食品安全反思錄

食品安全反思錄　 2008年10月21日09:10 　 南方報業網 本報記者 柯志雄

是危機也是契機。2008年9月中國乳業幾乎一夜之間集體淪陷於三聚氰胺摻假事件。中國食品安全的四大制度體系隨即面臨反思和重構。實際上，過去三十年來，在乳業就存在摻假與反摻假的搏鬥。但是每一次的制度補救迅速被新的摻假蓋過。這需要反思。

前車之鑒，殷鑒不遠。2003年的瘋牛病危機也讓歐洲人再次驚醒，他們隨即讓負責食品安全的政府部門獨立運作起來，從源頭到餐桌一桿管到底。同樣可以對照的是，美國僅僅一部《優質熱殺菌奶條例》全文就近30萬字，細到「飼料-原料奶-加工-市場」全過程的監測監督管理辦法。

在這個關係食品安全的全鏈條環節上，我們為什麼經常出現掉鏈子？這是正在審議中的《食品安全法(草案)》需要面對的。

7個月大的峰峰來自江西省星子縣。因為雙腎結石，他做了兩次手術。峰峰一出生就喝奶粉，一直是三鹿嬰幼兒奶粉的「U+配方」系列。一聽奶粉900克，85元。發病前，峰峰一個月要喝6聽。

2008年9月9日,中國人民解放軍第一醫院泌尿科內,被病痛折磨的結石嬰兒。該院自6月28日以來共收治14名患有相同疾病的不滿周歲的嬰兒。這14名嬰兒都長期食用三鹿奶粉。 CFP 沒有如果。但我們還是忍不住這樣想，如果有更嚴格的食品安全制度鏈條可供約束，那麼如下的事實絕對讓那些曾經風起雲湧的中國乳業巨頭，比誰都積極呼喚嚴格的食品安全制度安排。

10月16日，蒙牛股價在8.3港元左右，摩根大通給予蒙牛乳業的目標價卻是3.8港元，中金在建議「賣出」蒙牛乳業的同時，更是僅給出2.9港元的目標價。急挫自三聚氰胺事件爆發以來——整個中國乳業上市公司市值蒸發了超過200億元。

在較悲觀的預測中，中國乳業板塊的市值還將繼續蒸發幾十億元。

這是制度缺失的悲劇。

可以作為對照的是，美國食品與藥物管理局、美國保健與公共事業部和美國公共衛生署聯合頒布的《優質熱殺菌奶條例》——最初版本頒佈於1924年，全文近30萬字，涵蓋了「飼料-原料奶-加工-市場」全過程的監測監督管理辦法。

10月23日至28日十一屆全國人大常委會第五次會議在北京舉行。是次會議，《食品安全法(草案)》將進入三堂會審。

根據中國《立法法》規定，一般法律草案經過三次審議後通過實施。此前《食品安全法(草案)》已經全國人大常委會兩次審議。

《食品安全法(草案)》第一次會審還是2007年的12月26日。直至2008年8月份才進入二審。「如果不是隨後發生的三聚氰胺事件，三審不會這麼快。」相關法律專家表示。2007年生效的《物權法》就曾經因各界爭議較大，在立法機關經歷了七次審議。

但僅僅時隔兩個月之後，即再次審議《食品安全法(草案)》，食品安全的制度通道已經儘快建立，已經成為共識。

四大監管體系迷思

在三聚氰胺問題暴露之前，中國奶業協會顧問王懷寶告訴記者，河北省奶協動了很多腦筋，期望徹底解決三鹿集團曾經出現過的摻假問題。為此包括購買攝像機，到當地摻假物資銷售最猖獗的某縣採集證據。

「河北奶協多次跟縣裡的監管部門反映，奶協還錄下像來，也沒解決問題。」王懷寶說道。在《食品安全法》出台之前，一杯安全的牛奶，存在於法律法規、監管體系、質量認證體系、國家標準體系等四大安全體系交叉框定的食品安全範疇中。

《產品質量法》、《食品衛生法》等構成的法律法規體系；多部門各有分工形成的食品安全監督管理體系；質量認證體系，現有乳與乳製品的認證主要包括體系認證和產品認證，其中為主的體系認證包括ISO體系、GMP(良好生產規範)、GAP(良好農業生產規範)和HACCP(危害分析與關鍵控制點)等等；數以千計的通用食品相關標準以及250條左右的乳品相關標準構成的國家標準體系。

