李克軍：擺脫對土地財政的路徑依賴

　——新型城鎮化必須破解的一個難題

　　新型城鎮化要破解諸多難題，其中，擺脫對土地財政的路徑依賴，是牽一髮而動全身的大事。　　緊迫性與艱巨性　　改革開放以來，我國的城鎮化步伐逐步加快。1980年，全國城鎮常住人口佔全部人口的比重(即城鎮化率)僅為19.4%；2000年，提高到36.2%，年均提高0.84 個百分點；到2012年，達到52.6%，年均提高 1.37 個百分點。這一驕人成果的取得，離不開土地財政的支撐。　　土地財政，也叫賣地財政、第二財政，指地方政府依靠出讓土地使用權的收入來維持財政運轉的狀態。實行分稅制以後，財力向上集中，地方財政拮据，一些地方提出「經營城市」的口號，建立了土地儲備與交易制度，後來被中央認可。由於我國土地交易完全由政府壟斷，所以，政府從中獲取了巨額收益。近年來，很多地方的土地出讓金收入及其帶來的稅收已經佔據政府收入的半壁河山。　　不可否認，土地財政對緩解地方財力不足、改善公共產品供給、創造就業機會和提升城市化水平等方面都有很大促進作用。特別是在城市建設方面，土地出讓金已成為基礎設施建設的主要融資渠道。　　但是，土地財政的弊端與城鎮化進程相伴隨，日益凸顯出來。　　首先，土地財政擴大了政府財富的積累，惡化了國民收入分配結構。十幾年來，我國財政收入增速一直高於GDP和城鄉居民收入的增速。有資料顯示，2008年，全國城鄉居民可支配收入為12.5萬億元，政府總收入也約為12.5萬億元，基本上是1：1。2012年，全國公共財政收入和政府性基金收入達到15.5萬億元，佔GDP的29.8%，如果再加上很多地方沒有納入預算的各種收費，比重更高。這樣的分配格局，導致居民消費能力弱化，內需難以擴大，社會投資渠道難以拓寬，內涵城鎮化的目標難以實現。　　其次，土地財政拉大了城市與鄉村的差距，與城鄉統籌發展的目標背道而馳。土地交易是在經營城市的理念下發展起來的，政府的土地收益也主要來自於城市和城郊，再加上「形象工程」的導向難以扭轉，基礎設施建設投資一直在向城市傾斜。小城鎮和鄉村的面貌雖有較大改觀，但發展變化的步伐仍然難與城市相比。　　第三，形成了地價房價輪番上漲的怪圈，導致房地產業和建築建材產業的畸形繁榮。不但產業結構日趨失衡，而且使大量的進城農民和部分中低收入市民無力購買住房，城鎮化造福居民的宗旨難以充分體現。　　第四，政府規模日益膨脹，奢侈之風愈演愈烈。由於土地財政獲取的收入大部分遊離於預算之外，監管措施難以落實，致使養人收費和收費養人的格局不斷得到強化；豪華辦公樓、行政中心、培訓中心越來越多；「三公」（公務用車、公款吃喝、公費出國）消費難以壓縮；公款化為個人「灰色收入」的現象屢見不鮮。　　第五，寅吃卯糧的短期行為難以遏制，政府性債務逐年增加。靠土地出讓維持財政運作，實際上是一年花掉幾十年的錢，是最嚴重的短期行為。據不完全統計，截至2010年底，全國地方政府性債務餘額已達10.7萬億元，很多地方債務率高於100%的警戒線。　　土地財政弊端叢生，亟待革除，但要在新型城鎮化的進程中徹底擺脫對它的路徑依賴，卻面臨著諸多難以排解的矛盾。　　--讓「新市民」享受同城待遇與著力建設小城鎮的矛盾。新型城鎮化，要求大中小城市同步發展，並著重發展小城鎮。這裡至少要解決兩個問題，一個是加快對小城市和兩萬多建制鎮基礎設施建設的步伐，縮小這些地方與大中城市的差距。一個促使進城農民實現身份轉變，讓2.4億常住城市的農民獲得城市戶籍，使只有35.29%的戶籍城鎮化率跟上52.57%的人口城鎮化率；同時，讓這些「新市民」在就業、養老、醫療、子女就學等方面享受「老市民」一樣的待遇。