我國地方行政區的劃分與設置改革研究

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我國地方行政區的劃分與設置改革研究

作者：作者：李軍時間：2010-07-06瀏覽次數：1339 次

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新中國建立後，中國共產黨領導中國人民在原有地方行政區劃的基礎上，建立起適應新中國國家建設和社會經濟發展的地方行政區劃。但隨著社會主義市場經濟體制的建立，隨著社會經濟的發展和管理手段的提高，我國的地方行政區劃在管理層級、管理幅度、管理規模等方面的弊端逐漸顯露出來，因此，必須進一步進行調整和改革。　　一、新中國地方行政區的劃分和設置　　我國現行地方行政區劃分和設置的基本框架形成於上世紀50年代，是在當時生產力十分落後、交通和通信能力極其低下、高度集中的計劃經濟體制正得以強化的歷史背景下而確定的。剛建國時，我國的行政區劃分以大行政區、省、縣、鄉四級製為主要樣式。大行政區是在解放戰爭後期形成的各大戰略區基礎上設立的，當時分為華北、東北、西北、中南、西南、華東六大行政區，但到1954年即撤銷。1954年《憲法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和各級人民委員會組織法》規定我國地方行政區劃分為：全國分為省、自治區、直轄市；省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市；縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮；直轄市和較大的市分為區；自治州分為縣、自治縣、市，自治區、自治州、自治縣都是民族自治地方。依據1954年《憲法》，我國地方政府的行政區劃以省、自治區，縣、自治縣、自治旗、縣級市，鄉、民族鄉、鎮三級製為主，四級制和二級製為數不多。改革開放後，1982年《憲法》對我國行政區劃再次規定如下：全國分為省、自治區、直轄市；省、自治區分為自治州、縣、自治縣；縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮。直轄市和較大的市分為區、縣。自治州分為縣、自治縣、市。此外，還規定國家在必要時設立特別行政區。新通過的《地方組織法》規定：省、自治區的人民政府在必要的時候，經國務院批准，可以設立若干派出機關。縣、自治縣的人民政府在必要的時候，經省、自治區、直轄市的人民政府批准，可以設立若干區公所，作為它的派出機關。市轄區、不設區的市的人民政府，經上一級人民政府批准，可以設立若干街道辦事處，作為它的派出機關。因此，改革開放後我國行政區劃層級管理方式為：省、自治區、直轄市，縣、自治縣、旗、自治旗、市，鄉、民族鄉、鎮三級制和省、自治區，（地區、盟），縣、自治縣、旗、自治旗、市，（區公所），鄉、民族鄉、鎮虛五級制這兩種形式；在特殊情況下，則表現為省、自治區，自治州，縣、自治縣、市，鄉、民族鄉、鎮和省、自治區，地級市或較大的市，縣、區，鄉、民族鄉、鎮這兩種四級制形式。　　當然，黨和政府為了使行政區劃工作適應經濟社會的發展和行政管理變革的現實需要，對我國行政區劃的層級不斷進行調整和改革。例如：根據1978年《憲法》我國曾把地區革委會改為地區行政公署，恢復為省級政區的派出機構。1983年以來，隨著市領導縣體制的不斷推廣，地區政區這種派出機構迅速減少。同時，作為縣級政區的派出機構區公所，在改革開放初期得到了一定的恢復和發展，但1986年中共中央第22號文件要求在縣、鄉兩級政區之間一般不要再設派出機構後，區公所迅速減少。可以看出，減少非正式層級越來越成為我國行政區劃改革和發展的趨勢。地區在減少和消失，原來由地區領導縣的體制開始改變。1982年，中共中央公布了《關於省、市、自治區黨政機關機構改革的若干問題的通知》。《通知》提出「在經濟發達地區將省轄中等城市周圍的地委、行署與市委、市政府合併，由市管縣企業」。1983年2月，中共中央、國務院發出《關於地市州黨政機關機構改革的若干問題的通知》，要求積極試行地市合併，實行市管縣體制。