國企改革35年演進史：離政府漸遠，離市場漸近 | 每經網

08-07

80年代放權讓利、政企分開，搞活國企；90年代試行以股份製為核心的現代企業制度；2003年後至今由國資委履行國企出資人職責，圍繞完善國資監管體系的核心推進改革，目的是使國有企業保值增值，做大做強。而本輪改革將設立國有資本投資、運營公司，行使股東職責，並在分類基礎上，以管資本為主推進改革。

每經實習記者馮彪

1978年10月，四川的氣溫已開始轉涼，但是寧江機床廠的部分職工卻收到一份額外的暖意。除了工資，他們破天荒的得到一些獎金。對於該廠來說，除獎金外，還有一件大事--獲得了自行銷售產品權。隨後4個月，該廠便承接了1400台機床的訂貨。此後幾年該廠業績上升，1981年資金利潤率比1979年增長77%，勞動生產率增長37.7%。

當時的職工可能不會想到，自1980年《國營工業企業利潤留成試行辦法》開始，國企改革風雨兼程，而又爭議紛紛，但卻從未停滯。

回顧國有企業35年的改革車轍，中國企業聯合會研究部主任郝玉峰告訴《每日經濟新聞》記者，其中可以看出三條主線。

「最根本的就是向著建立完善的市場經濟體系的目標，確立國有企業的市場主體地位，營造各類市場主體公平競爭的環境。第二條就是政府和國企關係的變革，從最初政府直接管理企業，到政企分開，再到目前以管資本為主的間接管理。第三條線就是通過規範的治理機制來解決企業的內部運轉問題。」郝玉峰說。

國企市場主體地位漸明：「請給我們鬆綁」

1978年改革伊始，現在的國有企業還被叫作國營企業，政府直接負責掌握企業的人財物、產供銷。管理僵化、效率不高、員工積極性不強，國企改革迫在眉睫。繼四川之後，國企改革在全國多點開花。1979年5月，首都鋼鐵公司、天津自行車廠、上海柴油機廠等8家企業進行擴大企業自主權改革試點。部分企業試行利潤包干制度，在分配上試行「利潤留成」、「盈虧包干」、「以稅代利、自負盈虧」等形式。

1984年，福建55位廠長發表《請給我們「鬆綁」》的呼籲書。文章稱，「現行體制的條條框框捆住了我們手腳，企業只有壓力，沒有動力，更談不上活力。」之後，廠長負責制應運而生。再後來，部分國企開始嘗試承包制、租賃制、資產經營責任制等所有權和經營權相分離的形式。

這些改革形式一定程度上調動了員工積極性。但是，隨後幾年國企的表現依然不及預期，特別是與剛進入中國的外資相比，沒有競爭力，甚至與新興的鄉鎮企業比也缺乏效率。而當消費與投資過熱、宏觀經濟形勢惡化時，政府部門的緊縮政策又收回已下放的權利，這也造成了一放就亂、一收就死的怪圈。

郝玉峰告訴《每日經濟新聞》記者，這一階段的放權搞活並沒有觸及體制層面的根本性問題，而只是通過頻繁的政策調整來調動員工積極性。

進入90年代，國企虧損的問題依然嚴峻。有資料稱，當時近三分之一的國企虧損，另有三分之一的國企不賺錢。如何提高效益，成為當務之急。1992年，十四大確立社會主義市場經濟體制的改革方向，國企改革也轉向更為根本性的所有制層面。股份制改造，國企兼并、重組、破產和出售逐漸掀起高潮。

早在80年代後半期，北京大學經濟學教授厲以寧就呼籲推行股份制。十四大報告也指出，股份制有利於政企分開、轉換企業經營機制和積聚社會資金。到1992年，全國股份制試點企業發展到3700多家，其中有92家在證券交易所公開上市。

股份制改革在形式上向現代企業制度邁進了一大步，但國有股一股獨大、所有者虛置監管不到位等問題仍然沒有得到解決。此時，將國企私有化、產權到民的呼聲漸起。國企通過出售或管理層收購（MBO）等方式轉變為私人所有或控股的民營企業。在廣東，美的通過MBO從集體企業變成民營，TCL通過增量改革從市屬企業變為民營資本控股的企業。

