中國海警局

中華人民共和國海警局，簡稱「中國海警局」，是根據黨的十八大會議精神要求，按照新一輪「大部制」改革方案及《國務院機構改革和職能轉變方案》組建的一個新機構。將國家海洋局的中國海監總隊、農業部的多個海洋的漁政局、公安部的邊防局、海關總署的緝私局進行整合，統一成立中華人民共和國海警局。接受公安部業務指導。官方英文名為China Coast Guard。

按2013年3月14日第十二屆全國人民代表大會第一次會議通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》：

重新組建國家海洋局。國家海洋局以中國海警局名義開展海上維權執法，接受公安部業務指導；設立高層次議事協調機構國家海洋委員會，國家海洋委員會的具體工作由國家海洋局承擔。

此前中國海洋執法部門有5支隊伍，即海監、漁政、海事、邊防和海關，此被稱為「五龍治海」，分別屬於國家海洋局、農業部、交通部、公安部和海關總署。為推進海上統一執法，提高執法效能，將現國家海洋局及其中國海監、公安部邊防海警、農業部中國漁政、海關總署海上緝私警察的隊伍和職責整合，重新組建國家海洋局，由國土資源部管理。主要職責是，擬訂海洋發展規劃，實施海上維權執法，監督管理海域使用、海洋環境保護等。國家海洋局以中國海警局名義開展海上維權執法，接受公安部業務指導。

為加強海洋事務的統籌規劃和綜合協調，設立高層次議事協調機構國家海洋委員會，負責研究制定國家海洋發展戰略，統籌協調海洋重大事項。國家海洋委員會的具體工作由國家海洋局承擔。

中央決定，劉賜貴任國家海洋局局長、黨組書記兼中國海警局政委；孟宏偉任國家海洋局副局長、黨組副書記兼中國海警局局長，並繼續兼任公安部副部長、黨委委員(正部長級)。

「五龍」之中，海事局的海巡為何沒並進中國海警？一位不願具名的專家解釋，海事主管救助，另外海事側重點在國際航線的運輸，和國際接軌較密切。

農業部一位參與改組方案的人士告訴南方周末記者，之前關於海上執法力量整合的討論中，有兩個不同的版本：一個是先行合併海監和漁政；另一個是將包括海事局在內的五支主要海上執法力量都合併起來。

「這些年各部門的人也都知道，從大局出發（整合）是有百利而無一害的。但誰都不願意從自己身上切一塊肉出去。」上述人士說。

南海漁政312船代政委李德省向南方周末記者介紹，力量分散造成的執法浪費並不鮮見：「如果海監第一時間發現非法侵漁的外國漁船，由於沒有相關的行政處罰權，必須通知漁政出動。而漁政沒有行使抓扣等強制措施的權力，又必須帶上公安邊防海警。」

李德省希望，未來中國海警的對外維權執法過程能形成一條順暢的「流水線」，並集中力量，早日做到365天不間斷巡航。長期以來，海監、邊防海警、漁政、海上緝私警察等執法隊伍各自職能單一，執法過程中遇到非職責範圍內的違法行為無權處理，影響執法效果。

「各部門之間有著鬆散的合作關係，由於各自任務的原因，這樣鬆散的機制，應對一些突發事件效率比較低。」南海漁政局局長吳壯說，長遠來看，整合的必要性在於，能在執法效能上實現1+1>2。

中國海上執法的每支隊伍都自建專用碼頭、艦船、通訊和保障系統，造成重複建設、資源浪費。

「五龍合一」的設想始於2005年，時任總理溫家寶就提出在北部灣試點，將海警、漁政、海關、海警、海事合併。儘管溫當時表示「允許失敗，但是一定要做」，但這一設想最終未能實現。

五支隊伍中，「海監」是五支執法力量中裝備力量最強大的隊伍，截至2012年底，中國海監已經擁有海監執法隊員約1萬人，船艇400餘艘。其中排水量1000噸的29艘，3000噸級以上的共6艘，飛機10架。

