影響美國25大案——馬卡洛告馬里蘭州案

作者：任東來

在1776年發表的《獨立宣言》中，北美13個英屬殖民地宣布脫離英國獨立，成為「獨立和自由的國家」，但「美利堅合眾國」這個國名卻是在1781年3月美國《邦聯條例》（Articles of Confederation）生效時才最後定下來的。即便如此，美國仍就是13個獨立國家的反英聯盟，現代意義上的美國聯邦政府是在1787年美國聯邦憲法被各州批准以後於1789年4月正式成立的，至此，美國在法律上才成為一個統一和獨立的國家。

由於獨立的各邦（states，也可以說是獨立的各國）在先、統一的聯邦在後，或者形象地說是先有兒子、後有老子，美國這樣一種獨特的建國史使州和聯邦的關係錯綜複雜，剪不斷理還亂。究竟是聯邦政府擁有唯一的主權，還是各州和聯邦同時擁有主權？或者說白了，究竟誰大誰小，誰聽誰的，便成為美國建國初年爭吵不休的問題。在這一背景下，主張加強聯邦政府權力的人結成聯邦黨，主張維護各州的自主地位的人便成為反聯邦黨人（antifederalist），並組成民主共和黨（Democratic-Republican Party，也稱傑弗遜共和黨[Jeffersonian Republicans]，今天美國民主黨的前身）。

雖說美國憲法第10條修正案將聯邦許可權明文列舉於憲法之中，並將未列舉的剩餘權力歸屬於各州，似乎表明兩者分權涇渭分明，井水不犯河水。但是，美國憲法同時也規定聯邦國會可以通過「所有必要和適當的法律」來完成憲法對聯邦政府的授權，這就為聯邦政府權力的擴張孕育了可能性。

不過，可能性如果要成為一種現實還需要「助產士」的幫助，在美國，這個把憲法的文本變成現實規範的助產士就是聯邦最高法院的大法官們。美國建國初期，他們對馬卡洛訴馬里蘭州（McCulloch v. Maryland）案的審理和判決，部份地理清了聯邦與州的關係，確立了法院在解釋憲法方面的權威地位。

一、稅收小事情 原則大問題

當年13個「獨立和自由的邦」之所以制定憲法、組成聯邦，其一個重要原因就是整合內部商業和統一對外貿易。制憲前，各州為了爭奪商業利益不斷爭吵，商戰頻繁。聯邦成立後，各州依然倚老賣老，我行我素，常常以犧牲聯邦的利益為代價追求本州的利益。

但各州遇到了一個強有力的對手，這就是華盛頓政府的第一任財政部長漢密爾頓。如果說華盛頓的威望和品德鞏固了新成立的聯邦政府的話，那麼，是漢密爾頓的天才維護了聯邦政府的順利運轉。他上台後首先承諾償還聯邦政府期間欠下的內外債務，因為它們是「獲得自由的代價，美國的信譽曾一再作為對此的保證」，據此，他重建了政府的信用。

作為堅定的聯邦主義者，漢密爾頓力主仿照英格蘭銀行模式建立一個美國的中央銀行——合眾國銀行（bank of the United States），存放聯邦基金，為興建跨州的道路和運河等全國性項目提供必要的資金。由於憲法中沒有授權國會建立這一銀行，國務卿托馬斯·傑弗遜和國會領袖詹姆斯·麥迪遜（均為民主共和黨人）堅決反對建立銀行。1791年年初，美國國會經過激烈辯論後通過了財政部長漢密爾頓提出的《關於建立國家銀行的報告》，決定建立第一合眾國銀行。

華盛頓總統在簽署這一法案前傾聽了支持和反對建立銀行的兩派意見。他告訴漢密爾頓：除非他能夠回答傑弗遜和麥迪遜等人的質疑——即憲法沒有授權聯邦政府建立中央銀行的問題，否則，自己不會簽署這一法案。為此，漢密爾頓寫下了著名的意見書，提出在憲法中「既有明示的權力，也有默許的權力」，由於政府所管理的事務錯綜複雜千頭萬緒，因此憲法所授予政府的權力應該「從寬解釋」，根據憲法中「必要和適當」條款，總統為履行憲法賦予的責任，必須有「極大的行動自由」。華盛頓被說服了，遂簽署了該法案。