此後，地市合併、撤地設市以及少數縣級市或縣直接升格為地級市的工作在全國範圍內展開，全國除了台灣、海南兩省和香港、澳門兩個特別行政區外，其餘所有省、市、自治區都全部或部分地實行了市管縣體制。　　總之，我國行政區劃逐漸由改革開放初的三級制或虛四級制向省、自治區，地級市、自治州，縣、自治縣、旗、自治旗、縣級市、市轄區，鄉、民族鄉、鎮四級制轉變，而且這種實四級制基本上已成為當前一個時期的主要式樣。此外，我國目前還存在著少數的二級制（4個直轄市和所轄各中心區之間）、三級制（直轄市與所轄縣和轄有鄉、鎮的區之間以及海南內）、虛四級制（即省、自治區，地區、盟，縣、自治縣、旗、縣級市、市轄區，鄉、民族鄉、鎮）等式樣。　　二、現行地方行政區劃分和設置中存在的問題　　在上世紀80年代前的40年中，囿於生產力水平，特別是受到交通不便、通信不暢、信息不靈等因素的制約，當時的地方行政區劃分和設置有一定的合理性。然而，現在我國經濟實力大大增強，公路、鐵路、民航和水運能力大幅度提高，郵電通信業更是突飛猛進。因此，現有的地方行政區劃分和設置的基本格局，與當今我國各地經濟和社會發展的實際狀況和客觀條件已經難以相適應，主要問題有以下方面：　　1.現行省的數量偏少，且省級行政區劃的規模大小懸殊。我國現行省級制度始於元代，迄今已逾700年。發展至現在，全國設有23個省、5個自治區、4個直轄市和兩個特別行政區，共有34個省級行政單位，與世界其他國家相比，省級建制數量較少。同時，由於各地的自然地理條件、人口分布、民族居住、宗教信仰以及歷史文化傳統的地域差異，使全國的省、自治區、直轄市規模大小懸殊很大。東中部省份面積不大，但人口稠密，經濟發展水平較高。而西部地區面積廣大，人口稀少，經濟發展水平較低。例如，面積最大的新疆維吾爾自治區達160多萬平方千米，而上海市的面積僅0.63萬平方千米，相差達252倍；人口最多的河南省達9256萬人，而人口最少的西藏自治區僅262萬人，相差35倍。即使與其他一些國家相比，中國一級行政區在人口、面積的懸殊程度上仍是相當大的。「以人口言，中國人口懸殊倍數約為48.24，美國為52.90，在世界上僅小於美國；以面積論，中國面積懸殊倍數為252.37，美國、澳大利亞分別為8551.36和1052.29，因而僅小於美國和澳大利亞」[1]。這樣，各省、自治區、直轄市面積、人口、經濟實力的差異，必然造成省際的不平衡。　　2.行政管理層級過多。新中國成立以來，除1970年至1978年我國的地方行政區在法律上是四級制（即地區革命委員會由虛變實）之外，我國的地方行政區劃在法律上一直是實行省（市、區）、縣（市）、鄉（鎮）三級制。但在實際上我國實行的是虛四級制和實四級制並存，且以實四級製為主的體制。我國實行的四級制是古今中外層級最多的少數國家之一。「從歷史上看，自秦始皇建立大一統國家，實行郡縣二級制開始，到民國末期為止，大約有2100多年，其中，290年為二級制，佔13.6％；610年為虛三級制，佔28.7％；600年為實三級制，佔28.2％；276年為三級、四級並存制，佔13.0％；350年為多級制，佔16.5％」[2]。實行多級制的年代很少。在當今信息社會時代，儘管政府管轄的政治、經濟、社會公共事務增多，但由於社會生產力水平的提高，交通通信技術的日益發達，地區之間的聯繫越來越方便，所以，政府層級也可以更為減少一些。　　與世界其他國家相比，我國的行政層級仍顯過多。據統計，「1991年即蘇東劇變之前，全世界大約有168個國家，除8個國家沒有設立一級地方行政單位之外，25個國家僅設一級地方行政單位即只有一個行政層級，其餘135個國家中，實行三級制的有67個，實行三級制的國家有51個，而實行多級制的只有17個」[3]。由此可見，目前世界上大多數國家實行二級制或三級制。在這些國家中，即有像美國、加拿大、印度這樣的大國，也有像日本、瑞典等這樣的中小國家。　　由於地方管理層級的增多，必然會增加管理機構和人員，使地方財政的負擔加重。同時，由於層級的增多，使得上下級政府之間的信息溝通環節增多，降低了信息傳遞速度，影響了政令的暢通，容易造成政出多門，多頭領導，人浮於事，關係不暢，文牘主義，行政效率低下等官僚主義弊端。　　