海監所屬的國家海洋局1964年成立時由海軍代管，奉行「以軍為主，服務軍工」的原則。改革開放後，海洋局脫離海軍成為國務院直屬的海洋科學考察和環境保護的行政機構。1983年，海洋環境保護法出台，海洋局又從單純的行政機構變為行政執法機構。十年後，海洋局併入國土資源部，執法範圍又擴大到監督管理海域使用和維護海洋權益。

「從執法活動的種類來說，海監擔任了80%的海上執法任務。」海洋局內部人士向南方周末記者介紹，從海表的石油污染到海底的光纜，都是海監的執法範圍。

不過，在武器裝備上，公安邊防海警部隊則有絕對優勢，配有普通公務船不具備的機槍和機炮。早在2004年底，時任浙江省公安邊防總隊隊長的徐寬宥就曾撰文指出，鑒於邊防海警有成熟的陸上依託力量和人才培養院校，以其為主合併海上執法力量最為經濟可行。

不過，邊防海警的巡邏船普遍較小，1000噸級的僅有三艘，很難獨立承擔起12海里領海之外的維權任務。與之類似，海關總署緝私船大多在300噸以下。不過，2012年，邊防海警部隊已經開始招標設計2000噸級的巡邏船；而海關總署也於年底集中招標64艘緝私艇的設計建造，其中包括3艘1500噸級和9艘600噸級的緝私艇，僅此兩項訂單總額就超過18億元。

船舶實力較強的海監、漁政沒有停下設備升級的腳步。最近巡航釣魚島的就包括2012年入列的海監8002船，這僅是我國當時在造的36艘維權海監船之一。而新入列的漁政312不僅有近5000噸的排水量，還是中國第一艘兼具綜合執法和綜合補給能力的大型漁政船。

李德省介紹，南海漁政1000噸以下的船都已逐步淘汰，大部分船隻的排水量都在2000噸至5000噸級之間。

此次「大跨步」的改革，無疑增大了合併的難度係數。

「不只是統一服裝的問題」

合併的難度，並不僅僅來自純粹的部門利益。

「不只是統一服裝、統一舷號的問題，合併涉及好幾萬人的身份、編製問題。」海洋局內部人士介紹。

3月18日，中央組織部公布了國家海洋局新領導班子的人事安排決定，國家海洋局局長劉賜貴兼任中國海警局政委，公安部副部長孟宏偉兼任海警局局長。同一天，國務院常務會議要求重組部門在6月底前確定主要職責、內設機構和人員編製。

人事變動和職能調整，都逐步將「中國海警局接受公安部業務指導」清晰化。這讓海監部門工作人員對整合後行使警察權滿懷期待，但對中國海警局如何分工、執行之前幾支隊伍的職能也存在疑問。

四支執法隊伍成員的身份，有警察、武警、普通公務員以及合同制員工。船員出身的李德省目前的身份則是「聘用幹部」，而他的船上大部分船員都是合同工。他們當然期望在合併入中國海警局以後，能夠得到更穩定的編製身份，但是現在一切都沒確定。不過李德省並不擔心在整合中被裁員，因為工作繁忙時，船上人手根本不夠用。

參與過改組調研的農業部人士認為，合併後的中國海警應該參照美國海岸警衛隊的配置，可以在一條船上配備幾名職能不同「執法官」，剩下的就是船員了。超過9萬人規模的美國海岸自衛隊，除了近一半的現役、預備役軍人，也包括行政員工和志願輔助人員。

幾支隊伍若能做到不分彼此，功能加強的同時，也將涉及法律空白領域。海洋局新聞發言人3月20日表示，海警局今後是否有刑事執法權，還需要法律的明確。

在我國現行的海洋法律體系中，大量實踐中的具體問題和實施細則分散在各種條例、辦法、規章之中，而作為上位法的海洋基本法卻長久缺席。政協委員、海軍原副參謀長張德順2011年曾指出，由於缺少基本法，海洋立法出現了單一法林立，中間有空白的狀態。在海洋局重組之前，先完善立法還是先整合機構也是軍界和學界專家們爭論的焦點。

「體制改革應該是先以法律先行的，現在則是海洋體制改革以後，再進行法律彌補修訂，甚至可能借用原來的法，這本身有一些問題的。」郁志榮認為，在這方面，日韓等國可以作為榜樣。

