當代中國行政發展：邏輯的與歷史的統一

08-06

2009年8月25日

English最近更新招聘研究助理及編輯誠邀您參加選舉網評估你現在位置:首頁 >>制度創新>>行政管理體制改革當代中國行政發展：邏輯的與歷史的統一沈亞平舒博【該文章閱讀量：163次】【字型大小：大中小】改革開放以來，經濟體制的轉軌推動著當代中國社會的轉型，在社會轉型的背景下要求政府的行政發展。行政發展不是政府的某一方面的變革，而是以現代行政價值為導向的系統化、綜合性的發展，這種發展可以表述為政府轉型。政府轉型是從以往的傳統化的國家取向型的政府轉向社會取向型政府，其實質和目標為建立現代政府制度。關鍵詞：社會轉型；行政發展；政府轉型；現代政府制度從哲學方法論來看，歷史方法和邏輯方法是兩種不同的思維方法，二者之間卻又存在著辯證統一關係。歷史方法的運用旨在從事物的歷史發展方面描述和分析歷史進程；而邏輯方法的運用則旨在建造概念或者範疇體系，用思維的邏輯進程再現客觀事物的歷史過程。邏輯的進程儘管是修正過了的歷史的過程，但卻要以客觀歷史進程作為基礎。本文運用上述兩種方法，以當代中國行政發展的現實進程為基礎，通過相關的概念和範疇的展開與邏輯運動，用思維的邏輯再現當代中國行政改革與發展的歷史進程。2008年是中國改革開放的30年，追溯和分析行政改革與發展的歷程，在思維邏輯層面展現其本質和規律，具有重要意義。一、經濟體制改革推動當代中國社會轉型1978年，中國開啟了改革開放的帷幕，經濟體制改革首當其衝。改革開放之初，隨著思想解放運動的深入，中國開始破除將社會主義與市場調節對立起來，把指令性計劃等同於計劃經濟的傳統思維模式。中共十二大確認了計劃經濟為主、市場經濟為輔的原則；隨後十二屆三中全會進一步提出實行公有制基礎上的有計劃的商品經濟；中共十三大在總結改革開放經驗的基礎上，明確提出社會主義經濟體制中計劃與市場都是覆蓋全社會的論斷，指出社會主義有計劃商品經濟體制應該是計劃與市場內在統一的體制，使市場機制在社會主義經濟中的功能大大增強。隨著中國改革實踐的發展和理論認識的不斷深化，中共十四大提出，中國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟。從此中國社會最終走上了建立和完善社會主義市場經濟的發展軌道。在社會各組成要素中，經濟是基礎，經濟關係與經濟發展模式等的轉變，將引導整個社會的變遷。實際上，伴隨著改革開放之初的經濟體制改革，中國社會的變革就已經啟動，而市場經濟改革目標的確定與實踐，則更有力地推動著當代中國社會發生深層次、廣範圍的變遷。在當代中國，由計劃經濟向市場經濟的轉變引起了社會生活的巨大變化。經濟生活的市場化意味著經濟的獨立化，意味著中國經濟開始擺脫對國家的依賴關係，按照市場特有的規律發揮看不見的手的作用，自發地調節著經濟自身的運行。經濟的市場化不僅帶來經濟與包括政府在內的政治體系之間關係的變化，而且經濟轉軌所引發的社會生活的變革涉及方方面面，其中最為重要的是對以往社會結構造成的衝擊以至造成前所未有的變化。「中國社會主義市場經濟的建立，不僅是經濟體制或經濟發展模式的轉變，且由於經濟的基礎性地位，它必將引起整個社會生活即人們的社會活動方式的巨變。在這種巨變中，中國的社會結構也將得到根本性的改造，這就是社會轉型。」①社會轉型的實質是社會結構的變遷，所謂社會結構的變遷，表現為從計劃經濟社會的政治、經濟、文化和社會各領域合一的狀態轉向各領域相對分離的狀態。在市場經濟條件下，「經濟活動便在很大程度上取得了以往主要由政治活動執行的社會整合功能，因而使經濟活動和文化活動從屬於政治活動的情況在客觀上逐漸發生變化。這就必然導致先前那種以政治活動為中心而將諸領域統合為一體的社會結構方式發生根本性的變化，從而形成各領域相對分離的社會結構方式」②。從領域合一到領域分離，不僅使當代中國社會發生了根本性的轉變，開始造就與以往不同的新的社會結構、新的社會組織和功能以及新的社會生活方式，而且也開始塑造政府與社會之間新的關係模式。在這種新模式的塑造過程中，推動著政府公共行政的發展。二、社會轉型要求行政發展社會轉型帶來了中國社會結構的根本性變化，調整著中國政治、經濟、社會和文化諸領域關係。在這種關係結構的變化中，勢必引起政府與社會之間格局的變化。在以往的政府和社會關係中，作為履行全能主義職能的政府代表和吸收著全社會的利益，以國家身份統攝各領域的利益表達，並運用國家權力整合著各領域的關係。