在上述四個維度中，飽受詬病的爭議點之一就是食品安全監督管理體系，在記者採訪中，多個熟悉行業狀況的人士提及監管環節的遺漏和缺失。

一些乳業內人士相信，10月9日正式公布施行的《乳品質量安全監督管理條例》雖然部分承襲了國家層面的分段監管，但由於明確了「縣級以上地方人民政府對本行政區域內的乳品質量安全監督管理負總責」，能從制度上限制過去存在的各部門之間相互推脫的現象。

即使如此，一位浸淫乳品行業幾十年的權威人士告訴記者，徹底根除現有危及乳品安全的實際問題及潛在威脅需要追溯他的源於流。

乳業摻假亂象

中國乳業與摻假搏鬥了30年。

1978年時，中國存欄奶牛共48萬頭，年產原料奶97萬噸。48萬頭奶牛中，國營的奶牛場飼養著37萬頭(農墾系統27萬頭)，佔總頭數的77.18%，集體飼養8萬頭，個體飼養3萬頭，僅佔6.2%。

「1978年開放了允許私人飼養奶牛的政策，少數散養業主為了生奶賺個好價錢，開始動腦筋摻假」，上海奶協副秘書長顧佳升告訴記者。

顧佳升曾在某大型乳業公司主管過多年技術部門。包括他在內的許多乳企技術主管發現，總是需要不斷開發各種現場測試用的「快速測試盒」，而且從過去發生過的四個摻假階段的「攻防」來看，摻假手段往往領先於檢測手段進行應對性的「技術升級」。

早期收購生奶單純以重量或容量計價，或以感官評定等檢測為輔。摻假者多數只摻水，顧佳升解釋道：「如果摻入清水的量不超過15%，感官評定一般難以察覺。」

為應對摻水，乳企鑒於單純摻水導致牛奶比重降低，增加了在現場測試比重項目應對。摻假者就在摻水的同時，摻入米湯、豆漿、麵糊、鹽、化肥、牛尿、泥灰等物質以提高比重。在這第二個階段後期，企業紛紛增加滴定酸度、鹼度(玫瑰紅試驗)、澱粉、雜質度、冰點測試等輔助項目應對，但效果不甚理想。

反摻假的失敗，導致在上世紀80年代初，發生了食用奶粉中毒事件。後經查實，摻假者在加水之後，為了增加比重添加了土牆上析出的土鹽，而土鹽中含有大量亞硝酸鹽。

乳企為此引進了手動濁度脂肪快速測定儀，實行「以脂論價」辦法。

但所謂道高一尺，魔高一丈，這一作法隨即催生了摻假者使用「偽乳脂肪」類的乳化魚肝油、植脂末等新手段。

到了上世紀90年代中期，為抗拒乳業摻假進入化學微溶品的入侵，國內乳業企業引入「洋槍

洋炮」，是為乳企抗摻假的第三階段。

例如用進口的牛奶成分自動紅外快速分析儀(利用脂肪、蛋白質和乳糖里的某些基團對紅外光的吸收原理獨立測定後再作數據處理)替代濁度脂肪測定儀。如此一來，原料奶收購時可以同時檢測脂肪、蛋白質等成分含量，並據檢測指標實行「按質論價」。

但不幸的是，隨即出現了新的應對摻假手法。如大量的「偽乳蛋白」類開始大行其道。這又以豆漿、尿素、蛋白精等為甚。

這期間甚至出現了「地下研究機構」專門研製、銷售同時摻假「蛋白和脂肪」兩大主要指標專用的「二合一」複合添加劑，提供給非法收奶站或擠奶站，以矇騙現代化檢測儀器。直至這次三聚氰胺的集體爆發。

在這之前，對「有抗奶」等問題乳品的關注，使得摻假與反摻假鬥爭隨著原料奶收購價的上漲更顯激烈：企業增強了抗生素殘留量檢測，化解抗生素的添加物應運而生；由於摻入各種添加物難免增加細菌污染機會，「地下研究機構」又開發了「殺菌液」、「消毒劑」之類的「新產品」。

顧佳升表示，30年的乳業反摻假博弈，需要對食品安全監測「路線」的反思。

此前的「檢測安全」路線，主要是通過檢測手段的推陳出新，或者是單純增加抽樣檢驗的頻率和數量，並不一定能提高安全性，反而會使成本高得無法承受。在乳業競爭白熱化階段，為了成本計，很容易在監測環節方面出現漏洞。這次三聚氰胺事件在乳業內集體爆發，正好印證了這點。

顧相信，被動的堵漏式的「檢測安全」已經不合時宜，而應將安全方向轉向「過程安全」。

美國經驗

「檢測總是滯後於食品安全的需要。」南京財經大學食品科學與工程學院食品安全系主任袁建對此有過多年的研究和體認。他從美國的食品安全體系的演變中看到，直到過程式控制制的思路得到深入貫徹，才使得美國的食品安全問題得到很大的改觀。