而要解決這兩個問題，都需要大量的政府投入，在財力有限的情況下，如何兼顧兩者之間的關係，是個很難解決的課題。　　--調整分配結構和化解債務危機的矛盾。一方面，政府要讓利於民，讓利於企，逐步降低政府性收入在國民收入中的比重，財政收入增速可能放緩；另方面，卻要償還巨額債務，避免債務危機爆發。這對各級政府來說，都是非常嚴峻的考驗。　　--向土地財政告別與保持財政穩定的矛盾。對二三產業欠發達地區來說，土地收益如果大幅度減少，替代稅源彌補不足，則可能出現財政收入的下滑。而新型城鎮化和城鄉統籌發展，都對公共服務提出更高的要求，財政收支矛盾將更加突出。　　--發展實業、培植稅源與財政轉型的矛盾。就多數地方而言，由土地財政向公共財政轉型，離不開實體產業的發展。由於近年來招商引資中的惡性競爭愈演愈烈，欠發達地區不得不靠超常優惠政策吸引投資。審計署調查的54個縣中，有53個縣在2008年至2011年間，變相減免財政性收入70.43億元，其中，僅2011年就變相免徵33.36億元。這當然是明顯違規的做法，但又不得已而為之，而且據筆者調查，情況可能比審計調查發現的問題還要嚴重。再加上開發區基礎設施建設的投資，政府用於生產建設方面的支出，一直居高不下。而新型城鎮化對財政的要求，則是由生產建設型向公共服務型轉變，這又使地方政府面臨著兩難的選擇。　　--調整支出結構和保開支、保穩定的矛盾。新型城鎮化所要求的公共財政體制，必須以提供公共產品為主。但是，靠財政供養和靠收費開支的龐大隊伍已經形成。早在2002年，全國縣（市）級財政供養人員占人口比重就達到2.97%，黑龍江省達到3.10%，有的縣高達8%。近年來，很多地方仍呈增加的趨勢。與養人緊密聯繫，我國行政管理費用支出的比重一直居高不下。據周天勇教授研究，2007年，政府黨政公務和行政性事業支出的比例，已經達到政府全部實際支出的44%，高於許多國家行政公務開支比例一倍以上。行政管理、生產建設等方面的支出，擠壓了教育、醫療、社會保障、就業、文化等方面的支出。2008年，全國預算內財政用於這幾方面的支出19665億元，僅占當年預算內財政總支出的31.4%；如果再加上更少用於民生的預算外收支，這個比例會降到20%多一點。而在國際上，與我國處於同等發展水平的國家，比重都在50%以上，發達國家更是高達60%-70%。調整支出結構的設想已經提出多年，但步履蹣跚。筆者認為，一個重要原因是公務、公益機構過於龐大。儘管巨額財政資金被「吃」掉，公職人員的工資待遇仍然不高。既要適當提高公職人員的待遇，又要提升公共產品供給，顯然是必須做到又很不容易做到的事情。　　--財力下移與加強監管的矛盾。改變財力過於向上集中的狀態，向地方特別是縣級財政傾斜，是告別土地財政，建設公共財政的重要措施之一。但是，由於財政監管過分倚重自上而下審計檢查的路徑，自下而上監督和橫向監督乏力，中央轉移支付資金在審批撥付及使用過程中「雁過拔毛」、「權力尋租」現象屢禁不止。審計發現，2007年，16省份有77%的中央支農專項資金未按照財政部的規定編入省本級預算；縣級財政未將中央支農專項資金編入預算的比例高達95%。在放權於縣的過程中，如何建立新的財政監管機制，是一個非常艱巨的課題。　　告別土地財政須多管齊下　　推進新型城鎮化的各項措施，都具有高度的關聯性，都需要統籌謀劃，系統推進；作為關鍵性措施的土地財政轉型，更是一個既艱巨又複雜的系統工程：不但要解決好政府性收入和支出、當期運轉和化解債務風險等問題，還涉及到經濟發展方式、政治治理模式等多重領域，只有堅持頂層設計、多管齊下，才能邁出實質性步伐。　　