3.地（市）管縣（市）行政體制的弊多利少。市管縣體制在新中國剛成立的時候即已存在，但當時為數較少。20世紀80年代以來，市管縣體制開始普遍推行。目前，全國大部分省實行了市管縣體制。縣（市）級在國家行政管理體系中處於承上啟下的基礎性地位，處在推動經濟發展和社會進步、維護社會穩定和正常秩序的第一線，擔負著把國家的法規和政策落實到城鄉基層的重要職責。所以，縣（市）級是國家行政構架的基本單元，是行政管理系統的前沿指揮部。過去，從客觀條件上看，就大多數省來說，因交通、通信極不發達，由省直接管縣力所不及，的確需要有個中間環節加以協調。而現在的情形完全不同，省與縣之間的聯繫已極為便利，信息流速也越來越快。從管理許可權上看，根據我國現行法律和行政法規的有關規定，只有省級和較大市才具有制定和施行地方性法規、政府行政規章的許可權，除民族自治區域之外，一般的地（市）沒有立法權力。同時，對地方關係國計民生的重大經濟項目、重要的基礎性設施項目的立項審批，對地方財政稅收項目和行政性收費項目的審定，其許可權也都集中在省一級。由此可見，對於縣域經濟和社會的管理，地（市）級難以作出特殊的政策性規定，主要由省一級政權來管理。所以，由地（市）管縣實際上是多加了一個中間層級。　　4.有的地方縣鄉（鎮）行政區劃和設置不盡合理，不少縣鄉（鎮）國土面積和人口的規模過小。由於過去受歷史因素和交通、通信條件的限制，一些地方地形地貌、自然環境大致相同的縣鄉，卻在土地面積和人口上存在相當大的差別。「以河北省保定市所轄的幾個相鄰縣（市）為例，如：定州市面積1274平方千米，人口57萬，耕地126.4萬畝；清苑縣面積954平方千米，人口60萬，耕地99.6萬畝；蠡縣面積644平方千米，人口47萬，耕地70.9萬畝；雄縣面積524平方千米，人口33萬，耕地56萬畝；高陽縣面積487平方千米，人口30萬，耕地50萬畝；安國市面積486平方千米，人口38萬，耕地50萬畝；望都縣面積374平方千米，人口26萬，耕地34.4萬畝；容城縣面積316平方千米，人口24萬，耕地34萬畝」[4]。以上縣（市）都處在冀中平原，地表平坦，卻土地面積懸殊較大。「河北省衡水市與鄰近的山東省聊城市地形都為沖積平原，地勢比較平坦，且均為撤地而建的地級市。前者面積為8815平方千米，人口為410萬人，行政設置為1區（面積598平方千米）8縣2市；後者面積為8689平方千米，人口為530萬人，行政設置為1區（面積1252平方千米）1市6縣。處在黃淮平原東南部的江蘇徐州市，除市區面積935平方千米和人口152萬外，所轄4縣2市合計面積達10316平方千米，人口為724萬。衡水、聊城和徐州三市地理位置接近，地貌和交通狀況基本相當，但下轄縣（市）平均面積卻反差較大，分別為821、1082和1719平方千米」[4]。顯而易見，從全國或某個地方看，小縣小鄉（鎮）「麻雀雖小」，但一樣「五臟齊全」，無疑增加了行政建制單位設置的數量，使政府的行政成本越來越高。因此，一些小鄉（鎮）小縣的設置，直接帶來縣鄉行政建制單位數量的增加，從而加重了社會的經濟負擔。　　三、調整地方行政區劃分和設置的具體設想　　根據各地生產力水平和交通、通信能力、辦公自動化程度以及今後的發展趨勢，按照發展市場經濟的要求，本著精簡、統一、高效的原則，同時考慮到地方財政的承受力，建議對我國地方行政區劃和設置進行必要的改革和調整。主要思路有以下幾個方面：　　1.撤併一批小縣小鄉（鎮）。對縣鄉兩級的行政設置的規模，可分別地理環境、交通和通信狀況等客觀條件，從國土面積、人口、經濟總量等方面提出各自不同的標準。對那些人口少、面積小，且基本靠農業吃飯的小縣小鄉（鎮），應儘快進行合併；特別對那些與鄰近縣鄉（鎮）地形地貌、交通狀況大致相當，但面積、人口懸殊較大的小縣小鄉（鎮），應著手加以分解、整合。同時，相應開展對行政村級區劃的調整工作，裁併一些規模較小的行政村。通過對一些小縣小鄉（鎮）包括小村的撤併，削減縣鄉級行政單位的數額，進而不僅可以從總量上減少行政人員，而且對於相對集中地利用和開發當地資源，促進地域經濟和社會的協調發展，推動城鎮化建設，都具有重要的意義。　　2.