原國資委商業科技質量中心主任衛祥雲曾說，這輪改革，國企都得到機會強身健體，存活下來的國企，大多集中在了自然資源壟斷領域，效率得到一定提高。

但是這種方式的改革從一開始就面臨是否導致國有資產流失的質疑。香港學者郎咸平題為《格林柯爾：在「國退民進」的盛宴中狂歡》的演講，質疑顧雛軍在收購活動中導致國有資產流失，將爭論和質疑之聲推向高潮。此後，MBO基本被叫停，以改變所有製為形式的改革基本停滯。

國資委掌舵的十二年：「不是你調就是我調」

2003年國務院國資委的成立，在國企改革道路上具有分水嶺的意義。國資委扮演國企出資人角色，承擔對國企的監管職責，負責國有資產保值增值。

「國資委的成立解決了此前"九龍治水"的問題，由國資委集中了國企的監管權力。」郝玉峰對《每日經濟新聞》記者說，「另外，國資委的成立也意味著我們對國有企業的理解發生了變化，不僅管企業，更重要的是要管資本的概念開始顯現。」

面對當時國企私有化的爭論，國資委首任主任李榮融上任不久就表態：國有企業無論怎麼改，國有經濟在國民經濟中的主導作用是不會改的，196家央企絕不會私有化。到目前，國資委已掌舵國企12年，在這12年中，國資委推動國企現代企業治理結構建設，加強監管，另一方面，通過整合重組推動國企做大做強。

國資委成立伊始，就在國有獨資央企中建立董事會制度，寶鋼集團等成為我國中央企業中第一批有規範的公司董事會的企業。或許是因為中國航油（新加坡）股份有限公司執行董事兼總裁陳久霖在期貨市場投機，導致公司巨虧5.5億美元，對國企的有效監管引起了高層的重視。隨後，獨立董事、監事會等機構也逐漸完善起來。

值得一提的是，2003年，國資委面向全球公開招聘國企高管，首次打破了國企高管行政任命的方式，7位通過公開招聘競爭的高管走上國企管理崗位，隨後幾年，共有幾十位公開招聘的高管為國企帶來了新鮮血液。

在國企整合重組、做強做大上，國資委可謂不遺餘力。「必須在兩年時間內，使中央企業成為各行業的排頭兵。達不到的趁早找對象，否則肯定要調整，不是你調就是我調！」李榮融就曾如此宣稱。

李榮融的話擲地有聲，10多年來，央企從196家集中到目前110家。但是央企的資產總額卻快速增長，從7.13萬億增加到2013年的35萬億，稅後利潤從3006億增加到2013年的1.3萬億。今年世界500強企業中，央企數量增加到47家。從資產的絕對數量來看，國資委成立以來的12年，國有企業特別是央企都取得了較大的增長。

央企率先試水：分類分層改革更接地氣

無論是90年代以MBO為典型的國企向民企轉制的激進方式，還是2005年開始的股權分置改革加速國企股權多元化改革，這兩輪經典的國企改制都是對於既有觀念和國企低效率體制的突破，極大釋放了民間資本的活力。

在國企高歌猛進中，卻被質疑「壟斷」、「國進民退」、「與民爭利」。近年大量國資進入和加強高盈利的一般競爭性產業--房地產火爆時，許多大型國企都要求將房地產認定為自己的主業。煤炭最火時，山西搞煤炭重組兼并，國企全面接管民營煤炭企業。國企憑藉與民企不平等的金融資源，土地資源，政策資源以及其他資源優勢，不斷越界。

硬幣的另一面是，與民營企業相比，特別是在競爭性領域，國有企業的效率偏低。根據中國企業聯合會2015年8月22日發布的《2015中國企業500強企業發展報告》，中國企業500強當中293家國有企業在收入、資產、利潤、稅收等方面佔80%左右的份額，但是，凈資產收益率低於民營企業4.57個百分點。更有研究機構指出，如果再減去國企在貸款、土地租金等方面獲得的優惠，國企的利潤率更低。