1、加快預算體制改革步伐，避免政府收入大幅度下跌。應在試點的基礎上，加快「萬費歸稅」的改革步伐，開徵房地產交易增值稅和房產稅、物業稅、資源和環境稅等新稅種，用以替換土地出讓金和各種行政性收費。應建立嚴格的「完整預算」體系，將遊離於預算之外的各類政府收入納入預算，以提高財政透明度，緩解收支矛盾，保持財政穩定。　　2、扎紮實實地發展實體經濟，叫停得不償失的招商引資。發展實體經濟，培植稅源，是中西部地區增強財政實力的根本途徑。而實體經濟的發展，必須依託不同的資源、地理、人文等優勢，把組織全民創業和大力招商引資結合起來。現在的傾向性問題是多數地方都過分倚重招商引資，而且採取血拚優惠政策的辦法進行惡性競爭，造成了重複建設、環境污染、資源浪費、財稅流失、分配失衡等諸多惡果。所以，應下決心整頓招商引資秩序，嚴肅追究亂開優惠政策口子的違法行為，儘快遏制無序招商，特別是「引稅」「買稅」的狂潮，從而促使地方經濟特別是縣域經濟走上科學發展的軌道，實現財政實力的可持續增長，推動經濟建設型財政向公共財政轉變。　　3、遏制新一輪「造城運動」，控制政府投資規模。幾十年來的城鎮化，雖然成績矚目，但存在著過分注重城區面積擴張和追求寬馬路、大廣場之類的不良傾向。最近，有媒體披露，很多地方又開始制定雄心勃勃的擴城規劃。這與新型城鎮化注重內涵的要求並不吻合，而且將加劇財政潛在危機。所以，應嚴格控制各類城市特別是大中城市的城區規模，控制政府在城市建設方面的投資。　　4、調整存量土地，控制土地增量。與前一個問題緊密相關，「造城運動」已經造成了土地這一稀缺資源的浪費。有資料顯示，2000-2010年，全國城鎮建成區面積擴張了64.45%，而城鎮人口增幅只有45.9%。有些只有六七萬人口的縣城，也要建幾十萬平方米的大廣場。至於招商進來的企業，更是利用地方政府渴求投資的心理，不掏自己腰包，圈佔大量土地。新型城鎮化必須在節約土地上有所建樹，從而收到弱化土地財政、節約財政支出的雙重效果。　　5、控制機構人員膨脹，減輕財政「養人」的負擔。食之者眾、生之者寡的問題不解決，不但財政收支矛盾會越來越尖銳，而且對政府職能轉換、機關作風改進帶來嚴重阻力。歷次機構改革，在這方面都沒有取得實質性進展。最近幾年，上頭實行大部制改革，縣（市）也跟著拆廟並屋，改換名稱和牌子，但人員減不下去。在幹部年輕化、知識化的口號下，很多地方讓50歲左右的科、股級幹部「退長當員」，回家養起來，同時在大學畢業生中選錄公務員，即使編製略有減少，實際「吃皇糧」的人數也在不斷增加。所以，必須痛下決心，從中央開始，層層下達壓縮養人指標，在媒體上公布，接受人大和公眾監督，出現自然減員，可按減三增一或減四增一的辦法招錄新人。經過十幾年努力，把財政供養人員規模壓下來。　　6、狠剎奢靡之風，壓縮「三公」消費支出。中央作出改進作風的八項規定，非常得民心，也收到了顯著效果。但是，據筆者考證，從1986年1到2009年9月23年間，中央作出此類規定已達13次之多，多數規定已達到「五令八申」的程度了，但效果並不明顯。「三公」消費以及修建樓堂館所的奢侈之風壓不下去，不但真正意義的公共財政難以建立，而且會引發地方治理的全面危機。所以，必須採取更嚴厲、更系統的措施，標本兼治、常抓不懈，遏制奢侈之風，並剷除其滋生的土壤。　　7、改革轉移支付制度，增強縣級財政的實力和自主權。中、省級財政向下轉移支付的額度逐年增加，但與縣級財政所承擔的事務相比，仍有一定差距。