戰後美國國家安全工作的法律規制

戰後美國國家安全工作的法律規制

黃愛武　

[摘要]戰後美國通過制定和頒布大量的國家安全法律。對國家安全體制的構建、機構設置及職能履行、國家安全工作的活動及其手段的賦予等內容進行了明確具體的規定，將整個國家安全工作納入和置於法律框架之內，目的是將國家安全工作的效益發揮到極致，而將其對公民權利的影響控制在最小範圍。美國作為一個崇尚民主、自由、人權至上的法治國家，其公民對自己權利尤其重視。在傳統的文化意識上，美國人在早期對國家安全工作一直是抱著既依靠又抵觸的矛盾心態，一方面國家的國防、外交和情報需要國家安全機關的保障和支持，國家安全機關也確實為保衛美國的國家安全立下汗馬功勞；另一方面他們又對這種不能登大雅之堂的隱蔽秘密工作很是不屑，「君子不拆他人信件」便是這種意識的折射，而且擔心這隻「無所不能」的「猛獸」會「無法無天」，傷及美國人的民主和權利。美國憲法宣稱「它代表個人的權利，保障個人權利甚至不受合法權威的侵害，甚至不受民選代表的侵害；而且在大多數場合，即使他們的行為出於善意和出於公共利益，也不得侵害個人利益」。於是美國人逐漸從法制上對國家安全工作進行制約和平衡，除了設計國會的法律監督、法院的司法審查等重要制約方式外，戰後還通過大量的立法，對國家安全體制的構建、國家安全機構的設置及其職能、國家安全工作的活動及其手段等進行了具體明確的規定，將整個國家安全工作納入法律框架之內，目的是將國家安全工作的效益發揮到極致，而將其危害控制在最小範圍。一、戰後美國國家安全體製法律架構1947年，美國頒布《國家安全法》後，相繼成立了眾多的國家安全機構，歷經調整、改革，直至今日建成了一個現代的國家安全情報體制，美國人習慣稱之為「情報界」。美國情報界在外交、軍事等國家安全事務決策中發揮了難以替代的巨大作用。（一）戰後美國國家安全情報系統的運行體制美國國家安全情報系統實行「中央集權」與「分工負責」相結合的運行體制，總統是國家安全系統的最高統帥和最主要的「情報消費者」。該情報系統規模龐大，屬於軍方、行政等系統的各情報機構之間關係錯綜複雜，甚至存在種種矛盾和衝突。為了對國家安全情報系統進行有效的管理，美國通過不斷立法，建立了一個統一、協調的情報體制。「9?11」事件後，根據2004年7月美國受恐怖主義襲擊事件全國調查委員會公布的最終調查報告，2005年3月「美國有關大規模殺傷性武器情報能力委員會」提交的報告，以及2004年12月美國國會通過的《情報改革與恐怖主義防範祛》，美國國家安全情報體制進行了改革，形成了以下體制，包括決策、諮詢、監督、指揮、和執行等層面。1．決策機構第一層是國家安全委員會，屬於決策層次。依據《1947年國家安全法》設立，是美國國家安全事務的最高權力機構，其法定成員是總統、副總統、國務卿、財政部長和國防部長，由總統擔任主席，參謀長聯席會議主席是委員會的法定軍事顧問，國家情報主任是法定的情報顧問，國家安全事務助理是秘書長。二．指揮機構第二層是國家情報主任，屬於指揮協調層次。在《2004年情報改革與預防恐怖主義法》通過後，國家情報主任取代中央情報主任，成為美國情報系統管理事務的主要負責人，美國人戲稱為「情報沙皇」。國家情報主任由總統提名、經國會參議院批准後由總統任命，直接對總統負責。3．執行機構國家情報主任辦公室，屬於執行層次。按照《2004年情報改革與預防恐怖主義法》的規定，在國家情報主任辦公室下設具體的情報管理執行機構，這些執行機構分別協調和指導全美國國際安全情報系統的清報搜集、評估、反清報、反恐、防止大規模殺傷性武器擴散和情報資源共享的事務。」