近年來，宏觀經濟面臨下行壓力，國有企業也出現了不同程度的利潤下降或虧損。財政部數據顯示，今年1-7月，全國國有企業利潤同比降幅擴大至2.3%。並且，在鋼鐵、水泥、煤炭等行業出現產能嚴重過剩的情況下，這些行業的國有企業扭虧困難。

中國企業研究院首席研究員李錦在接受《每日經濟新聞》記者採訪時認為，我國國企大多分布在傳統型產業，處於產業鏈、價值鏈的中低端環節，戰略性新興產業比重較低。行業產業集中度較低，資源配置效率不高，核心競爭力不強，重複建設、惡性競爭、資源浪費、環境污染等問題沒有很好解決。而導致上述問題的重要原因之一，在於此前國家對國有企業戰略定位缺乏清晰度與指向性，國企改革頂層設計並不明朗。

他認為，未來國企按功能分為四大類：第一類是純公益型企業，如軍工、糧鹽等國企，主要目的是服務社會；第二類純市場類企業，包括汽車、電子等，主要目的是盈利、；另外，石油、電信等以公益為主、市場為輔；第四類則以市場為主、公益為輔。

去年以來，起始於南北車合併，中遠系和中海系接棒改革，國有企業改革的主要路徑已經顯山露水。國金證券認為，央企整合的邏輯其一是符合「一帶一路」的走出去戰略，如高鐵、核電等高端裝備，其二是產能過剩行業如航運、建築、電力、鐵路、鋼鐵等產能過剩行業。

從十八屆三中全會指明改革方向到「三個有利於」標準的提出，從2014年「四項改革」試點啟動，到南北車合併，從國企的負責人薪酬改革先期落地，到地方國企改革的蓄勢待發，隨著頂層設計的出爐，國企改革進入了一個嶄新階段。

一路走來，國營企業、國有企業、政企分開、股份制、現代企業制度、管資本為主……郝玉峰不無感嘆，30多年的國企改革不斷深入，而且每一階段的改革又為下一階段提出了新問題和新要求，同時，我們也發現，國企改革離政府漸遠，離市場漸進。

改革開放以來國企改革動作：

1980年，《國營工業企業利潤留成試行辦法》發布

1982年，《關於國營工業企業進行全面整頓的決定》發布

1983年，國務院批轉《關於國營企業利改稅試行辦法》

1984年，國務院發布《關於進一步擴大國營工業企業自主權的暫行規定》

1985年，《企業破產法》草案通過試行

1987年，石家莊造紙廠廠長馬勝利成為「企業承包第一人」

1991年，山東諸城市探索國企產權實驗，通過股份制、股份合同制等形式將國營或集體企業出售給個人

1992年，國務院發布《全民所有制工業企業轉換經營機制條件》

1994年，《公司法》正式頒布

1996年，國家經貿委宣布「抓大放小」

1999年，十五屆四中全會通過《中共中央關於國有企業改革和發展若干重大問題的決定》

2002年，十六大指出繼續調整國有經濟的布局和結構，改革國有資產管理體制。

2003年，國務院國資委成立，頒布《企業國有資產監督管理暫行條例》

2003年，央企首次面向全球公開招聘高管。

2004年，國務院國資委在寶鋼等央企進行董事會試點

2007年，央企開始上繳部分利潤

2008年，國務院國資委發布《關於中央企業履行社會責任的指導意見》

2009年，《企業國有資產法》施行

2011年，「十二五」規劃綱要提出，「探索實行公益性和競爭性國有企業分類管理」

2012年，國務院國資委發布《關於國有企業改制重組中積極引入民間投資的指導意見》

2013年，十八屆三中全會提出要積極發展混合所有制經濟，完善國有資產管理體制

2014年7月，國資委發布「四項改革」試點央企

2014年8月29日，中央政治局會議審議通過《中央管理企業負責人薪酬制度改革方案》

2015年6月5日，深改組第十三次會議通過《關於在深化國有企業改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》和《關於加強和改進企業國有資產監督防止國有資產流失的意見》

2015年7月17日，習近平考察東北提出國企改革的「三個有利於」標準

每日經濟新聞

趙慶

每經實習記者馮彪

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