人口膨脹：城市不能承受之重

核心提示

世界上任何一個特大型城市都面臨著人口急劇增長的壓力。從長遠看，解決城市人口容量問題的關鍵或許並非人口數量本身。破解「北上廣」人口壓力的關鍵，在於消除區域發展中的不平衡現象，實現城鄉均衡發展，促進公共資源在空間上的均衡分配。

在今年的北京市「兩會」上，「努力遏制人口無序過快增長」被列入北京市「十二五」規劃綱要，成為未來五年工作的重點。一時間，北京調控人口規模成為社會關注的焦點。

實際上，不僅是北京市，包括上海、深圳等城市，迅速擴大的人口規模與城市的土地、環境、水資源等之間不協調的狀況日漸突出，並已成為地方「兩會」近年來關注的熱點。

與此同時，「用工荒」現象近年來在東部沿海地區頻繁出現，「逃離北上廣」的歌謠在網路紅極一時。

一方面不斷湧入，一方面去意萌生，在中國快速城市化的大背景下，該如何破解大城市人口規模謎局？

大城市人口增長迅速

3月15日早上8時，北京市國貿地鐵換乘站內人聲嘈雜，人群沿著通道緩慢地向前挪動，平常看似寬闊的通道變得密不透風。「唉，人真多！」不時會有乘客發出這樣的嘆息。而在同一時刻，小汽車也在馬路上排起了長龍。

這個擁擠、擁堵的場景，發生在北京的每一天上下班時間，也發生在上海、廣州、深圳，甚至很多中西部城市。

所有這一切的直接原因是城市人口的快速增加。在計劃經濟時期，城市人口增長主要靠自然增長。北京大學教授李強在上海世博會論壇上曾表示，共和國建國初期，城市人口比例為10.64%，1978年則是17.92%，城市人口比例變化很小。

進入改革開放和市場經濟時期，大規模人口流動逐漸成為常態。城市人口比例的變化清楚地詮釋了這一點。1980年，我國城市人口比例為19.39%，1999年達到了34.78%，1999年到了34.78%，2008年就達到了45.68%。「擴張極其迅速。」李強說。

大城市的變化尤為明顯。北京市2010年統計年鑒顯示，從2002年開始至2009年，北京市常住人口的增長率以超過20%的速度大幅增長，最高時達37.97%。在北京市第十三屆人大常委會第十九次會議上，北京市人大常委會合理調控城市人口規模專題調研組的報告指出，截至2009年底，北京市實際常住人口總數為1972萬人，其中戶籍人口1246萬人、在京居住半年以上的流動人口726.4萬人，不僅突破了北京市「十一五」規劃末常住人口1625萬人的控制目標，而且提前十年突破了國務院批複的《北京城市總體規劃（2004年—2020年）》所確定的到2020年北京市常住人口總量為1800萬人的目標。

上海亦如是。根據上海市2010年統計年鑒，2009年底，上海市常住人口已達1921.32萬人。而根據2001年5月國務院正式批複並原則同意的《上海市城市總體規劃（1999年—2020年）》，上海市2020年總人口規模為2000萬左右。據上海市人口和計劃生育委員會預測，到2020年，上海人口將達到2250萬人。

作為改革開放的窗口，深圳在短短30多年時間裡，從一個小漁村一躍而成為現代大都市，在經濟發展創造奇蹟的同時，人口也從改革開放之初的30萬人迅速竄升到2009的近900萬人。

人多，成了每一個居住在東部沿海大城市乃至中西部省會城市的百姓的共同感受。各地統計數據顯示，包括武漢、成都、重慶等中西部城市，近年來人口數量也急劇增長。

所有這一切，都發生在中國經濟迅速騰飛、城市化快速推進的30多年間。尤其是進入新世紀，我國城市化速度加快，使得流動人口在過去10年間增長了一倍。有關統計顯示，我國的流動人口在2000年還不足1億人，2009年已經到2.11億人。其中從農村進入城市的人口達1.57億人，約佔現在整個城市勞動力人口的一半。

