如何讀懂「全面二孩」政策

　　作者：上海社會科學院城市與人口發展研究所副所長、研究員　周海旺

　　新聞背景：十八屆五中全會提出，「促進人口均衡發展，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發展戰略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應對人口老齡化行動」。此後，有關二孩的信息開始在朋友圈、微博上刷屏，但似乎對「全面二孩」的政策定位、目標還有很多誤讀，如有稱計劃生育時代終結；有認為「全面二孩」是為了補足養老金的虧空等。

　　「單獨二孩」政策是對獨生子女政策的重大調整，但在「單獨二孩」的政策環境下，還有一部分雙方都不是獨生子女的育齡夫婦不能生育兩個孩子。同時，某種程度上，「單獨二孩」政策提高生育水平的效果不夠明顯。在「單獨二孩」政策出台前，國家衛計委預期每年增加200萬出生人口，但該政策實施近一年時，全國只有不到100萬對單獨夫婦提出再生育申請，2014年全國出生人口數量只比2013年增加了47萬人。上海市原來預期每年多生育2萬—3萬人，但從2014年3月1日政策開始實施到2014年12月底，全市共批准單獨夫妻再生育申請1.66萬例，到2015年9月底的一年半時間內，申請單獨二孩的家庭共2.98萬，實際出生人口1.5萬人。

　　當前，我國人口年齡結構失衡問題在進一步加劇。我國育齡婦女總和生育率長期低於更替水平，2000年，「五普」顯示我國育齡婦女總和生育率僅為1.22，2010年「六普」下降到1.18（扣除出生漏報等因素，實際生育水平估計為1.5），低於2.1左右的世代更替水平。與此同時，全國人口增長速度減慢，我國人口規模年均增長速度由1982—1990年的1.48%放慢到2010-2014年的0.50%，人口總數即將在未來幾年達到14億人左右的頂峰然後開始回落。勞動年齡人口總量進入負增長的歷史階段，2012年我國勞動年齡人口數量首次減少，比2011年減少345萬人，2013年減少244萬人，2014年減少371萬人，這對我國社會經濟的長期繁榮發展一定程度上存在不利影響。人口老齡化加速，老齡化程度加重，截至2014年底，我國老年人口數量達到2.12億人，佔總人口的15.5%，21世紀我國面臨長期高度老齡化問題，社會保障和社會撫養負擔較為沉重。

　　正是在這種新的人口發展形勢下，中央從國家經濟社會長期持續穩定發展的戰略高度，重視我國的人口發展問題，做出「全面二孩」的戰略決策，符合我國的長遠利益。對即將實施的「全面二孩」政策，我們要有正確和全面的認識：

　　首先，計劃生育仍然是我國的一項基本國策，實行「全面二孩」政策是對我國計劃生育政策的發展和完善。事實上，我國的計劃生育政策從20世紀70年代開始實施以來，一直根據社會經濟發展需要不斷進行調整完善，最新發布的「全面二孩」政策，是現階段符合我國國情的計劃生育政策。「全面二孩」政策下，一般來說每個家庭只能生育兩個孩子；如果第一胎是雙胞胎或多胞胎，就不能再生第二胎了；超生仍然違反國家計劃生育政策，還要繳納社會撫養費。之所以現階段我國還不能全部取消生育限制，是因為我國人口規模仍然極為龐大，並且全國城鄉之間、地區之間差別大，人口與資源、環境和社會經濟發展之間的矛盾仍然非常嚴峻，因此，我國人口發展要按照政策和法律要求有序適度。

　　其次，實行「全面二孩」政策，內含多重政策目標。最直接的政策目標，是提高生育率。在此基礎上可以衍生出多個政策目標：一是實現生育權利上的人人平等，實現城鄉之間、地區之間、不同人群之間的生育權利平等。二是滿足一部分人群的生育願望。三是增加出生人口數量，解決人口結構失衡問題，例如，增加未來的勞動力供給，緩解人口快速深度老齡化帶來的經濟社會問題。對於實行「全面二孩」政策後，全國每年能新增多少出生人口，專家的估計差別很大，但基本介於200萬—800萬之間。而從更加長遠的角度看，人口問題涉及一個國家未來發展的潛力和活力，適時進行人口政策的調整，與國家未來發展前景息息相關。如果只將「全面二孩」理解為為了補足養老金虧空，顯然是誤讀了政策。

　　要真正達到國家調整人口發展進程，顯著增加出生人口數量的戰略目標，只是單純出台「全面二孩」政策還不夠，還需要抓緊研究制定鼓勵生育二孩的相關配套政策和措施。比如，養育兩個孩子的家庭，能否享受比原來的獨生子女家庭更多的生育假、生育津貼、養育津貼；能否把一部分治療不孕不育的費用納入醫保；是否要完善個人所得稅政策，根據養育孩子的數量抵扣一部分個人所得稅等。

[責任編輯:康慧珍]

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