第一合眾國銀行雖然建立了起來，但國會只給了它20年的經營特許狀。1811年特許狀到期後，民主共和黨人控制的國會做一天和尚撞一天鐘，不再續發特許狀，廢了該行。

第二年（1812年），美國因為英國在拿破崙戰爭（1803—1815）中強征美國海員、破壞美國與歐洲大陸的中立貿易、鼓動和聯合美國西部印第安人部落反美等原因與英國交惡，爆發了第二次美英戰爭（1812—1814）。雖然美國勉強打贏了這場戰爭，但國內經濟卻因為戰爭期間的封鎖和破壞而困難重重，軍費的增加和戰債的發行使本來就很脆弱的聯邦財政更加混亂不堪。當時，美國市場上合法的貨幣只有金銀兩種，金銀貨幣又重又大，攜帶不便，民眾納稅還債時只好選擇地方銀行發行的紙幣。而地方銀行魚龍混雜，管理不善，造成紙幣泛濫，信用全無，面值大跌，形同廢紙。

為了整頓這一混亂的局面，更是為了支付政府欠下的戰債，國會的民主共和黨人不得不再走聯邦黨人的老路，在1816年通過了建立第二合眾國銀行（the second band of the United States）的法案，授予它為期20年的經營特許狀。當年最激烈反對建立第一合眾國銀行的詹姆斯·麥迪遜此時已是美國總統，為形勢所迫，他也不得不簽署了該法案。

第二合眾國銀行擁有發行紙幣、代理國庫的職能，但其資本的五分之四為私人所有，主要業務也為私人所控制，因此嚴格說來不是一個政府銀行。

第二銀行開張營業後，逐步改善了全國混亂的金融秩序，但同時多少也搶了各州州立銀行的地盤和生意。後者為此把它視為眼中釘肉中刺，紛紛對它加以限制，其中馬里蘭州（Maryland）最為積極。為了把聯邦銀行擠走，馬里蘭州議會通過了一項稅法，規定未經州立法機關核准特許（chartered）的銀行，每年必須一次性向馬里蘭州繳納15000美元的營業稅，或者在其所發出的票據上貼上馬里蘭州的印花，並據此向州政府納稅，否則不得在馬里蘭州營業。矛頭直接指向了設在該州巴爾的摩市的聯邦分行。

但該州聯邦分行也毫不含糊，主動出擊，拒絕交稅。1818年春末，根據事先安排，巴爾的摩聯邦分行的出納員詹姆斯·馬卡洛（James McCulloch）向分行主任解付了一大批未貼有印花稅的鈔票，不久，這批鈔票開始在巴爾的摩市內流通起來。馬里蘭州政府遂向州地方法院控告馬卡洛違反州稅法，法院判馬卡洛敗訴並罰款100美元。馬卡洛在聯邦政府的支持下將案子上述到馬里蘭州的上訴法院，但該院維持原判。

二、最高法院接案 憲法新解釋出台

100美元事小，但州政府是否有權徵稅卻是個原則問題。在馬卡洛的要求下，馬里蘭州的上訴法院要求聯邦最高法院下達「錯案複審令」（writ of error。這是普通法中上訴人的一項權利，上訴人可以要求下級法院向上級法院送交案卷，請它就該案的法律運用是否得當進行審查），對此案進行複審。而這正是馬歇爾（Marshall）法院求之不得的，因為當時社會上不光是關注合眾國銀行課稅是否合乎憲法這個問題，而且對聯邦政府所採取的改進國內基礎設施的一些項目是否合法也存在憂慮。

1819年2月22日，聯邦最高法院開庭審理馬卡洛訴馬里蘭州案。憑著直覺，首席大法官馬歇爾一眼就看出此案的重要性，不再囿於當事人每方只能聘請2位律師的成規，允許雙方各請3位律師。

合眾國銀行搬出了當時的「夢之隊」：著名大律師威廉·平克尼（William Pinkney）、聯邦政府總檢察長威廉·懷特（William Wirt）和剛剛為母校打贏官司的丹尼爾·韋伯斯特（Daniel Webster）。平克尼是美國初期的著名外交家和政治家，出使過英國和俄國，作過聯邦總檢察長，當過半屆參議員。從1815年開始到1822年去世，他是馬歇爾法院上最出色的庭辯律師。當時的法院書記員被他的魅力所征服，認為他是「最聰明的人」。就連馬歇爾也認為：在推理方面沒有人能像平克尼那樣「清晰而又透徹」，是他「作為大法官所見過的最了不起的人」。因此，馬歇爾在好幾個案子中乾脆照搬平克尼的辯辭。

