關於我市農田水利基礎設施建設的調研報告

關於我市農田水利基礎設施建設的調查報告——加強農田水利基礎設施建設，改善農業生產條件加強農田水利基礎設施建設，對於鞏固農業基礎地位，提高農業特別是糧食綜合生產能力，增加農民收入，具有特別重要意義。實行稅費改革後，各縣（市）在組織農田水利基本建設過程中面臨的新問題比較突出。為此，我們深入基層進行了專項調研。一、我市農田水利基礎設施的現狀及問題經過多年的建設，我市已初步形成了一套具有一定規模的防洪除澇、農田灌溉、水土保持和城鄉供排水體系，基本保障了農村經濟社會發展的需要。1、防洪工程。我市有堤防1620公里，其中幹流堤防370.93公里，中小河流堤防1249公里。從地域上劃分，城區堤防46.6公里，郊區堤防69.1公里，沿江8縣堤防255.4公里。2、水庫工程。我市有水庫196座，其中大型2座、中型17座，總庫容13億立方米。目前正在建設的有xx水庫和xx水庫。3、灌溉工程。我市有機電井11435眼，小塘壩8344處，提水站3979處，累計興建灌區20808處，其中萬畝以上灌區60處，實灌面積481萬畝，發展節水灌溉面積380萬畝。4、除澇工程。我市有澇區847處，其中大中型澇區27處，已治理易澇面積485.84萬畝。5、飲水解困工程。我市已建人畜飲水井3467眼，解決了280萬人飲水困難。6、水保工程。我市已治理水土流失面積1229.15萬畝，占水土流失面積的37.4。7、水電工程。我市有小水電站17座，裝機容量2.5萬千瓦，年發電量8061萬度。但是從總體上衡量，特別是與全市經濟社會發展和全面建設小康社會的要求相比，我市農田水利基礎設施薄弱的局面並沒有從根本上改變，主要是：一是灌溉設施老化嚴重。全市已建灌區中大部分標準比較低，工程不配套。如江河自流灌區共有攔河壩1175座，但永久文秘114wenmi114.com性的只有117座，僅佔10，其餘均為五、六十年代以前建設的條石壩，建設標準低，工程質量差，加之運行年久、老化失修，實際灌溉排澇能力很低，畝均水資源和水利化程度都低於全國平均水平，水利設施更新改造的任務很重。二是中小河流防洪能力不強。我市流域面積4平方公里以上的中小河流有186條，河流總長4484公里。其中已設堤防的還不足1/3，仍有3235公里河段沒有設防，而且建成的堤防多為砂基砂壩，防洪標準很低，建築物也不配套，遇有暴雨極易成災，每年給農業生產帶來的損失較重。三是控制性工程不足。全市流域面積50平方公里以上的河流多數沒有控制性工程。全市19座大中型水庫控制面積只有6015平方公里，佔全市區域面積的13。由於缺少控制性工程，全市103億立方米地表水年徑流量只利用了13億立方米，每年有82.6的降水白白流走，水的利用率低，水資源優化配置格局沒有形成，農業抗災能力較弱。四是水源工程分布不均。我市是水旱災害頻繁發生的地區，尤以旱災為重，一遇乾旱農業生產損失慘重。而目前我市仍有4620個村屯沒有機電井，佔全市農村總數的48.5；有6286個屯存在人畜飲水困難，佔全市農村總數的65.9；還有許多耕地沒有必要的水源、灌排條件，仍舊靠天吃飯。現有的8981眼灌溉井都集中分布在松嫩平原地區，山區、半山區、丘陵地帶幾乎空白。五是水土流失嚴重。我市是全省水土流失嚴重地區之一，共有水土流失面積3282萬畝，佔總土地面積的41。由於投入不足等原因，平均每年治理面積60萬畝，目前僅治理了1178萬畝，占水土流失面積的28。此外，由於人口增加、建設規劃用地等原因，又造成新的水土流失，防治任務十分艱巨。這種狀況不改變，很難保證農業整體綜合生產能力的發揮，難以改善農村貧窮落後面貌。二、稅費改革後農田水利建設面臨的嚴峻形勢當前，隨著農村稅費改革的進一步實施，農民勞動積累工和義務工逐步取消，農田水利基礎設施建設投入機制和組織方式發生了重大改變，造成農田水利基本建設投入銳減，建設速度明顯放緩。主要表現在：1、建設投資嚴重不足。建國以來，我國的農村水利建設主要是靠政府扶持和農民出工投勞進行的。