一年一度的春運，成為這一數字的生動註腳。

增長為何如此快速

專科畢業的李波已經在北京「漂」了近５年。畢業後來北京「追求人生夢想」的他，在５年時間裡換了4份工作，現在是中關村某電子公司的業務員。記者碰到他時，他剛剛從老家相親回來，「對象是老家的中學老師，但我還是希望能夠留在北京，哪怕在郊區。」

李波的想法頗具代表性。北京地鐵很擠，車很堵，生活壓力很大，但這裡有國家大劇院、鳥巢，有北大、清華，有故宮、長城……多年來，作為首都的北京，以其在經濟、文化、醫療、教育、公共設施等方面的優質資源，吸引著無數人來到北京，而北京也以包容、開放和平等的姿態，成就了無數北漂者、創業者甚至「蟻族」的夢想。

中國人民大學教授姜向群分析，包括北京在內的國內大城市，在計劃經濟時期主要是人口自然增長，進入改革開放和市場經濟時期，以文化教育和產業發展為特徵的人口遷移和流動現象大量增加，「從根本上來講還是經濟和社會發展的巨大拉動作用使然。」

人口在增加，城市也在發生翻天覆地的變化。根據《北京城市總體規劃（2004年—2020年）》，北京市不僅定位於全國的政治中心、文化中心，也定位於世界著名古都和現代國際城市，去年北京市又提出了「世界城市」的目標。「十一五」期間，上海市國際經濟、金融、貿易、航運四個中心的框架也已基本形成。

「每一種功能定位必定要求與之相配套的各行業的深入發展，也就需要大量的勞動力來滿足行業發展的需求。因此，對大量勞動力的需求是城市發展的需要，而人口的聚集也是城市發展的必然結果。」姜向群說。

姜向群表示，非戶籍常住人口的增長是近些年來北京市人口增長的主要動力，特別是近年來，北京市社會經濟快速發展和產業結構快速調整和升級，基礎設施建設以及第三產業快速發展，導致流動人口大量增加，人口快速膨脹。

北京市發改委副主任趙磊認為，北京人口的快速增長有其深刻的發展階段的背景。深層次的原因在於地區發展不平衡。

進一步講，目前存在的區域發展不平衡、城鄉發展不平衡、公共資源分布不均衡，或許進一步加速了人口向大城市的集中。

同時，北京、上海等城市的常住人口自然增長率在這一時期卻處於較低水平。上海市2010年統計年鑒數據顯示，自1990年以來，上海市戶籍人口自然增長率一直為負數。截至2009年底，上海市60歲以上的戶籍人口數已達315.7萬人，占當年常住人口數的比例已經超過16%，按照國際上的通常看法，當一個國家或地區60歲以上老年人口占人口總數的10%，即可說是處於老齡化社會。

「常住人口自然增長率處於較低水平，又面臨人口老齡化速度的加快所導致的越來越多的當地人口退出勞動力市場，因此城市發展所需要的大量勞動力需要從外地引進。」姜向群說。

這已很多是國內外大城市的共同發展經歷。

理性看待大城市人口規模

從國際經驗看，大城市人口快速增加並非中國獨有。多位受訪專家告訴記者，從國際經驗看，在快速城市化的過程中，人口迅速向大城市聚集是一種規律性現象。

復旦大學教授王桂新分析，由於城市人口規模增長可以創造更大的集聚經濟效益，而且大城市也有利於碳減排，所以大城市化就成為城市化和城市發展的必然結果。即使紐約、東京等超級世界城市，目前仍是全球主要的人口集中遷入地，其人口規模仍呈增長趨勢。受這一規律支配，我國的城市發展也同樣表現出明顯的大城市化趨勢。

不過，快速增長的人口數量還是給大城市帶來了一系列問題，尤其在城市基礎設施和公共服務沒有完全跟上的情況下，交通、教育、醫療、保障性住房、公共安全等方面面臨巨大壓力。