主要包括：（1）國家情報委員會；（二）國家反情報辦公室；（3）國家反恐中心；（4）國家反擴散中心。此外還有情報資源共享項目辦公室等。4．諮詢機構（1）總統外國情報顧問委員會；（2）國家對外情報委員會。5．監督機構（1）參議院情報特別委員會；（2）眾議院常設情報特別委員會。（一）戰後美國國家安全情報體制的法律構建1994年5月，為了促進聯邦調查局和中央情報局在反間諜工作上的協調與合作，美國成立了「國家反間諜政策委員會」，負責全面規劃反間諜工作方針。該委員會通過國家安全顧問直接向總統報告工作，為了突出聯邦調查局在反間諜工作上的重要性，首任主席由聯邦調查局局長任職且任期為4年。該委員會有權對所有情報機構存在的疑點進行最後裁決和調查。由此可見，美國通過《1947年國家安全法》，在縱向「中央集權」方面，確立了總統直接領導下的「國家安全委員會」決策機制；在橫向「分權制衡」方面確立了情報搜集與反間諜執法的分工負責又相互制約的國家安全工作機制。在這一國家安全體制中，總統是最高統帥，也是最主要的情報消費者，各個國家安全機構實行「中央集權」和「分權制約」相結會的運行體制。3．明確國家情報主任的定位《1947年國家安全法》和1981年第12333號總統行政命令規定，中央情報主任是美國國家安全情報系統的領導，直接對總統和國家安全委員會負責，同時還擔任美國總統和國家安全委員會對外情報工作的法定顧問。根據《2004年情報改革和預防恐怖主義法》，設立了國家情報主任並取代中央情報主任，統領美國的國家安全情報系統。根據美國《1947年國家安全法》和第12333號總統行政命令的規定，為了更好地發揮情報協調的功能，中央情報主任由中央情報局局長兼任。從1948年開始直到2005年，中央情報局局長一直是身兼三職既是美國國家安全情報界的總管即中央情報主任，又是總統和國家安全委員會的法定情報顧問，同時還是中央情報局局長。2004年《情報改革和預防恐怖主義法》設立了國家情報主任一職，標誌著過去57年來中央情報局局長兼任中央情報主任這一角色終告結束。57年來，對是否要單獨設立這一職務，使中央情報局局長不再兼任中央情報主任，在國家安全情報系統內外進行過廣泛持久的討論，討論的焦點是斟酌和權衡分開設立的利弊所在。現在根據該法的規定，新設立的國家情報主任作為總統首席情報顧問，代替了原先中央情報主任的角色，而且國家情報主任將管理和領導全美16個國家安全情報成員單位，比中央情報主任擁有更大的權力。二、戰後美國國家安全機構的法律調整戰後美國通過頒布一系列的法律，規範國家安全機構的設立，明確國家安全機關的法定職權，運用法律管理國家安全機構的經費使用、人員編製的設定，依法保障國家安全工作人員的身份和權利。根據《1947年國家安全法》，美國成立了第一個獨立情報機構——中央情報局。此後，美國情報界遂形成了以中情局為主，軍政兩條線，多部門參與的情報機構格局。根據《2004年情報改革與防止恐怖主義法》的規定，隸屬國家情報主任辦公室管轄的美國國家安全情報機構共計16個：中央情報局、司法部的聯邦調查局、國土安全部、國防部的國防情報局、國家安全局、國家偵察辦公室、國家地理空間情報局、國務院的情報與研究局、陸軍情報組織、海軍情報組織、海軍陸戰隊情報組織、空軍情報組織、財政部反恐與金融情報辦公室、能源部情報辦公室、海岸警衛隊情報組織以及緝毒局國家安全情報與反情報辦公室。（一）戰後美國國家安全情報機構的類型1．國家級國家安全情報機構這些情報機構直接為總統和國家安全委員會服務，包括：中央情報局、國家安全局、國家偵察辦公室，主要任務是全面開展情報的搜集、儲存、整理分析和通報工作，產生供國家最高決策者參考的情報成果。