅應該由銷售方提供個人所得稅的完稅證明。政策出台以後，一些地方嚴格執行規定，要求銷售方提供個人所得稅完稅證明，這些地方的住宅交易量大幅度下降，房價也呈現出下降趨勢。　　那些不改變這些政策(地方政府知道他們無權改變政策)而在執行中不嚴格的地方政府，責令稅務機關在收繳契稅時，不得要求銷售方提供個人所得稅完稅證明，理由是，過戶歸過戶，只要繳納了契稅即可，個人所得稅是否繳納不要在繳納契稅和房產過戶環節管理。　　事實上，只要房產過戶手續辦完，銷售方是否繳納個人所得稅就無人問津了。經過一段時間，所有的地方政府都先後責令地方稅務局在辦理收繳契稅的手續時，不得要求銷售方提供個人所得稅完稅證明。實現了「納什均衡」，這項政策只能自生自滅。　　我們廢除農業稅的過程也為此提供了另外一個歷史經驗。在剛剛開始農村稅費改革的時候，對於要不要廢除農業稅是有不同意見的，雖然中央領導傾向於廢除，但當時有一種的意見是要保留若干百分點的農業稅，理由是「皇糧國稅」，農民必須繳納，即使很少，也不能全部取消。　　直到2003年，新一屆政府的工作報告中對農村稅費改革目標的提法仍然是保留兩個百分點的農業稅，而不是全部廢除。但是，當時主張全部廢除農業稅的意見說服有關方面同意在文件中在規定把稅率降低到5%的條件下，同時規定「有條件的地方政府可以進一步降低農業稅率」。這個規定相當於允許地方政府對農業稅的稅率在零稅率和5%之間選擇決定。　　文件下發以後，一些地方政府降低了農業稅率，同時很多地方政府很快率先自行決定實行零稅率。由於一些地方政府率先實行了零稅率從而得到該地區農民的擁護和全國媒體一致的贊同，於是，越來越多的地方政府先後實行了零稅率。　　2006年廢止農業稅之前，實際上絕大多數地方已經實現了「納什均衡」的零稅率狀態。雖然農業稅廢除的最後一個程序是中央政府的決定，但從理論上說就是一個「納什均衡」的實現過程。　　如果說農業稅的「納什均衡」與房產稅的「納什均衡」有區別的話，只能說前者是各個地方政府在合法而公開的環境里實現的。所謂「合法」是指中央文件允許，所謂「公開」是指決定實行零稅率之後要廣為宣傳；而後者必然是地方政府在合法而半公開的環境里實現的。　　所謂「合法」是指中央允許各地自行制訂具體試點方案，所謂「半公開」是指地方政府開徵了房產稅又用補貼或退稅的方式降低房產稅率乃至事實上取消房產稅的做法既不能暗箱操作又不會大張旗鼓的宣傳。　　假如某個地方政府誤以為對住宅在保有環節開徵房產稅對當地有利，在其他地方都不開徵的形勢下自己單獨試點開徵，可以預期，房產稅出台以後必然很快就出現一方面本地高檔住宅需求減弱，價格下降，營業稅和所得稅等房地產業提供的稅收收入下降的局面；另一方面人才外流，富人到外地而不是在本地買房子。　　一旦出現這種局面，這個地方政府必然會採取各種辦法挽救住宅市場，最方便的措施就是「返還」房產稅，或者乾脆「取消」房產稅。現在各地最重要的動力是吸引人才，吸引投資。如果因為房產稅把富人趕走，對當地的經濟產生負面影響，那就是因小失大了。了解了這樣一個出台的後果，地方政府還會堅持徵收房產稅嗎？　　農業稅之鑒　　房產稅不能成功的第六個原因是，對高檔住宅在保有環節徵收房產稅可能會引發難以估量的負面效果。　　前面所分析的，如果房產稅出台，地方政府之間對人才的爭奪戰略必定會以各自競相返還房產稅的方式，使房產稅自生自滅。　　可能一些不富裕的基層地方政府會指望用這個稅收來解決政府開支缺口問題。那麼，不管稅基如何確定，肯定要使一批人進入徵收的範圍，否則就不會成為地方政府的一個主要稅源。　　這個房產稅是一種存量稅收。居民在購買高檔房的時候並不支付這筆稅款，在購買並成為住房所有者以後，這些居民要在居住期內(可能是永久性的)分月、或者分季、或者分年繳納一筆不菲的稅款。而且，這筆稅款需要住房所有者用他們從其他途徑所取得的稅後收入中支付。　　這筆稅款政府收到手，政府就可以用於政府開支；政府收不到手，住房所有者就用於自己的開支。