其實，食品安全也一度是歐美國家的頭疼問題。直至2003年，歐盟仍有瘋牛病的爆發，即說明食品安全制度鏈條構建並不容易。在這方面美國已經走在前面。

「工廠把發霉的火腿切碎填入香腸；工人們在肉腚上走來走去並隨地吐痰；毒死的老鼠被摻進絞肉機；洗過手的水被配製成調料……」，這些讀起來令人作嘔的場景，來自美國作家厄普頓·辛克萊上世紀初對芝加哥某肉類食品加工廠的描繪。

一個說法是當時的美國總統西奧多·羅斯福閱讀該書時正在白宮吃著早點，讀到上面那一段時，羅斯福大叫一聲，跳起來，吐出口中尚未嚼完的食物，又把盤中剩下的一截香腸用力拋出窗外。

辛克萊到芝加哥的肉聯廠里和工人們一起生活了七周，親眼目睹和聽說了很多鮮為人知的故事和細節，他本意是為勞工權利吶喊，卻無意中揭開了當時美國食品安全的黑幕——後來他曾就此調侃說，「我想打動公眾的心，不料卻擊中了他們的胃」。

「擊中胃」的結果是，1906年2月該書出版後，美國國內肉類食品的銷售量急劇下降，歐洲削減一半從美國進口的肉製品，美國整個畜牧業陷入一片恐慌。而書中暴露的美國肉品加工行業的種種內幕，在新生的城市中產階級中，引發了對食品安全和衛生的強烈反應。

羅斯福專門約見了辛克萊，並責令美國農業部調查肉聯廠的情況，後者調查的結論是「食品加工的狀況令人作嘔」。

危機帶來轉機。

在輿論的強大壓力下，當年6月美國國會即通過了兩部聯邦法律——食品和藥品法案以及肉類檢查法案，並建立了以化學家威利博士為首的11名專家學者組成的班子，後者是美國食品藥品監督管理局的雛形。

如果說兩部聯邦法律和威利博士班子是辛克萊無意埋下的兩顆種子，那麼如今這兩顆種子已枝葉繁茂，除了紛繁複雜的法律法規及監管體系之外，袁建認為一個重要的轉變就是「危險分析與關鍵控制點」及其代表的過程式控制制思路——1993年，美國副總統領導的國家行為審查小組發表了一份報告，建議政府和企業逐步建成一個預防性控制體系，並特別敦促實施「危險分析與關鍵控制點」體系，即隨後風靡世界的HACCP。

HACCP水土不服？

在美國著手建立「危險分析與關鍵控制點」體系(HACCP)後，食品安全相關的法律所規定的具體預防和保護要求，也逐步明確為建立在風險分析的基礎之上。美國監管部門由此通過對食品和飼料中的某些成分的控制，構建出相對完備的危險性預警系統。

而且，一些國內的食品安全研究者發現，由於美國在這一系列舉動的操作中，注重信息披露及吸收意見的充分性，效果尤其顯著。

例如，通過對某反芻類動物蛋白飼料的禁令來預防瘋牛病的傳入。在通過立法實施該禁令時，美國政府遵照現行的行政管理規程條例(APA)在聯邦註冊公告中解釋為什麼採取該行動，包括危險性說明，評價來自於企業、科學院、公民和政府機構的評論、發布法規。

而另一個預警的例子是食品添加劑、動物藥品和殺蟲劑在上市前的審批制度——在生產者提供出行政管理機構滿意的安全證明之前，產品不能上市，而當審批產品的申請提交時，需要極為詳盡的資料。

這一套體系也隨即被引入中國。

「幾年前中國乳品加工行業就引入了HACCP認證」，中國奶業協會的一位內部人士透露，2005年中時，通過HACCP認證的中國乳品企業就有1/4，「到今年，恐怕除了極少數規模很小的企業，應該都通過了。」

HACCP認證已經成為食品安全質量背書的代名詞。

最早出現三聚氰胺問題的三鹿集團，過去宣傳的「亮點」即包括1000餘道程序和通過HACCP認證等等。

需要耐心追問的是，HACCP為何在中國出現水土不服？

9月17日，國家認監委下發通知，做出對三鹿集團的三項處理決定，包括：責成各有關認證機構，按照相關程序，撤銷該企業及其產品相關認證證書；責成中國合格評定國家認可中心按照相關程序，撤銷該企業的實驗室認可證書；責成河北出入境檢驗檢疫局按照相關程序，吊銷該企業出口食品衛生註冊資格。