被告的律師以馬里蘭州檢察長馬丁（Luther Martin）為首。馬丁也不是一般人物，他雖然是馬歇爾的同輩人，但卻參加過1787年費城（Philadelphia）的制憲會議，自認為對憲法的本意有著最權威的理解。1778-1805年間他是馬里蘭州的檢察長，1818年他70歲時重新出山，再次成為該州的檢察長。作為當時最有名的律師之一，1807年他在馬歇爾負責的聯邦巡迴法院（最高法院大法官同時還兼任聯邦巡迴法院的法官。到19世紀末，最高法院的工作日益繁重，國會才在1891年通過法律，允許他們不再兼任巡迴法院法官，設立專門的巡迴法院法官），不顧傑弗遜政府的政治壓力和社會輿論的批評，幫助前副總統布爾（Aaron Burr）打贏了「叛國罪」的官司，名噪一時。（為布爾辯護不僅損害了馬丁的聲譽，而且也讓他蒙受經濟損失。雖然布爾逃過了聯邦巡迴法院的定罪，但他同時還面臨俄亥俄地方法院對他反政府陰謀的指控，為此馬丁為他支付了2萬美元的保釋金，結果布爾卻跑到法國去了，保釋金自然沒收。打完馬卡洛案後，馬丁不慎中風，影響了智力，晚年入不敷出，相當凄涼。1822年馬里蘭州議會特別通過一項決議，呼籲全州律師每人捐獻5美元幫助馬丁度過困境。但不到一年，1812年又從法國回到美國的布爾此時通過當律師發了一筆財，遂把馬丁接到自己紐約的家中作為食客，直到1826年馬丁過世。）

這場由6位大律師出場的法庭辨論可謂是19世紀最精彩的司法大戰。從1819年2月22日到3月3日，圍繞著聯邦和州的關係、憲法的含義以及抽象的主權理論，雙方唇槍舌戰，你來我往，辨論了整整九天。

利用其他人都不具備的優勢——親身參與過憲法的制訂，馬丁大談特談必須遵從「憲法制定者當時的解釋」，而這個解釋就是制定者反對「默示的權力」，因此，國會無權建立憲法沒有授權的合眾國銀行。他進一步指出：退一步說，即使國會有權這樣作，各州「也可以在自己的版圖」內對其行使徵稅權。他承認：費城會議沒有對徵稅主體得出令人滿意的結論，但是，各州在批准講座憲法時都明確表示了「除了關稅以外，州的徵稅權是絕對沒有任何限制的」。為了加強自己的說服力，他甚至找出當年維吉尼亞州批准憲法代表大會的類似觀點，而這一觀點恰恰就是當時的代表、現在的首席大法官馬歇爾提出的。

聽了馬丁的慷慨陳詞，馬歇爾差點嚇出一身冷汗。他告訴自己的法官同事：「我很擔心自己在批准憲法的辯論中說過蠢話，還好，它們不像我想像的那麼糟。」

雖然這次庭辯是馬丁律師生涯中最精彩的一次，也絲毫不亞於他的對手，但他還是沒能贏得這場官司。3月6日，最高法院以7比0作出判決，推翻了州法院的決定。

在判決詞中，馬歇爾大量地藉助於平克尼等原告律師的論據，並借題發揮，闡發了聯邦黨人對聯邦與州關係的看法。在馬歇爾看來，此案涉及了三個至關重要的問題：第一，究竟是各州分別擁有主權，還是合眾國人民集體擁有主權？第二，國會准許成立聯邦銀行是否符合憲法？第三，如果符合憲法，馬里蘭州是否有權對其徵稅？

在第一個問題上，針對馬里蘭州律師搬用的美國建國之父托馬斯·傑弗遜（Thomas Jefferson）提出的「中央政府的權力是由各州委託的，後者才是唯一真正擁有主權的；中央政府權力的行使必須服從於唯一保有最高統治權的各州」的著名論據，馬歇爾考察了憲法起源的歷史，他指出：美國聯邦憲法曾提交給各州人民討論，並由他們特別選舉出來的代表會議批准通過而「獲得充份權威」，因此，其結果是聯邦「政府直接產生於合眾國的人民，並以合眾國人民的名義『確認和建立』」。各州的確擁有主權，但是這一主權與聯邦的主權發生碰撞時，州的主權必須服從於聯邦的主權，因為「聯邦政府斷然是而且真正是一個屬於合眾國人民的政府。無論從形式上還是內容上，它都是來源於人民。它的權力是人民賦予的，並直接對人民和為人民的福祉而行使」。這段論述成為美國聯邦主權經典性的界定，從根本上動搖了州權至上理論的全部依據。