稅費改革前，我市農田水利基本建設年均投工1000萬個，完成土石方3300萬立方米，總投資1.04億元。改革後，實行村內「一事一議」，而且對文秘114wenmi114.com籌資投勞都作了明確的限制，減少幅度很大，農田水利基本建設投資投勞嚴重不足。2003年全市僅投工361.7萬個，完成土石方1190.59萬立方米，總投資5591.95萬元，投資降幅達53.7，不利於農業生產條件進一步改善，農業防災減災能力明顯下降。2、農民興修水利的積極性不高。稅費改革後，多年形成的政府發動、群眾參與、技術負責、市場化運作等一整套行之有效的工作方法有相當一部分已不能再用，轉而實行「一事一議」、民主決策。但由於水利工程建設具有自身的特點，在實踐過程中農民對有較強公益性的工程採取不聞不問的態度，不參加議事；對流域性和利益不均衡性的工程往往「議而不決，決而不行」，缺乏興修水利的積極性，沒有真正形成「修水利、興水利、用水利」的良好氛圍，致使很多急需進行的農田水利工程建設不能組織實施。3、水利工程正常管護難以為繼。水利工程擔負著防洪、除澇、灌溉等多項任務，大部分屬於公益事業。對於這些工程的維護和管理，各縣（市）普遍採取由勞動積累工支付維護管理經費。取消兩工後，政府財政沒有及時研究解決管護資金，導致我市大部分中小河流堤防、絕大多數澇區都處於無人管理狀態，工程損壞相當嚴重，形成了新的隱患。尤其是那些存在病險隱患的小水庫和小塘壩，簡單的維修都難以進行，正常防汛備土無法到位，使本來建設標準不高的水利設施更加脆弱不堪，一旦發生洪澇災害後果不堪設想。4、產權制度改革進展緩慢。雖然我市自l995年就在全省率先開展對小型農田水利工程推行「承包、租賃、拍賣和股份合作制」等形式的產權制度改革，但其中大部分還只是採取簡單承包的辦法，回收資金有限。大中型水利工程產權制度改革力度普遍不夠，目前全市萬畝以上灌區、堤防工程、澇區排澇工程還沒有實行產權和經營權分離經營性承包的，大中型水庫也只進行了水面經營性承包。由於沒有放開建設權和搞活經營權、缺乏市場運作條件，制約了水利建設吸納社會資金，而利用外資、世行、亞行貸款搞水利工程的更少。改革滯後使農田水利工程建設與維護出現更多的困難。5、「一事一議」難以施行。調查發現，由於農民民主參與意識低、議事過程不規範等原因，「一事一議」在現實操作中很難實行，主要表現為：突發事件難議；受益不均難議；遺留問題難議；牽扯到個人利益難議；班子軟弱內部分歧家族矛盾難議；心理逆反超前建設超前消費難議。因此，「一事一議」很容易流於「有事不議，有事難議，議而不決，決而不行」，致使農田水利基本建設面臨新的困境，這與當前高度重視「三農」問題的大環境很不協調。按照稅費改革政策，明年我市全部取消勞動積累工後，折資計算全市每年將減少農田水利基本設施投入1個多億元，而這個數額地方財政是無力補償的。全市農田水利基礎設施的支撐能力將繼續下降，將會制約農村經濟的快速發展和農民增收目標的實現。三、加強農田水利基本建設的建議農田水利工程是農業和農村最基本的基礎設施，在農業生產和農村經濟發展中佔有十分重要的作用。因此，必須充分認識當前農田水利基本建設遇到的新問題，運用科學的發展觀，適應新要求，研究新辦法，探索新機制，把農田水利基本建設堅持不懈紮實有效地開展下去，進一步鞏固和增加農業基礎設施，為農村經濟發展、糧食安全和農民增收創造條件。為此建議：1、創新工作思路，實行政策引導。歷史經驗證明，中國農業的發展包括農村水利的發展，首要的是靠政策。當前各地對農田水利基本建設如何組織出現了困惑。為了澄清模糊認識，劃清政策界限，增強幹部組織農建的信心，建議出台《關於加快農田水利基本建設的意見》，提出新形勢下搞好農田水利基本建設的新思路，制定相應的扶持引導政策，對農田水利建設進行再動員。特別是要針對費改稅後如何在保護農業、保護農民的同時又加快水利發展做出明確規定，從而使弱質產業逐步壯大，保障和支撐農村水利持續發展。2、創新投入方式，建立多元化機制。