兩天之後，國家認監委發現蒙牛、伊利和光明等三家企業生產的液態奶在國家質檢總局開展的液態奶專項檢查中被檢出含三聚氰胺，又向各有關認證機構下發通知，責成相關機構對上述三個品牌涉及獲得認證的企業及產品逐一進行全面檢查，「重點檢查原料進廠和成品生產檢驗環節的認證實施過程，對發現的問題及時做出嚴肅處理。」

HACCP認證的本質就是用過程式控制制來替代檢測把關，但讓人哭笑不得的是，多數「折」在三聚氰胺檢測中乳品企業，均在此前通過了HACCP認證。

「出了食品不安全事故，企業固然有責任，但是授予認證證書的機構責任更重大，情況類似於註冊會計師事務所造假」，一位國家認監委的技術專家告訴本報，「作為國內的企業，不論出於什麼目的，確實是掏了大把的錢，請你來做出一個有效的保證體系的。你收了錢，也給出了讓社會和公眾相信的保證書，現在出事了，你的責任何在？」

「即使不檢測三聚氰胺，原料奶在摻入三聚氰胺後，蛋白質含量會虛高，那麼奶粉的『得率』指標必然發生異常波動。這在奶粉製造企業里是個至關重要的控制目標」，旅歐乳業工程師施大生也為HACCP認證企業的集體淪陷深感痛心。

三聚氰胺除了會使奶粉的『得率』指標異常波動外，能源等消耗指標也會異常，控制系統理應發出警報信號。

「按照HACCP的要求，生產和質量管理部門依據過程式控制制信息反饋原理，理應立即啟動過程調查和分析程序，同時扣押產品。現在事實是，問題產品不僅進入了市場，而且連醫院的信息也返回了，三鹿才剛有所反應。」施大生表示。

水土不服，缺少解釋性，真正的制度鏈條哪裡出了問題？

當閥門失控

在南京財經大學食品科學與工程學院食品安全系主任袁建看來，三聚氰胺事件說明了食品鏈的過程安全始於原料，「僅限於加工環節是有漏洞的」。

加拿大圭爾夫大學動物家禽科技系奶牛營養學博士喬富龍認同袁建的這一說法，但他很懷疑有幾個人或機構願意真正盯住奶源，「現在是迫於壓力，把防線拉到比較接近奶源的奶站上。」

9月24日，農業部會同工業和信息化部、公安部、衛生部、國家工商總局、國家質檢總局展開全國奶站專項整治行動。根據9月22日「全國奶站專項整治視頻會議」的部署，是項活動為期38天，分為四個階段，「登記造冊」之後，隨即進行的是「質量抽檢」、「整改提高」、「總結完善」。

記者採訪的多位專家更關心本次行動的第四項任務——建立管理制度。專項整治小組此前的發言稱：要推動奶站建立管理制度，完善收奶、售奶、消毒和質量檢測記錄。要建立奶站監督檢查、例行監測等制度，推動建立奶站監督管理的長效機制。

「對於奶站監管的長效機制短期內要形成是很難的」，河南某乳企負責人告訴記者，在過去，奶站常常被作為一個雙重的調節閥門，「地方政府招商引資希望外地大乳業公司進來的時候，常常被要求承諾奶源的保障。這個保障怎麼操作？一些奶站就是這麼起來的。「奶站還是乳業公司的閥門，後者市場情況好的時候，就放鬆閥門、降低標準，市場不好的時候，就關緊閥門，抬高標準。」

作為「閥門」的奶站大量興建部分源於流通環節的利益，但喬富龍認為，另外部分原因是地方政府和乳業公司都把分散的奶農看成是一個麻煩，希望通過這個中間環節減少麻煩，「但麻煩消失了嗎？這次事件告訴我們，根本不可能。」

在奶源的管理上，上海是個不多得的正面例子——在一些奶牛密集的省區，原料奶每毫升細菌有數百萬個，而上海地區有9成原料奶細菌數在每毫升40萬個以下，其中約有1/3在10萬個以下。

接近上海奶業協會的人士透露，上海奶源的有效管理部分來源於吸收了丹麥經驗。

上世紀60年代時，丹麥奶業聯合會在BentOlesen領導下的工作小組，對收購原料奶時如何選擇檢驗內容，以及如何將其整合成一個有效的「項目包」的原則和方法，作了專題研究，形成了一套「生奶按質計價程序」。

1985年，上海專門派人赴丹麥學習，並於兩年後開始分步實施了《上海市生鮮牛奶質量管理辦法》，主要藉助經濟槓桿推進了上海地區的原料奶奶質量的提高。

在一份內部總結中，記者看到，上海奶協對源於丹麥經驗的《上海市生鮮牛奶質量管理辦法》評價很高，「不僅有效防範了摻假摻雜非法行為，而且對全面提高生奶質量產生了顯著效果」。