關於第二點，被告又搬用維吉尼亞州1790年對國會通過准許成立第一合眾國銀行法律的抗議，以及傑弗遜對該法律的批評。他們認為，美國憲法第10條修正案明文規定未授予聯邦政府的權力由各州保留，同時各州又有管理商業的權力，而銀行便是一種應由州政府管理的商業機構。憲法並沒有授權聯邦政府建立銀行這類法人團體，儘管憲法允許國會通過一切必要的法律來保證憲法所授予的權力，但建立合眾國銀行並不屬於必要的法律之列。1811年以來這類銀行不復存在即可證明。

對此，馬歇爾一方面承認聯邦政府只是憲法所規定的權力部門之一，只能行使憲法所授予它的那些權力，但另一方面，他引用漢密爾頓1791年關於建立銀行的意見書，並對漢密爾頓的思想進行了強有力的闡述，提出了解釋憲法的「默許權力理論」（implied power doctrine）。他注意到，儘管憲法所規定的聯邦政府許可權中沒有建立銀行這類法人社團的內容，但與憲法的前身《邦聯條例》中邦聯所授權力都要「確切表述」不同，它沒有排除「附帶的或默許的各種權力。」

馬歇爾進一步認為，聯邦政府不是依據一部試圖解決一切問題的、包羅萬象的法典所建立的，相反，憲法只是給出了聯邦政府結構及權力的總綱，列舉了其最重要的職責，而它的其他權力則可以「根據這些職責的本質來推導出來」。最後，他得出擲地有聲的結論：「我們決不能忘記這是一部需要我們解釋的憲法。」

從憲法的起源和本質這一前提出發，馬歇爾論證了聯邦政府建立第二合眾國銀行的正當性。憲法明確賦予了聯邦政府如下的權力：徵稅、舉債、調節商業、建立軍隊和宣戰等。因為這些規定符合國家的根本利益，所以國會應該擁有行使這些權力的具體手段。就本案而言，合眾國銀行就是一個執行國家財政政策的基本和有效的工具。鑒於憲法的第一條第8款授權聯邦政府通過「執行其上述權力所必要和適當的一切法律」（史稱「necessary and proper」clause，必要和適當條款），第二合眾國銀行的建立和存在合乎憲法。

最後，對一個州是否可以運用憲法保留給它的徵稅權來向聯邦銀行課稅這一問題，馬歇爾強調：根據憲法第6條的規定，憲法和聯邦法律「都是全國的最高法律」（史稱「Supremacy Clause」第6條最高條款），國會有關建立合眾國銀行的法律高於各州的法律。州的徵稅權雖然重要，但它受制於憲法。一個州不能向它的主權管轄不及的法人主體課稅。如果允許一個州對聯邦銀行課稅，那麼它也可以向其他聯邦機構諸如郵政、鑄幣、專利、海關和聯邦法院課稅。這樣一來，馬歇爾引用韋伯斯特的話說：「州的徵稅的權力就會演變為毀滅的權力」，各州就可以完全粉碎美國人民在憲法所確定的「政府全部目標」。「這決不是美國人民所希望的。他們無意於讓他們的政府依賴於各州。」因此，他的結論是：「各州無權利用徵稅或其它方式阻滯、妨礙、拖累或以任何方式控制國會為行使已授予聯邦政府之權力而制定的合憲法律的實施。」

三、聯邦是否至上 主權急診難了

馬卡洛訴馬里蘭州案的影響幾乎和1803年馬伯里訴麥迪遜案一樣重大而又深遠。 正像馬歇爾給同事斯托尼（Joseph Story）大法官的信中所稱，如果馬里蘭州的看法獲勝流行，「憲法就會轉變成原來的邦聯」。

通過這一判決，馬歇爾提出和實踐了解釋憲法的「默許權力理論」，並利用這一理論推翻了馬里蘭州的一項法律（稅法）和一項判決。不僅如此，更重要的是，他還解釋並實踐了憲法第6條的規定（supremacy clause），特別是第1條第8款第17項的「必要和適當條款」。馬歇爾認為這一條款出現在列舉國會權力的第1條第8款中，而不是出現在限制國會權力的第9款里，這說明它的含義是擴大而非降低國會行使其授權的能力。這就是憲法授予聯邦政府的「默許權力」。在判決中，他對此作出了如下的經典表述：