2．聯邦政府部門國家安全情報機構政府情報部門包括司法部聯邦調查局（FBI）、國務院情報與研究司，財政部情報暨分析辦公室等等。政府部門的情報機構主要任務是為本部門首腦和有關機構擔任情報顧問，根據國家情報主任的要求，搜集和上報轄內的情報。聯邦調查局名義上歸屬司法部，實際上是國家級的執法調查機構。3．軍事情報機構這些情報機構隸屬於國防部，為美國軍事決策者和軍事指揮官擔當「耳目」和「軍師」。軍事情報部門分為三個層次：一是為國防部長及其助手服務的國防情報局；二是以各軍種指揮官為服務對象的陸軍情報機構、海軍情報機構、空軍情報機構、海軍陸戰隊情報機構；三是國土安全部負責情報工作的部門，包括國土安全部情報分析暨設施保護局、海岸警衛隊情報機構。（二）戰後美國國家安全機構法定職能根據《1947年國家安全法》的規定，美國國家安全情報系統主要有三種法定職能。1．情報搜集與分析運用一切可資利用的力量、手段和技術，通過多種途徑搜集涉及國家安全利益的秘密信息、資料，將其加工成決策者制定政策和下達重大行動命令的參考材料（情報），並將情報成果以多種書面和電子載體形式上報給決策者（情報消費者）使用。2．反情報反情報是指對於外國危害美國國家安全利益的情報活動進行偵察和採取行動。美國國家安全部門反情報工作涵蓋領域很廣泛，包括開展謀略活動，滲透敵方情報機關，保護己方秘密和重要資料安全，對潛在間諜和叛逃者進行評估、監視和策反，搜集和研究敵對國家和盟國情報機構情況，及散布假情報以瓦解或抵消別國情報機構的計劃與陰謀行動，抓捕間諜活動嫌疑人等。聯邦調查局主要負責在美國國內開展反情報活動，並搜集在美國境內的外國情報活動的信息。「中央情報局主要負責在國外開展反情報活動。其它一些機構和部門也會為了保障自身的正常運作開展反情報活動，包括陸軍、海軍、空軍以及能源部。3．隱蔽行動通常在無法採取軍事行動，或者通過外交手段無法解決的情況下，由情報部門「以秘密手段間接或直接干預別國內政」，進而達到「影響外國政府政策或終止其壽命」，實現美國既定的政治目的，同時又不留下美國介入其中的任何證據之行為。（三）戰後美國國家安全機構的法律規制1．依法設立美國國家安全機構根據美國《憲法》的規定，美國國會通過制定相關法律設立行政機構，或者通過機構改組法律授權總統合併舊的行政機構、設立新的行政機構。美國的行政機構必須依據相關法律、經過法定程序才能設立，國家安全機構也是如此，只有通過專門組織立法或在綜合性法規中，對國家安全機構的設置做出規定，經過國會授權後，美國才能創建新的國家安全機構、撤銷舊機構或者重組新的機構。一般情況下，每個美國國家安全機構的建立和存在都有法律依據。美國行政管理機構首先要遵守的是國會為設立這些機構而通過的法律及其修正案，這些法律稱為建製法。」美國是世界上第一個通過制定法律、依法設置國家安全體制、成立國家安全機關的國家。無論是設置統領美國國家安全情報系統的國家情報主任職務，還是先後成立的16家國家安全機關，都是依據相關法律、法規，以及總統和部門行政命令而成立。2．依法賦予美國國家安全機構職能美國《1947年國家安全法》規定，國家安全委員會下設中央情報局，負責協調政府各有關部門的情報活動，就政府各部門涉及國家安全的情報活動以及與情報有關的協調問題，向國家安全委員會提出意見，綜合、評價、分發涉及國家安全的情報，並按照國家安全委員會的指示，執行涉及國家安全情報的其他任務。第12333號總統行政命令，對中央情報局、聯邦調查局、國家安全局的情報任務和職責分別做出了規定及劃分：《2002年國土安全法》規定了國土安全部的職能是：保衛美國邊防和交通安全，防止恐怖分子入境；應對緊急情況；保護境內重要基礎設施的安全；向政府提交關於國土威脅及其對策的報告等。