以水資源為例。根據北京市2010年統計年鑒，北京市2009年全年供水（用水）量為35.5億立方米，人均水資源量為126.6立方米，人均年用水量僅為85.2立方米。「水資源的人口承載力從根本上決定了北京區域環境人口承載力。」北京大學教授楊開忠在其研究中曾如是表示。

北京市2005年版總體規劃曾就此專門作出論述：「根據預測，在考慮內部挖潛和南水北調入京等措施前提下，北京市2020年規劃可供水資源量為54.2億立方米/年。若以缺水國家以色列人均水資源340立方米/年測算，北京的水資源課程在人口約為1600萬人；根據聯合國教科文組織對世界多案例的統計分析，人均水資源量300立方米/年以上是保持現代小康社會生活和生產的基本標準，按此標準和可預見的經濟技術水平，北京的水資源可承載人口為1800萬人左右。」

趙磊表示，在充分肯定外來人口對北京城市建設做出巨大貢獻的同時，也應該看到，人口與資源環境的矛盾日益凸顯，交通擁堵、教育資源不足、看病難等都是這一矛盾的表現。

不過，以資源計算城市人口承載力是否科學也存在不同看法。王桂新認為，城市形成和發展的動力主要來自於城市以外地區，城市生產所需要的原材料、能源和人才、勞動力主要依賴於城市以外地區的供給，城市生產的產品和服務業主要依賴於城市以外地區的消費。可以說，城市以外地區原材料、能源和人才、勞動力的供給及對城市產品和服務的消費需求，是城市得以存在和發展的源泉和保障。

「所以，從這一點來看，一個城市的人口規模或其承載力，主要決定於城市以外地區向城市提供多少原材料、能源及人才、勞動力和對城市生產的產品與服務消費需求規模有多大，而並不主要決定於城市本身。北京也同樣如此。」王桂新說。

姜向群也認為，資源和環境的承載力並非一成不變，應以發展的眼光看待城市容量問題。從國際上看，國際化大城市最基本的特徵是具有開放性、流動性、多元性和包容性。如果大規模控制人口規模，是否有礙公平？是否會影響到城市未來的競爭力和可持續發展？

「若大幅度的控制人口規模，可能會使北京陷入封閉境地，阻礙勞動力的流通，而且大幅度控制人口規模與北京市開放包容的姿態以及北京的發展目標相背離，可能最終會阻礙北京經濟、社會、文化等各方面的發展。」姜向群說，因此，政府應當加強對人口的調控和管理，但這並不是指大幅度控制人口規模，限制外來人口進城，而是加強對已有人口的管理，對人口調控也應盡量採取經濟手段而減少行政命令。

趙磊透露，北京市「十二五」規劃提出的讓所有北京人都成為健康的北京人，正是廣義的概念，並非純粹的戶籍概念。

王恆新則表示，雖然我國大城市已出現嚴重的交通擁堵、環境污染等所謂的大城市病，但大城市的承載能力、發展潛力以及帶動區域發展的引擎作用都未能充分挖掘和發揮出來。他舉例道：按照北京市2010年統計年鑒，2009年，北京市人口密度為1069人/平方公里，同一時期，東京都人口密度6119人/平方公里，為北京市人口密度的5.7倍；東京都市圈（包括東京都和埼玉、千葉、神奈川三縣）的人口密度為2624人/平方公里，為北京市人口密度的2.5倍。

如何調控城市人口規模

儘管對北京、上海等大城市目前人口是否「超載」有不同看法，但人口規模應與資源環境相協調、合理調控人口規模需要標本兼治，卻是專家學者的共識。

「北京人口問題與其說是人口規模問題，不如說是人口空間分布問題。」首都經貿大學城市學院教授張強表示。

建設新城市是各國首都應對大城市發展困境的普遍做法。《北京城市總體規劃（2004年—2020年）》中，規划了建設包括順義、通州、亦庄等重點新城在內的11座新城，以疏解中心城市人口和功能，集聚新的產業，帶動新的重點區域發展。