稅費改革後，農村水利建設的主要難點是資金問題。在當前農村經濟基礎相對薄弱，農民收入水平相對較低的情況下，要儘快建立和完善國家、地方、群眾等多元化、多層次、多渠道、制度化的投入機制。一是各級財政都要按照經濟增長速度，逐年增加農村水利建設的投資預算。建議市政府調整公共支出結構，在保證農村興利工程投資的情況下，加大對農村純公益工程的投資額度，提高農業生產綜合抗災能力；二是要根據「渠道不亂、各負其責、各記其功」的原則，將農業綜合開發、水利、國債資金、扶貧和以工代賑等用於水利建設的資金捆綁使用，採取資金分部門按原渠道管理，項目建設內容按照水利總體規划進行的方法，集中連片進行山、水、田、林路綜合治理，提高農村水利建設的整體效益，最大限度地發揮投資效果；三是要實行以獎代補，探索對農民實行補貼的各種有效辦法，加大對發展節水、水保等項目的扶持力度，充分調動農民的投資和參與信心；四是要積極探索、勇於實踐、大力發展民營水利，積極引入市場經濟機制，本著有利於調動群眾的積極性、有利於加快水利建設步伐、有利於加強工程管理的原則，制定和完善發展民營水利的優惠政策和激勵機制，充分調動社會各界的積極性，走民建、民有、民營，「小農水、大水利」的發展之路，改善水利投入嚴重不足的狀況。3、創新管理體制，深化水利改革。要按照「抓大放小，改舊促新」的指導思想，轉讓所有權，放開建設權，搞活經營權，深化水利改革。建議市政府強力推進水利工程產權制度改革，積極引進外來資本，盤活現有資產，形成產權多元化的格局。一是深入總結「五小」水利工程產權制度改革的經驗，針對合同不規範、養護不及時、承包期限短、拍賣租賃形式少等問題，適時啟動第二輪改革，注意推廣成功模式，以便最大限度回收資金，保證水利工程發揮作用。二是充分利用全省水利工程管理單位體制改革的契機，儘快組織實施我市大中型水利工程管理體制改革，按照定崗定編、全員聘任、轉換機制、管養分離的辦法，從而進一步解決水管單位機制不活、經費短缺、人員臃腫、管理粗放的問題，提高工程的運行效益和管理水平；三是對新建的水利工程要放開建設權、管理權和經營權，採取市場化運作方式，實行投資主體多元化。在搞好試點的基礎上，制定優惠政策，鼓勵單位和個人按照「誰投資、誰建設，誰所有，誰管理，誰受益」的原則，根據農田水利基本建設的總體規劃，採取獨資、合資、股份合作等各種形式，興修農田水利工程；採取租賃、拍賣、承包等辦法，進行小流域和荒山、荒溝、荒丘、荒灘的開發，逐步實現農田水利工程產權明晰化、投入多元化和經營企業化。四是積極推進水價改革，按補償成本、合理收益、節約用水、公平負擔的原則核定水價，實行「新水新價、一區一價、合同水價」，提升水利工程的盈利能力，促進產權制度改革深入發展。4、創新組織形式，規範議事規則。要嚴格按照「村民自治,一事一議」的原則,對「一事一議」的範圍、形式、程序、用工管理和約束機制等進行規範，使其更加完善並更具操作性，逐步建立農民自願參與、村社自行組織、政府協調服務的組織形式。一是要加強指導，健全村民自治組織。重點是要防止出現家族、宗族勢力控制村委會現象，推行財務、政務、事務公開，設立「政務公開牆」和「財務明白欄」，讓農民真正了解政策，自己當家作主。二是要規範議事程序。指導、督促村民委員會建立規範的議事程序，特別要把加強水利規劃、注重項目篩選、突出事前宣傳、提交工程效益分析報告等環節納入議事程序中來，提高議事的成功率。三是要適當擴大議事範圍。實踐表明，我市農村大中型水利工程70以上都是跨村、跨鄉的工程。要尊重治水的區域性和科學性，跨村的工程要經鄉鎮人代會通過、跨鄉工程要經縣人代會通過，然後再經過村民代表大會議定後實施，減少議而不決的現象。四要加大督查力度。督查方式可以採取設立意見箱、開通舉報電話、建立村務民主公開監督小組等多種形式。督查內容應涵蓋資金籌集、議事工作開展及議事款項管理情況三個方面，避免決而不幹。
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