3．依法管理美國國家安全機構內部事務（《1949年中央情報局法》規定，中央情報局經費由國家財政保障，經費的使用可以不受有關政府經費開支的法律規定的約束而加以使用；對於機密的、特殊的或緊急情況的經費使用情況，由局長出具授權證書予以說明，該授權證書具有充分的證明效力。出於保密考慮，預算局局長不得向國會報告中央情報局經費預算和使用的情況。根據美國《1959年國家安全局法》，國家安全局可以向有助於密碼研究的個人或組織提供資助；資助由局長確認符合維護國家安全的目的後予以批准。為保障國家安全局從事特種秘密活動，局長可以代表國防部長在國外租用不動產。4．依法確定國家安全機構與其他政府部門和企業間的關係美國《1947年國家安全法》以及第12333號行政命令中，對美國國家安全機構與其它政府機關法律關係的規範，無疑也是美國政治法律文化傳統中的分權和制衡理念的體現、三、戰後美國國家安全業務的法律規制（一）對美國國家安全工作手段的法律規制美國通過一系列立法，賦予國家安全機關開展工作所需要的特殊手段（權力），概括起來主要有：1．秘密搜查和監視權第12333號總統行政命令規定，反間諜部門可以進行人身搜查和人員監視工作；《1978年外國情報監視法》和《1949年情報法》規定，聯邦調查局在獲得「外國情報監視法庭」的許可令後，可以對在美國的特定的私人住宅、辦公室和外國的使領館進行秘密搜查；《2001年愛國者法》和2002年5月30日美國司法部長阿什克羅夫特簽署的《國內偵查工作新準則》，進一步擴大了聯邦調查局等國家安全機關的秘密調查權，可以秘密獲取圖書館借閱記錄和電話通話細目，以及所有美國大學外國留學生和訪問學者的註冊資料，可以對公眾集會、政治組織和互聯網站進行搜查或秘密監控。2．技術偵察權（《1959年國家安全局法》授權國家安全局可以通過偵察衛星和監聽站，截收和監聽世界範圍內無線通信，搜集信號情報，估計每天至少截獲20億條電訊。」《1968年綜合犯罪控制與街道安全法》規定了開展技術偵察的條件以及監聽的期限，授權國家安全機關在符合法定條件下，可以開展安裝竊聽裝置、搭線竊聽、電子監控等行為。《1978年外國情報監視法》規定國家安全機關可以在美國使用電子偵察方式獲取外國情報信息，如果是常規地或隨機地監視來往的通信信號，不需要得到有關部門的同意即可進行。如果針對的是己知的具體某個美國人時，就需要按程序取得「外國情報監視法庭」的許可證後方能進行。《2001年愛國者法》進一步擴大了聯邦調查局電子監控的許可權，可以使用漫遊式竊聽裝置監聽恐怖分子的任何電話，而且監聽同一嫌疑人的每台電話時不需要分別獲得許可。3．隱蔽行動權「美國在表面公開的外交之外，還有諱莫如深的秘密外交；後者的領域涉及世界各地，特別是有關熱點地區的所有重大決策和對外行動」。「美國在國際事務和外交鬥爭中，不方便或者不能採取軍事行動、並且外交手段也無法奏效時，則由國家安全情報部門實施「以秘密手段間接或直接干預別國內政」，進而「影響外國政府的政策或終止其壽命」，以實現既定的政治目的，同時又不留下美國介入其中的任何證據的行動。這種行動稱之為「隱蔽行動」又稱「秘密行動」、「特殊任務」。儘管隱蔽行動是在絕對保密的狀態下秘密進行的，美國還是將其置於法律的框架之中。隨後在第12333號行政命令中，明確規定「『特殊任務』（隱蔽行動）是指為了支持國家對外政策的海外目的而執行的任務，而這些任務的設計和執行是為了使美國政府的作用不那麼顯眼，不公之於世。