黨政不分、政企不分、政事不分、政社不分成為一種普遍現象，從而使得社會各領域界限不清，各社會組織功能龐雜。基於經濟體制轉軌引發的社會轉型啟動之後，中國社會各領域分離和各社會組織功能分離的趨勢開始凸顯。按照現代社會理論，政治、經濟、文化、社會等領域，有其各自不同的性質、特點及發展規律，各領域中的組織也應按照一定的社會分工，承擔特殊的功能。就政府行政來看，按照系統論的觀點，它不僅與客觀環境相互聯繫、相互影響和相互作用，按照相對穩定的、可預測的模式進行輸入、轉換和輸出的循環，而且，作為相對獨立的體系，政府行政也與外在環境之間存在明顯的界限。因此，在現代社會，政府職能應當收斂於自身責任界限之內，其發揮作用的方式是通過輸出相關的策略和資源來影響環境，而不是像以往那樣，無限制地吸收系統外的利益、功能和資源。中共十七大報告指出：「加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，加強行政執法部門建設，減少和規範行政審批，減少政府對微觀經濟運行的干預。」這既是對社會轉型以來中國社會結構，特別是政府與社會、經濟關係轉變的深刻總結，也指明了上述關係進一步轉變的方向。在社會轉型條件下，勢必要求政府的公共行政予以變革和發展。中共十一屆三中全會以後，在政府的公共行政領域，為了適應經濟體制改革和社會變遷的需要，政府啟動了改革的過程。可以認為，中國政府改革的廣度、深度和力度深受中國經濟體制改革不斷深化的影響。最初對於行政管理體制的改革還是集中在行政機構改革方面，隨後，行政理念更新、行政體制改革、政府職能轉變、幹部人事制度改革、財政體制改革、行政決策體制改革、治國方略轉變、政府廉政建設、政務公開、行政方法技術更新等相繼展開。上述變革可以大體上分為五個方面：第一，關於行政理念。作為行政管理主觀層面的理念、價值是在長期的行政實踐中發育和積澱形成的，是行政管理實踐的反映；而其一旦形成又對行政管理實踐起著指導和規範作用，對行政系統成員的心理、機制運行以及行政系統的生存和發展產生多重的影響。行政理念和價值等的特點之一是社會性和歷史性，它們在一定的國際和國內的社會環境和自然環境以及歷史條件下形成，也隨著上述因素的變化而變化。由於中國社會經歷了計劃經濟時代和探索、建立社會主義市場經濟時代，因此，在行政理念和價值方面也經歷了轉變和更新，主要表現為從權威理念向民主理念、集權理念向參與理念、全能理念向有限理念、管制理念向服務理念、人治理念向法治理念、經驗理念向理性理念等的轉變。另外，在涉及社會發展和經濟增長方式的效率與公平這對基本價值的關係處理上，從1993年中央在確立社會主義市場經濟體制的文件中提出「效率優先，兼顧公平」的分配原則，到中共十六屆五中全會強調「更加註重社會公平」，再到中共十七大提出的「實現社會公平正義是發展中國特色社會主義的重大任務」，這一過程反映出執政黨和政府在市場經濟建立之初及在發展完善階段在價值取向上的重大調整與轉變。第二，關於行政職能和行政體制。行政職能是政府在一定時期關於政治、經濟、文化和社會諸領域中所承擔的職責和所發揮的作用。政府的行政職能反映行政管理的內容和方向，是行政體制建設、行政組織設置以及運行的前提和基礎。在計劃經濟時代，政府職能表現出全能主義特徵，政府對於社會生產和生活，事無巨細都要納入管理範圍。對於這個問題，鄧小平在1980年8月的《黨和國家領導制度的改革》講話中指出：「我們的各級領導機關，都管了很多不該管、管不好、管不了的事，這些事只要有一定的規章，放在下面，放在企業、事業、社會單位，讓他們真正按民主集中制自行處理，本來可以很好辦，但是統統拿到黨政領導機關，拿到中央部門來，就很難辦。」這是中央最早涉及政府職能轉變的表述。從1980年開始，雖然政府職能轉變問題的討論一直在進行，但是，引起理論界和行政機關高度重視的是1988年行政機構改革。這次改革為了解決以往機構改革缺乏成效的狀況，在指導思想上開始強調以逐步轉變政府職能作為機構改革的前提。1988年《關於國務院機構改革方案的說明》提出了機構改革的長遠目標和近期目標，後者是理順關係，轉變職能，精幹機構，精簡人員，提高行政效率，克服官僚主義，增強機構活力。之後轉變政府職能成為理論界和政府關注的焦點。進入20世紀90年代以後，政府職能轉變重點放在行政審批制度的改革方面，將改革行政審批制度作為政府職能轉變和行政管理體制改革的突破口，這直接導致了2003年《行政許可法》的頒行。