以日本為例，海上保安廳1948年成立前夕，日本國會就通過了《海上保安廳法》，規定其職責、人員管理以及強制措施使用方式等。

近年來，越來越多的周邊國家通過了自己的《海洋基本法》。2007年，日本國會經過了27年討論修訂批准了《海洋基本法》。2012年，越南國會在我國成立三沙市的當天也通過了《海洋法》。

由於缺少法律依據，對於進入我國海域非法作業的外國漁民，常常只用罰款或沒收作業工具等行政處罰了事。抓扣漁民、漁船甚至移交司法部門處理的案例在新中國成立以來還沒有發生過。

南海漁政一名負責人對南方周末記者表示，目前正在研究移交司法程序的問題：「對一些嚴重的侵權、侵漁、破壞資源的行為，以及針對我們漁民的暴力行為，我們將會不僅加重處罰，也會考慮通過司法程序來處理。」

海岸警衛隊、海上保安廳、海洋警察廳、海事海岸警備署——不同的名目下，是一支支國家級海上綜合執法力量。世界上有超過50個國家有統一的海上執法隊伍，如今，參照國際慣例成立的中國海警局的具體性質依然令人矚目。人們關心，這支包含純公務執法力量、警察和武警的執法隊伍是否會像它的參照系——美國海岸警衛隊和日本海上保安廳一樣成為一支准軍事力量。

作為國際海上執法力量的鼻祖，海岸警衛隊與陸、海、空軍及海軍陸戰隊並列，構成美國五大武裝力量。海岸警衛隊平時歸國土安全部管理，戰時則可由總統或國會下令直接併入海軍，還會參加海外作戰任務。在亞洲，海岸警衛隊還有常駐日本的遠東分部（USCGFEACT），並定期參與中美聯合執法和搜救活動。

而在日本，隸屬國土交通省的海上保安廳雖然只有不到13000人，但按日本《自衛隊法》和《海上保安廳法》規定，在緊急事態下也可以受防務大臣直接指揮，配合自衛隊的軍事行動。日本海上其保安官的官階與日本海上自衛隊及他國家海軍軍階級級對應，是一支標準的「准軍事力量」。

除水炮外，美、日海上執法綜合力量均配有中、小口徑機槍、機炮等致命性武器。而在釣魚島海域，我國公務船與日本海上保安廳的力量對比依然是「水炮對火炮」。

「在2006年6月24日，海南瓊海一艘漁船在南沙海域作業時，被不明國籍、不明身份的武裝分子搶劫，最後武裝分子向漁民開槍，製造了一起四個漁民死亡、三個漁民打傷的海上流血事件。」吳壯局長認為，「其他國家海洋執法隊伍，要麼是警察隊伍，要麼是軍事化的隊伍，我相信中國也不例外。」

不過，與外界的猜想相比，國家海洋局內部則顯得十分低調。海洋局發言人石青峰表示武器是「非常慎重」的問題，要等到「三定」方案（國務院部門主要職責、內設機構和人員編製規定的簡稱）出台時才能明確。

與美國、日本的海上執法力量相比，新成立的中國海警局在軍事化色彩方面還存在很大差距。界定「准軍事力量」有三個標準：授銜標準與海軍統一，武器裝備與海軍部分重合，戰時能夠立即成為海軍的擴充力量。

整合後的中國海警局不可能一口吃成胖子。一位專家判斷，「中國海監和漁政船上根本就沒有武器，中國海警要配武器，配了武器還得訓練，這需要兩三年過渡期來完成。」無論如何，新成立的海警局都將在海上執法過程中扮演前所未有的重要角色。

美國海軍戰爭學院中國海事研究所主任萊爾·戈爾茨坦（Lyle Goldstein）曾在其論文《五龍鬧海——中國加強海上執法力量的挑戰與機遇》中闡述了整合的影響：除了加強維權能力和中國海上執法的國際影響力，最重要的是，它可能帶來國家間摩擦時的「緩衝效應」。

中國海警局成立後，會形成漁民、海警、海軍的海上三線梯次防衛體系。即便發生衝突，形勢也會梯次升級，給外交渠道解決問題留出迴旋餘地。