『特殊任務』還指支持上述任務的職能；但這些任務不是去影響美國政治進程、輿論、政策或新聞機構，也不包括外交任務或情報的搜集與編印，以及有關的特殊任務。」《1991年情報授權法》進一步明確隱蔽行動的內涵和作用是：「美國政府試圖影響國外政治、經濟或軍事環境的某個或系列活動。在此過程中，政府的角色不願明確或為公眾知悉，但是它也不包括傳統的反情報、外交、軍事或執法活動」。」美國國家安全委員會第10／2號命令對隱蔽行動的內涵和外延進行了細化：宣傳鼓動、經濟戰；先發制人的直接行動，包括破壞活動和反破壞活動，爆破及疏散工作；顛覆敵對國家，包括援助地下抵抗運動、游擊隊和難民解救小組，支持在受共產主義威脅的國家中土生土長的反共力量。」概括起來是開展宣傳戰、經濟戰、破壞活動和准軍事行動。根據上述法律的規定，一般情況下，「隱蔽行動」只能由中央情報局進行，除非美國總統向其它國家安全機關授權。儘管中央情報局的主要法定職能是對外情報活動，「隱蔽行動」不屬於其常規作業，而是在特殊環境和條件下，美國白宮為實現某個特殊目的而採取的「應急性措施」，但隱蔽行動卻貫穿了中央情報局成立以來60多年歷史的全過程，只是在不同時期，隱蔽行動的規模、方式、重點地區和對象有所變化而已，中央情報局通過隱蔽行動至少積極干預過30多個國家的內部事務，「有些隱蔽行動亦可謂是臭名昭著。在美國普通民眾和部分政府官員眼裡，中央情報局的隱蔽行動甚至成了情報的同義詞，是必不可少的，因為它非常適合且經常能夠取得成功，是對付國家安全威脅的可行途徑。為了規範和限制隱蔽行動，將隱蔽行動置於法律監督之內，《1961年外國援助法》的第622條從情報經費的開支角度對隱蔽行動進行了具體規定：「依據本法或者其它法律所撥的情報經費，只能用在獲取必要的情報活動上，不得由中央情報局或者代表中央情報局用在外國的行動計劃中，除非並且只有總統認識到該行動計劃對美國的國家安全是重要的。每一個這樣的行動計劃將被視為以《1947年國家安全法》第501條為目的的一次重大的預期情報活動」。「《1947年國家安全法》第501條規定了中央情報局採取隱蔽活動向國會進行通報的範圍和程序。」「水門事件」後，美國國會兩院成立了情報委員會，專門監督和確保中央情報局不承接與美國法律相悖的隱蔽行動任務。（二）對美國國家安全活動的法律規制美國的國家安全活動，主要包括情報活動（包括情報搜集與分析）、反間諜活動和隱蔽行動三大類。其中情報活動和反間諜活動是美國各個國家安全機關最主要的經常性活動。1．對情報活動的法律規定一是美國法律明確了情報活動的目標和任務。及時準確的情報，對美國的國家安全「至關重要」，因此，美國總統命令情報部門「必須使用一切適當的和合法的手段來確保美國得到最好的可適用的情報」，而且既要「使美國的情報活動得以有效地進行」，又要「使美國的憲法權利得到保護」。」二是從法律意支上界定了情報的概念。《1947年國家安全法》規定情報包括「對外情報」和「反間諜情報」，「對外情報」是指「關於外國政府、外國組織或外國人員的能力、意圖和行動的信息，以及有關國際恐怖分子活動的信息資料」。「反間諜情報」是指：「為了免遭外國政府、組織、人員實施或代理其實施的情報活動、破壞行動、暗殺或者國際恐怖主義活動，而搜集的信息。通常情況下情報主要是指對外情報，而不包括聯邦調查局搜集的反間諜情報或實施的執法活動」。」其對情報活動的限制主要是，情報活動依法不能在其國內進行。三是明確對外情報工作的法定機關及其活動區域。美國《1947年國家安全法》明確賦予中央情報局承擔「情報以及有關國家安全情報的協調」方面的職責。這裡的「情報」通常都是指對外情報，因此中央情報局的活動領域不在國內，而在國外。