《行政許可法》的頒行具有重要意義，它不僅適應了完善社會主義市場經濟和「入世」的需求以及深化行政管理體制的需要，有利於在源頭上預防和治理腐敗，建立法治政府，鞏固行政審批制度改革的成果，而且在政府職能轉變方面也具有里程碑的意義。該法規定，公民、法人或者其他組織能夠自主決定的事項，市場競爭機制能夠有效調節的事項，行業組織或者中介機構能夠自律管理的事項以及行政機關採用事後監督等其他行政管理方式能夠解決的事項，政府可以不設行政許可。這是中國第一次較為全面的關於政府職能的法律限定。如今，轉變政府職能已經成為行政機關和社會的普遍共識。人們普遍認可，市場經濟社會中，資源的配置主要由市場機制發揮基礎性作用，人們的相互交往要憑藉契約機制發揮功能。政府的作用在於克服市場的失靈、彌補市場的不足，其職能應當限定在「經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務」等方面。儘管當前政府職能轉變尚未到位，但是業已確立的發展方向是明確的，也是正確的。在行政體制改革方面，改革開放以後進行了6次機構改革，總的發展趨勢是改革的成效越來越明顯。特別是1993年及以後的機構改革是在建立和發展社會主義市場經濟的背景下進行的，因此近4次機構改革圍繞如何適應社會主義市場經濟來展開。有學者認為，中國政府機構改革逐步走向穩定和成熟期，以往的大撤大並、人員大裁大減的現象已經成為歷史，政府改革成本大幅度下降。當然在中共十七大報告中再次提出新的機構改革的要求，即加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制。精簡和規範各類議事協調機構及其辦事機構，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門問題。這說明，儘管機構改革取得了明顯成效，但是，在完善與社會主義市場經濟相適應、相協調的機構改革目標相比較，還有許多工作要做。與橫向上行政機構周期性的改革相比較，縱向上行政層次改革的力度不夠明顯，只是進行過地市合併和省管縣試點。從行政管理的角度來講，凡需要對管理對象強化控制的，組織結構就趨向於多管理層級的尖塔型，以收層級節制之功效。計劃經濟顯然需要建立起多層控制的管理體制，保證中央政令得以貫徹執行，並有效地控制下級和地方的行為。而在市場經濟條件下，強調經濟和社會行為主體的自由自主性。如果繼續延續原有的管理體制，勢必妨礙當初制度選擇目標的實現。因此，為完善社會主義市場經濟起見，有必要對傳統的體制予以變革，著力打造有利於經濟和社會行為主體自由自主活動的扁平型管理體制①。第三，關於人事管理和財政體制。中國於20世紀80年代後期開始進行幹部人事制度的改革。中共十三大系統總結了以往幹部人事制度的缺陷，提出探索實行國家公務員制度。1993年10月1日，《國家公務員暫行條例》正式實施，標誌著中國幹部人事管理走上科學化、規範化的軌道。之後，國家先後頒布一系列的配套法規、規章和實施辦法，形成了以《國家公務員暫行條例》為龍頭，以其他有關的法規、規章和實施辦法為配套的國家公務員管理法規體系，基本實現了法治人事，制度功效初步顯現。2006年1月1日《中華人民共和國公務員法》正式實施，作為新中國成立以來第一部幹部人事管理的綜合性法律，對原有條例在公務員適用範圍、人員分類、人事錄用、領導責任等方面進行了較大幅度的修改，為新時期的公務員管理奠定了完備的法律基礎。在財政管理方面，改革之前實行的是統收統支的大鍋飯管理體制。1980年，中國開始實行「劃分收支、分級包干」的財政體制，改為分灶吃飯。1985年，實行「劃分稅種、核定收支、分級包干」的財政體制，1994年，實行分稅制財政管理體制改革，試圖改變財政資金過於分散的狀況，為中央的宏觀調控創造更為有利的經濟條件。但是，分稅制改革在實際運行中也存在一些問題，如分稅不徹底，稅種劃分與收入歸屬不一致，稅種劃分考慮發揮稅收調節作用不夠，轉移支付制度不健全等，需要在以後的財政管理體制改革中加以解決。中共十七大報告提出的「健全中央和地方財力與事權相匹配的體系，加快形成統一規範透明的財政轉移支付制度」等觀點為新時期的財政管理改革指明了方向。第四，關於治理方略和方法。依法治國是在法治實踐和普法過程中逐漸形成並得到社會認可的治理方略。中共十五大第一次以黨的代表大會報告的形式對這一新的治國方略加以確認：「健全社會主義法制，依法治國，建設社會主義法治國家。」