所以，應進一步合理劃分和確定中央與各級地方政府的事務和財權，根據不同層級所承擔的公共服務職能確定分稅辦法和比例，適度向地方特別是縣級財政傾斜，減少財力集中後又轉移支付的信息不對稱和動作成本。必須保留的轉移支付，應增加一般性轉移支付，大幅度減少專項轉移支付，以擴大地方特別是縣級財政的自主權，堵塞「跑部錢進」及「跑冒滴漏」的管道，提高轉移支付資金的使用效率。　　8、進一步提高財政預算透明度，把人民群眾當家作主的權利落到實處。財政收支不透明，不公開，是公共財政建設的最主要障礙和形成財政「黑洞」的最根本原因。各級人民代表大會上的財政預算決算報告，不但漏掉了預算外資金，而且預算內支出的科目設置也過於簡單籠統。不但非專業人員很難懂，連全國政協委員、上海財經大學的財政學教授蔣洪老先生都無奈地說，自己雖然關注政府的「錢袋子」，但「十分茫然」，「無法做出適當的判斷，也無法提出積極的建議」。可見，推進財政預算體制改革，建立「陽光財政」，已經刻不容緩了。應建立嚴格的、系統的財政公開和民主制度，通過舉辦聽證會、發布財政信息、接受查詢等方式讓公眾有機會參與政府預算的制定和對財政資金使用情況進行有效監督；應加強人大財經委的建設，改善其日常工作，提高人民代表大會對財政預決算的審議水平；應改革財政收支科目，使財政信息的分類更加科學合理，不但必須讓專家和權力機關的專門工作人員看懂審明，而且讓具有一定文化水準的普通公民能夠獲得話語權；應建立地方政府債務信息公開披露制度，實行嚴格的債務投資決策責任制，規範貸款資金的運行程序，及時化解財政債務風險。9、進一步轉變領導方式，為基層降壓減負。改革開放以來，各級黨委政府一直在強調轉變領導方式，但由於種種原因，政治壓力型的地方治理模式並未真正革除。經過一次次自上而下的清理後，會議文件、達標競賽、檢查評比等活動，不但沒有減少，反而增多。越來越嚴格的政績考核，迫使地方官員不惜代價、不計成本地透支財力搞「大幹快上」。近年來，各地的黨政工作目標考核，從指標體系上看，都比較充分地體現了科學發展觀。但由於多數社會發展、環境保護、民眾感受等指標難以量化、難以測度，工作成本沒有列入考核(即使列入考核也難以獲得真實數據)，上級領導仍看重經濟發展速度和城鄉面貌的改觀，所以從考核結果看，沒有也不可能改變幾項經濟指標定乾坤的狀態。如果這樣的政績考核和領導體制不改變，未來的城鎮化方案無論有多少「新」內容和「新」表述，都不可避免地出現「新瓶裝舊藥」的結局。因此，應該痛下決心，淡化或取消一年一度的政績考核，取消由政府和帶有行政色彩的公共團體組織的達標競賽，大幅度精簡會議、文件和名目繁多的檢查、調研活動，為地方政府鬆綁減壓，促使基層將工作的著眼點從對上負責轉變到對民眾負責上來。　　10、紮實有效地推進政治體制改革，為公共財政建設提供保障。實踐證明，無論是領導方式、工作作風，還是經濟發展和財政建設的路徑選擇，都與整個政治體制和行政管理體制息息相關。在放權與縣的同時，必須放權與民；在弱化自上而下壓力的同時，必須強化自下而上的民主監督和橫向監督。要實現土地財政向公共財政的「華麗轉身」，進而推動新型城鎮化，實現地方經濟的科學發展，必須按照十八大的部署，扎紮實實地推進政治體制改革。應擴大縣級黨代會常任制試點，以黨內民主的發育帶動社會民主。應改革人大制度，提升人大地位，並把人大制度改革與建設透明財政、民主財政緊密結合起來，實現經濟體制改革與政治體制改革的有機銜接和良性互動。應進行縣鄉領導幹部競爭性選舉試點，逐步實現縣以下官員「權為民所賦」的目標，從而促使「權為民所用」的執政理念更好地落到實處，為經濟社會的科學發展提供更有力的組織保證。　　(此文全文刊於《市縣領導參閱》第13期)
推薦閱讀：