制度補位

在通過地方的法規、條例強化乳業管理方面，各地進程不一。

北京東方戴瑞乳業信息諮詢有限公司負責人豆明告訴記者，三鹿集團曾經對「以法制奶」有所寄望，曾經在2007年審議「河北省奶業管理條例(草案)」時提議，對於往原料奶中摻假的人員以及協助這些人進行「研發」的，處以刑罰。但是這項提議，後來並未進入更為實質性的文案之中。

按照旅歐乳業工程師施大生的分法，乳品國家標準可以分為四類：基礎標準，例如術語、標籤等；第二類工藝標準，包括對巴氏殺菌操作規範等；剩下兩個是產品標準和檢驗方法標準；目前我國的實際情況是，奶業所執行的國家標準約為250個，主要是產品標準和檢驗方法標準，基礎標準很少，工藝標準則幾乎是空白。

三聚氰胺事件發生後，國家質檢總局開始大規模實施駐場檢驗員的制度。「從國外奶業的經驗來看，現場過程監管的內容和任務，主要是對實際的生產或製造全過程的規範性和穩定性，作完整的評估和判定」，施大生表示，在缺少原料奶的生產工藝、奶製品製造的工藝過程標準下，「即使派出駐廠監管員熟知全部乳品標準，但僅僅依靠『檢驗標準』對照『產品標準』作合格與否的結論，是很有可能出現很大偏差的。」

一個典型的案例出現在「還原奶」問題上。

2003年至2005年間，國內曾出現鮮奶標識的劇烈觀念紛爭。塵埃落定後，出現了駐廠監管的作法——駐廠監管的其中一個重要目的就是防止奶粉兌制的還原奶混同鮮奶。

一些專家對駐廠監管作法本身有所好評，認為該作法代表我國奶和奶製品的質量監督管理開始從「抽樣監督」形式，進入了重視「駐廠監管」的「現場過程監管」形式，向「過程式控制制」的方向跨出了很大的一步。

幾年前，乳品企業不斷在進口奶粉，做成還原奶。當時相關部門推了一個檢測標準，看誰用奶粉生產還原奶。然而有趣的是，一邊是乳品企業用於還原奶的奶粉進口量猛增，一邊是駐廠監管人員根據還原奶的檢測標準卻查不到是否是還原奶粉。施大生說：「本來如果奶業的生產和製造工藝標準健全的話，是不會發生這種情況的。而我們只通過產品標準以及檢測標準來把關，自然就發現不了問題了。」

可以作為對照的是，美國食品與藥物管理局、美國保健與公共事業部和美國公共衛生署聯合頒布的《優質熱殺菌奶條例》——最初版本頒佈於1924年，全文近30萬字，涵蓋了「飼料-原料奶-加工-市場」全過程的監測監督管理辦法，並明確了奶業行業自身以及業內專家在社會監管體系中的作用和地位。

顧佳升寫道：「事實表明現在到了需要我們認真反省各種『認證審查程序』本身科學性的時候了。顯然，只有建立在紮實基石上的體系才有可能是有效的。至於基石——毫無疑問應當是奶業本身的科學技術標準體系。」

中國乳業短板

(1)北奶南調

中國傳統上奶源帶局限於北部的內蒙和黑龍江等農牧大省，整體上看屬於北奶南調，北方的乳製品源源不斷輸入南方市場。南方的產奶高峰期在冬季，夏季的銷售高峰生奶短缺，而且北部的產奶高峰期在夏季正好與牛奶的銷售高峰季節吻合。

(2)城鄉乳製品消費差距大

2000年以來，城市乳品消費量一直佔據著國內乳品市場80%以上的份額，農村消費的絕對數量仍然很低，2004年人均乳品消費量僅為3.62公斤，僅為同期城市居民的14%。

(3)中小企業多

伊利、蒙牛、光明跑馬圈地的結果是大幅壓縮了各地乳製品公司的利潤，但市場仍然沒有充分整合，三家公司的液態奶市場佔有率總和已經接近50%。中國乳品企業仍然有1500多家，其中年銷售額在500萬元以上的有359家，上億元的企業僅有12家，絕大多數是中小乳品企業，他們的生產規模較小，日處理液態奶量在50噸以下。很多地方中小企業依靠新鮮類產品和控制奶源與外來的乳業巨頭頑強對抗，這種情況與地方政府對本地企業的保護也有部分關係。
推薦閱讀：