然而，由於中心城功能不斷加強，新城的作用並沒有完全達到預期。

一個例子是，沿著北京市軌道交通向外蔓延的多是住宅樓盤，而不是就業場所。用這樣的方式疏散人口，國際上並無多少成功經驗。

例如，二戰結束後，倫敦通過實施大倫敦計劃，將市區的就業功能向外圍新城疏散，成功帶動了人口疏散，推動了區域平衡發展，緩解了市區的交通擁堵和環境污染。

記者了解到，清華大學教授吳良鏞主持編製的《京津冀北地區城鄉空間發展規劃研究二期報告》，正是希望收到這種功效。

楊開忠認為，應抓住國家規劃和建設京津冀都市圈的戰略機遇，通過產業、技術、人才輸出，積極誘導北京人口向以天津濱海新區為龍頭，以河北曹妃甸、黃華港為兩翼的沿海產業帶轉移，並以廊坊、香河、三河、燕郊、涿州、固安等為重點，積極促進以「住在界外、工作界內」為特色的沿邊界人口經濟帶形成和發展。

「分散北京主功能區的作用，加快衛星城建設，特別是衛星城生產生活功能的配套建設，是解決北京市人口過度聚集的治本措施。」姜向群表示，現在和未來北京市人口資源環境協調的措施，既需要人口調整，更需要產業結構、資源環境的調整和科學規劃城市發展空間布局。

記者注意到，在北京市「十二五」規劃中，集中力量打造「業城均衡」的綜合新城，也成為未來五年的工作重點。國家「十二五」規劃建議中也提出，要「科學規劃城市群內各城市功能定位和產業布局，緩解特大城市中心城區壓力」。

從長遠看，解決城市人口容量問題的關鍵或許並非人口數量本身。加快區域經濟協調發展，通過北京、上海等地優質資源的轉移帶動各地均衡發展，再讓這些城市人口相對「變小」的同時讓外地城市「機會」變大，是長遠之路。

「什麼時候地區發展的不平衡得到有效解決，那也北上廣這幾個大城市人口壓力解除的一天。」趙磊說。（本報記者李金桀）

　　我說幾句

復旦大學教授王桂新：

控制人口不止是修修補補

在完善的市場經濟體制下，由於集聚經濟作用的影響，大城市的人口規模增長有其自動調節機制。但目前城市難以形成這樣的體制，相反還存在使城市人口規模更加過大或儘可能大的傾向。控制大城市人口膨脹、治理大城市病並不是一個單純的人口問題，必須摒棄抓小棄大、修修補補的傳統思維，必須在政治、經濟、行政、法律、文化等大系統框架內加以綜合考慮。

中國人民大學教授姜向群：

從城市功能角度破解人口問題

應突破北京的發展行政區劃界線，與周邊省區協調發展，將北京市的功能擴散到其他地區，降低北京市原有功能的集中度，比如文化教育、醫療、休閑娛樂、養老康復等設施完全可以與周邊其他省區資源共享，既帶動周邊省區的發展，又可以緩解北京市的人口壓力。

首都經貿大學城市學院教授張強：

從制度銜接上找到突破口

北京人口難題根本出路在於「城鄉一體化」，應把注意力重點從前十年側重於戶籍、就業、保障、服務等各項制度的單向突破，轉到側重於解決各項制度之間的配套與銜接問題。尤其不應簡單地以農民「轉非」的辦法來改變戶籍制度，而應探索現行戶籍制度下讓農業戶籍人口全面進入城市社會服務體系的制度突破。

數字鏈接

2010年3月25日，聯合國發布報告稱，中國正經歷著城市化的重要轉型。1980年，中國只有51個城市人口超過50萬。從1980年到2010年的30年間，共有185個中國城市跨過50萬人口門檻。報告預測，到2025年，中國又將有107個城市加入這一行列。

國家統計局發布的數據顯示，截至2009年，全國城鎮人口比重達463.59%，城鎮人口為62186萬人。主要受經濟發展水平影響，我國東、西部地區的城鎮化水平差異較大。東部地區的城鎮化水平較高，西部較低。2009年，我國東中西部城鎮化率分別達到57.0%、44.3%和39.4%。

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