這樣，這些地方政府就會和這些住房所有者長期或者說永遠處於「零和博弈」的狀態。　　總會有一部分住房所有者不繳納房產稅，可能因為住房所有者的收入在某一個時間段不足以繳納，也可能有納稅能力但因為種種原因不願意繳納。　　面對這樣一個必然出現的局面，如果地方政府放任不繳納者，很快就會出現「劣幣驅逐良幣」的結果，必然是越來越多的人不納稅，也就是說，有能力願意繳納的住房所有者也會加入不繳納的行列。　　如果地方政府必須依賴這項收入維持支出需要，一些不富裕的基層地方政府必然會動用稅法賦予他們的強制手段。可這一批人中如果有10%的人不繳納，政府怎麼辦？甚至只有1%的人不繳納，政府怎麼辦？有的住房所有者這個納稅期交了而下個納稅期不交，政府怎麼辦？　　在發達的市場經濟國家，住房所有者如果無力繳納稅款，他會把房子賣掉，完成納稅義務後，再繼續生活。可是，中國的文化傳統與發達國家有很大不同。總會有一部分住房所有者不納稅又不肯搬家。　　如果地方政府動用強制手段，比如沒收住房所有者的其他財產、查封住房、直至沒收房產把居民驅趕到馬路上，等等，這就必然會和其中一部分住房所有者發生衝突。從概率上說，政府永遠處於和一批住房所有者(雖然比例不會高，但絕對數量不少)可能發生衝突的狀態。　　對政府與納稅人之間處於「零和博弈」的稅種，我們曾經有過深刻的歷史經驗。農業稅就是這樣一個基層政府和農民長期處於「零和博弈」狀態的稅種。　　農業稅的總收入只佔稅收收入很小比重，但是，在一些地方，對鄉村兩級來說，收不到農業稅連工資都發不出去了。而對相當一部分農戶來說，這個總收入占稅收收入比重很小的農業稅已經影響到他們的基本生活需要了。　　農業稅在歷史上發揮過不可替代的作用，但是，在上個世紀末期和本世紀初期，每年為占稅收收入很小比重的農業稅而發生很多起惡性衝突，社會代價之大實在令人痛心。這種狀態直到2006年農業稅廢止以後才徹底消除。　　為什麼農業稅總收入占稅收收入比重很小還會發生惡性衝突呢？　　原因很簡單，農業稅分攤到每個農民家庭雖然數量不大，但如此大量的農民家庭，其中必有一些農民家庭因為種種原因無力繳納。基層鄉村兩級總要面臨兩難選擇：聽之任之，其他人就都不再繳納；強制徵收，必有惡性事件發生。　　目前，社會矛盾最尖銳的是什麼？拆遷。拆遷引發的惡性事件數量不少，許多地方為此付出很大社會成本，有的地方甚至發生人身傷害。這類惡性事件數量雖然不多，占拆遷的比例也很小，但影響很壞，已經成為一些地方政府維護社會穩定最難解決的一類惡性事件。為什麼拆遷會引發惡性事件？　　我們從理論上抽象掉具體的內容，可以發現，其本質和農業稅是一樣的。即：政府和居民之間的「零和博弈」關係。　　對住宅在保有環節開徵房產稅就相當於中央政府設計而地方政府出台一個制度，把地方政府和住房所有者永久性置於「零和博弈」的關係中。　　中央政府和地方政府歷經數年，排除了那麼多反對意見，好不容易才廢除了農業稅，從而消除了每年基層鄉村兩級和農民之間的惡性衝突，相當程度上恢復了農村的和諧。現在拆遷引發的基層政府和拆遷戶之間的惡性衝突還時有發生。中央政府已經並且還要繼續採取措施以從根本上消除此類惡性衝突。　　在這種形勢下，中央政府再設計一個新的地方政府和住房所有者之間的「零和博弈」的房產稅？讓地方政府(通過地方稅務局)長期處於對一些住房所有者不得不強制實施沒收住房所有者的其他財產、查封房產、沒收房產的工作狀態？　　用「可能造成難以估量的負面效果」來描述已經是相當留有餘地的提法，用「必然」也不過分。宣布對住宅開徵房產稅就相當於宣布恢復徵收農業稅一樣，必定會嚴重損害社會的和諧。　　如果寄希望於稅務機關良好的徵收水平來解決房產稅徵收中可能出現的問題，那也必然會落空。　　現行稅制中的房產稅已經規定，居民出租房屋(無論是商業用房還是住宅)都必須繳納房產稅。雖然稅款是從住房所有者所取得的租金收入中支付的，不屬於「零和博弈」，但由於目前地方稅務局沒有能力掌握個人出租房產信息，不知道某個房產是否在出租。