「聯邦政府雖在其權力方面受到限制，但在其行動範圍以內卻是至高無上的。」

「像所有的人都必須承認的那樣，我們也承認政府的權力是有限的，而且這種限制是不能逾越的。但是我們認為，對憲法的正確解釋必定允許聯邦的立法機構有權自由決定執行憲法授權所需採用的手段，以便使該機構得以按照最有利於人民的方式履行其既定的崇高職責。如果目的是合法的，如果它又是在憲法所規定的範圍內，那麼，一切手段只要是適當的，只要是明顯適合於這一目的，只要從未被禁止過，並且是與憲法的文字和精神相一致，就都是合乎憲法的。」

對這一案件的判決在當時就引起了很大的爭議，馬里蘭等州都不服氣，它們認為第二合眾國銀行主要不是一個聯邦的機構，而是一個以盈利為目的、外帶一些為政府服務功能的商業銀行，在它的3500萬美元的資本中80％的股份為私人所有，私人股東控制了董事會五分之四的席位。俄亥俄州乾脆就不授受判決，照常對合眾國銀行徵稅。為了表明對最高法院判決的不滿，一位徵稅官跳過營業所的櫃檯，直接從合眾國銀行地方分行的保險柜中「劫走」了10萬美元。

面對一些法學家有關聯邦性質和憲法真諦的非常專業的批評，馬歇爾也不得不在報紙上先後以「聯邦之友」和「憲法之友」的筆名發表一系列反駁文章，進行論戰，為這一決定辯解，進一步闡述他的聯邦觀和憲法觀。

倡導州權的人則尤為痛恨馬歇爾對美國憲法的「從寬解釋」、對「默許權力」的闡述，傑弗遜在私下裡甚至鼓勵公民反對這個判決。甚至連親自簽署成立《第二合眾國銀行法》的前總統麥迪遜對馬歇爾的判決也有微辭。作為憲法之父之一，麥迪遜對憲法有相當深入的研究，在其總統任期內，他也比較支持最高法院某些有助於加強聯邦政府的判決。儘管如此，他相信「把普遍和抽象的原則與這一特定案子交織在一起是不合時宜的」，馬歇爾判決的真正危險是「給予任意解釋憲法的高度讚許，而這種解釋方式看來會打破旨在規定國會具體權力的界標，會取代目的與手段之間明確的聯繫，會取消國會立法應有的慎重，其結果是無法再對國會加以可行的限制」。

在他們的影響下，1820年維吉尼亞議會通過決議，表達他們對馬卡洛案「最嚴正的抗議」，建議成立一個新的法院來決定涉及憲法「這個契約之下各州政府和聯邦政府權力」的問題。顯然，最高法院的一個判決，馬歇爾的雄辯言辭，無法從根本上解決聯邦與州複雜的權力關係，特別是南方各州對自己主權根深蒂固的認同問題，只有內戰的炮火才最終解決了這個問題。不過，就事論事而言，民主黨總統傑克遜（Andrew Jackson）最終替他的民主黨前輩報了一箭之仇，1832年，他以違反州權、剝削民眾為由否決了國會延長第二合眾國銀行特許狀的法律。

麥迪遜表示出的擔憂不無道理。後來很多的保守派學者也認為，馬歇爾對聯邦至上的闡發使國會幾乎可以任意立法，聯邦機構可以隨意管制。馬歇爾對憲法的這種廣泛解釋，使聯邦政府可以隨著社會的需要根據這一「必要和適當」條款來通過新的法律，從而不斷擴大其管理許可權。

基於對憲法的這種理解和解釋，美國政府終於在1912年建立起了永久性的中央銀行——美國聯邦儲備銀行系統，而政府對社會經濟生活的干預最終在20世紀30年代富蘭克林·羅斯福（Franklin D.Roosevelt）「新政」（New Deal）中達到了頂點。此後，美國聯邦政府幾乎捲入了美國人生活的方方面面，從社會保障到文教事業，從個人自由到集團權益，到處可見政府干預之手。各級政府特別是聯邦政府因此日益龐大，臃腫不堪，官僚機構尾大不掉，最終在20世紀80年代出現了倡導「政府不是解決問題的辦法，政府本身就是問題」的里根（Reagan）革命。 (本文來源：國際在線 作者：任東來)

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