同時規定中央情報局在美國國內「不能享有警察的傳喚權、執法權以及國內安全的職權」。從美國國家安全立法的歷史看，美國國會是從一開始就試圖把中央情報局與對外情報聯繫在一起，並通過《1947年國家安全法》體現出來，在建立中央情報局的過程中，國會所希望的是建立一個主要在外國搜集情報而在美國國內不能執行過多行動的機構。在公開和非公開場合，法案的制定者和政府的代表一致同意中央情報局應該被「限制在美國各州之外並只在外交領域」，「建議只在國外行動」。由於有時很難以活動領域來區分對外情報和國內情報，第12333號總統行政命令則規定中央情報局可以在「美國國內執行反間諜情報任務」，但「要遵循中央情報主任和司法部長所同意的程序，而且要同聯邦調查局協調進行，同時不負有或履行任何內部安全的職責」。反之，主要在美國國內負責反間諜情報工作的聯邦調查局，在特殊情況下並徵得中央情報局同意後也可參與境外反情報活動。二、對反間諜活動的規制一是法律明確國內反間諜工作由聯邦調查局承擔。根據第12333號行政命令規定，與國家安全有關的反間諜活動和國內安全領域的活動屬聯邦執法行為，這類活動通常或主要由美國聯邦調查局進行。該法同時要求，凡是美國國家安全情報成員單位的領導人，都應當將任何涉及嚴重地或持續地破壞美國國家安全的案件，交由聯邦調查局作進一步的調查。包括開展調查和緝捕間諜嫌疑人、打擊有組織犯罪、國際恐怖主義、販毒和武器走私等嚴重危害美國國家安全的行為。二是法律規定反間諜工作的協調程序。第12333號行政命令規定，當聯邦調查局開展反間諜工作涉及國防部的軍人時，聯邦調查局應同國防部協調進行中央情報局在美國國內搜集對外情報或反間諜情報、或執行反間諜情報任務時，應遵循中央情報主任（國家情報主任）和司法部長所同意的程序要求，同聯邦調查局協調進行。《2001年愛國者法》規定，聯邦調查局在開展反恐或其它重大案件調查時，如果搜集到與境外恐怖活動相關的情報時，要向中央情報局進行通報。3．對國家安全工作的法律保障一是賦予國家安全機關開展工作的特權。如美國《1947年中央情報局法》對中央情報局的工作保障做出授權規定：為了美國的國外情報活動的安全和利益，進一步履行《1947年國家安全法》關於中央情報局局長負責保護情報來源、手段不被非法泄露的規定，中央情報局不適用任何要求公開組織機構、工作人員和僱用人員情況的法律規定。無論何時，中央情報局局長，司法部部長和移民局局長為了國家安全和利益，履行國家情報使命，有權決定特殊的外國人及其直系親屬進入美國並永久居住，而不考慮移民法或任何其他法規的限制。二是規定其它組織配合國家安全工作的法定義務。《1947年中央情報局法》規定，中央情報局可以抽調其它政府部門的工作人員到中央情報局工作，其它政府部門也有義務配合或指派官員為中央情報局工作，而不必考慮《公務員法》對聯邦僱員通常性的限制的規定。《2001年愛國者法》要求銀行和其它金融機構必須向美國的國家安全機關提供準確、完整的交易記錄，各金融機構也有法定義務保留詳盡的交易記錄，以備國家安全機關查詢。三是維護國家安全機關的形象。《1947年國家安全法》規定未經國家安全局長的書面同意，任何人不得使用「國家安全局」字樣、大寫字母「NSA」、國家安全局印章，或在任何商業活動中以彩色圖案模仿上述字樣或印章，使人誤以為該做法是國家安全局批准、授權或確認的行為。（《環球視野》2010年6月21日第297期，摘自2010年第3期《上海政法學院學報》）
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