實行省管縣（市）的體制，逐步撤銷轄縣的地（市）級建制。減少行政管理層級，必須撤銷省（區）與縣（市）之間的中間層級即地（市）級建制，由省（區）直轄縣（市），將現在的四級制主體改為省、縣、鄉三級制。可以根據實際情況撤併一些偏小的縣。「據評估，按照現有的通信和交通手段，縣的行政範圍約為11304平方千米，按此範圍計算，我國設縣的數量理論上應為960個」[5]。當然，這只是個理論上的評估，但適當撤併一些規模偏小的縣（市）不僅是必要的，也是可行的。可以根據具體情況對原先的地級市、縣級市、縣進行分等，不同等級的市、縣之間不存在行政隸屬關係，都是省（區）下轄的一級行政單位，法人資格平等；不過，對不同等級的縣（市），其機構設置和編製數量以及領導者和工作人員的職級待遇應有所區別。目前我國除省會城市外，大部分市都是由原來的地區改建或合併的。從各地的交通、通信的現實條件及今後建設的規劃來看，並鑒於地（市）管縣（市）行政體制的作用趨於弱化的實際情況，就大多數尤其是東部和中部的省份來說，撤銷轄縣（市）的地（市）級建制，由省直接管理到縣（市），顯然既是必要的又是可行的。實行由省管縣（市）的體制，取消中間環節，有利於提高行政效率，減少行政設置和人員，節省行政開支，對加快縣域工業化、城鎮化建設步伐無疑會起到不可估量的促進作用。　　3.適當新增設幾個省級行政單位。目前，我國共有23個省、5個自治區、4個直轄市和兩個特別行政區，共有34個省級行政單位。這與其他國家相比，數量偏少。例如：美國有50州及1特區、日本設47個一級行政區（都、道、府、縣）、法國設96省（不含海外省和領地）。美國前國務卿基辛格曾說，中國幾乎每個省的面積和人口都比歐洲一個國家要大。省級單位規模過大，幅員太寬，就不利於統一治理，統一指揮，不利於提高行政效率；同時，也容易在省、縣之間增加一個中間層次，導致市管縣體制的形成。此外，在現行地方行政區劃和設置的格局中，少數省份面積過大、人口太多，且地形複雜，所轄不同地域的自然條件差別很大，經濟發展極不平衡，進而增加了省級行政管理、協調、指導工作的難度，對區域經濟和社會的發展造成了負面影響。所以，新增設幾個省級行政單位不僅有利於省加強對縣（市）的領導，便於由省直接管縣（市），而且對於區域經濟的統一規劃和建設、促進更多區域中心城市的形成和發展都會產生積極的效應。新設置省級行政單位應因地制宜，設省或直轄市可分別具體情況而定。關於省級行政區劃的數量，目前較為一致的看法是50-60個。在劃小省區的過程中，應以現有省份為基礎進行分割，在邊界上再做適當的調整，而不應以幾個省的交界處重新劃一個省，同時可以增設少量直轄市，這樣也可以縮小省級行政區劃。新增加的直轄市既要注重東部沿海發達地區的大城市，也要考慮到中西部地區的城市。例如，蘭州、昆明等市，這樣可以增強中西部城市的輻射和帶動作用，推動中西部經濟發展和城市化進程。　　4.積極探索城鎮行政區建制的新模式。隨著社會主義現代化建設事業的推進，城市化問題成為現代化建設的重要內容。我國農業人口的比例將會下降，城市人口將會增長，城市管理的任務將會增大。根據黨的十六大精神，21世紀將是實現我黨提出的第三步戰略目標、全面建設小康社會的關鍵時期，我國將實現由農業國向非農業國的轉化。目前我國已經進入城市化中期發展階段，即城市化已呈現出加速發展的客觀趨勢。據有關專家估計，我國未來的20-30年時間需要從農村轉移出來的剩餘勞動力大約有3-4億，城鎮人口總量至少要翻一番。由於中國面積大，人口多，尤其是農業人口眾多，所以中國的城市化不能走只發展大城市的道路，應走大中城市和小城鎮協調發展的道路。城市化不但會帶來現有城市規模的擴大，而且會使城市數量不斷增加，城鎮行政區的管理任務會越來越大。所以我國不但要借鑒西方一些發達國家城市管理經驗，而且要積極探索適合我國國情的城市建制和城市管理模式。目前我國的設市模式主要採取整縣改市形式，即把一些規模較大，發展水平較高、非農人口比重較大的縣改為市；此外，還有把一些縣內的發達鎮划出改為市。當然新建制的市不一定都由省來管理，要根據其規模的大小，城市化水平的高低確定其管理方式，有些可逐漸由省直管，有些則可由縣來管理，使不同的市的規格、級別有所不同。　　　　

來源:中國改革論壇