實際上出租房屋的人有多少依法繳納了房產稅？　　因為租金都是按月、按季、按年支付的，除了稅款來源與房產稅有所不同，出租房屋的房產稅從徵收方式上很類似在保有環節的房產稅。如果從租金(可以被視為「增量」)中支付的房產稅都難以徵收，從其他收入(可以被視為「存量」)中支付的房產稅豈不更難以徵收？　　唯一可行的方案　　我認為，唯一可行的方案是對高檔住宅在銷售環節開徵「消費稅」。有這樣幾個理由：　　首先，實際上，任何具有一定數學知識的學者，很容易算出，因為每年都有一批高檔住宅要賣出，對一部分銷售的高檔住宅徵收消費稅和對所有高檔住宅收取房產稅是等價的，即：消費稅從收入角度考慮就相當於按平均貼現率計算而一次性徵收的房產稅。　　其次，消費稅可以實現鼓勵消費需求、抑制投資和投機需求的戰略。所謂房產稅有一個很大的問題，它不區分消費和投資——只要保有這個房子，就要收稅。而且無論消費或投資、投機，其稅收負擔並沒有區別。　　在我國居民消費率連續多年下降，而政府已經制訂了提高居民消費率這樣一個目標的重大戰略調整時刻，對住宅的消費開徵重稅是現在最不應該採用的稅收政策措施。我們應該鼓勵消費，抑制投資，特別是抑制投機。　　消費稅在住宅銷售的環節徵收，就是說把「保有」視為消費，不征消費稅。凡投資性或投機性住宅只有在銷售變現後才能實現投資和投機目的。投機性越強，買賣越頻繁，稅收負擔越重。對於某一定檔次的高檔住房，在銷售環節加征一個消費稅。就可以發揮鼓勵消費，同時又抑制投資和投機的政策目標。　　第三，對高檔住宅在銷售環節徵收消費稅，可以使政府和住房所有者之間處於「增量分享」的關係，而不再是「零和博弈」的關係。　　如果住宅在銷售時比購買時增值了，增值部分由住房所有者和政府分享，雙方之間的衝突會大大減少；如果減值了，政府可以不征，對住房所有者來說也不會「雪上加霜」。這就從根本上排除了惡性事件發生的可能性，可以維持政府和住房所有者之間的和諧關係。　　第四，把住宅消費稅的收入劃歸地方政府的收入，這也能起到健全地方政府稅收體系的作用。　　第五，徵收消費稅的環節是在商業行為發生的時候，即賣出的時候，政府可以通過產權轉讓進行控制，監管相對容易，可以大大降低徵收成本。　　可以說，對住宅在銷售環節開徵消費稅可以實現所有房產稅要實現而不可能實現的目標。中央政府和地方政府的目標同時都能夠實現，既可以使地方政府增加收入，又可以提高高檔住房的價格，抑制高檔住宅需求。而且徵收的效率很高，在產權變更的時候收取，容易控制。同時，最重要的，又消除了可能發生的社會衝突。　　一位學者型官員曾主持搞過一項課題研究，主張對住宅開徵房產稅，當他了解了上述觀點以後表示，只要對高檔住宅在銷售環節徵收的消費稅收入能給地方，他就同意用消費稅替代房產稅的意見。這種看法具有一定的代表性。　　只要把對高檔住宅在銷售環節開徵消費稅和在保有環節開徵房產稅的兩種方案進行比較研究，絕大多數人必然會贊成消費稅而不贊成房產稅。　　如果關注近期媒體的話，最近一段時間的報道中質疑或反對房產稅的意見越來越多了，而主張開徵房產稅的學者對這些質疑或反對意見很少回應。　　反正中央政府有關部門把具體方案的設計責任委託給地方政府了，各種實際操作困難都由地方去克服，出了問題也只能由地方政府去解決。　　房產稅比很多人想像的要複雜得多，所影響的各類社會主體也比很多人想像的要複雜得多，可能引發的矛盾更比很多人想像的要尖銳得多。一定要慎之又慎。　　正確而可行的選擇是：政府(中央政府和地方政府)在實施大規模保障性住房和普通住房建設規劃的同時，儘早宣布至少在十年內不對住宅在保有環節開徵房產稅；同時宣布對高檔住宅在銷售環節開徵消費稅；此項消費稅收入劃歸地方。　　當然，如果把這裡所謂的在銷售環節徵收的消費稅稱為房產稅，只不過不是一些專家主張的在保有環節徵收的房產稅，也不失為一種追求實質而不拘泥於形式的可行的選擇。

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