這昭示著當代中國治國方略發生了歷史性的轉折。改革開放以後，中國在不斷地進行依法治理的積極探索，在行政管理領域，人大和政府各級立法機關頒發了一系列的法律、法規和規章，使得在主要的行政管理領域基本上做到了有法可依；特別是《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政複議法》、《公務員法》等局部性法典的制定和實施，在保證行政機關依法行政方面發揮了積極的作用。在行政管理方法方面，主要是現代管理手段和信息技術的運用。前者如行政決策所採用的協商和協調機制，專家論證、技術諮詢、決策評估制度和公示、聽證制度等；後者如電子政務的建立和發展。1999年被稱為「政府上網年」，1月22日，有關部門發起「政府上網工程啟動大會」，「政府上網工程」的主站點正式啟播。2001年制定了全國政務信息化建設的五年規劃，2002年國家信息化領導小組通過了《電子政務建設指導意見》，全面啟動電子政務的標準化工作。2006年5月，中辦、國辦轉發了《關於推進國家電子政務網路建設的意見》，提出要用三年左右的時間，形成從中央到地方統一的國家電子政務傳輸骨幹網，建成基本滿足各級政務部門業務應用需要的政務內網和政務外網。2007年9月30日，國家電子政務網路中央級傳輸骨幹網網路正式開通，標誌著統一的國家電子政務網路框架基本形成，為各部門各地區開展業務應用提供了一個安全可靠、資源豐富、管理規範、服務專業的公共平台。電子政務的發展提高了政府工作的透明度，有利於提高公民的參與程度，有利於簡化政府的工作程序，優化政府組織結構。第五，關於行政監督與廉政建設。為加強行政監督，先後頒布了審計法、行政監察法、各級人大常委會監督法、政府信息公開條例等，逐步健全行政監督法律體系。在廉政建設方面，面對改革開放以來腐敗現象蔓延的新形勢，不斷尋求切實可行和有效治理腐敗的方法和途徑，在反腐敗方面做了大量的工作，經由制度建設和道德教育，對於防止和懲治腐敗行為起到了重要作用。當然，目前在公共權力部門仍然存在大量的權錢交易等腐敗現象，需要繼續深入探索廉政建設的制度缺失和制度失效問題，為有效堵塞漏洞和治理腐敗現象做出更為完善的制度安排。三、行政發展的實質在於政府轉型伴隨著當代中國的社會轉型而開始的行政發展，推動著中國政府的全面再造，從整體上改變著中國政府的內在體制、外在功能和基本形象。作為內涵豐富的概念，行政發展包括許多行政改革的實際內容。在行政改革深入發展之際，學術界開始嘗試使用政府轉型這一綜合性的範疇來概括和反映當代中國行政發展的本質和特徵。學術界提出新的政府類型多種多樣，例如從大政府小社會轉變為大社會小政府，從全能型政府轉變為有限型政府，從管制型政府轉變為服務型政府，從經濟建設型政府轉變為公共服務型政府，從划槳型政府轉變為掌舵型政府。還有一些研究者提出其他的政府類型，例如節約型政府、學習型政府、法制型政府、責任型政府、廉價型政府、現代型政府、誠信型政府、分權型政府、民主型政府、電子型政府、解制型政府、開放型政府等。筆者在其他文章中曾經提出，政府轉型是政府類型的轉變，它或者是在不同社會形態更替中的根本性改變，或者是在同一社會形態內由於經濟基礎的改變而發生的類型轉換。因此政府轉型是在社會轉型推動下的整體性嬗變。任何局部性的調整都不能涵蓋和解釋政府轉型的全部和實質。從現有的政府轉型的表述來看，「服務型政府」、「掌舵型政府」、「有限型政府」是從職能方面予以解釋的；「分權型政府」、「民主型政府」是從體制上予以解釋的；「電子型政府」、「解制型政府」、「法制型政府」是從管理手段和治理方略方面予以解釋的；「節約型政府」、「學習型政府」是從政府自身建設方面予以解釋的；「廉價型政府」是從精簡政府和簡化管理環節方面予以解釋的；「責任型政府」、「誠信型政府」是從政府取信於民理念方面予以解釋的；而「現代型政府」、「開放型政府」則是從政府的時代性及其與環境的交互性方面來予以解釋的。應當說，上述概念都從某一方面對新型政府進行了闡釋，都對人們理解新型政府的內涵有一定的作用，但是，對政府轉型這一高度抽象的概念，應當進一步概括和提煉，以便準確地表述其實質內涵。本文認為，從經濟角度來看，人類社會大體上經歷了由前市場經濟向市場經濟的過渡，與此相適應，政府類型也大體經歷了兩種類型的轉變，即由以前市場經濟為基礎的政府取向的政府類型向以市場經濟為基礎的社會取向的政府類型的轉變。以社會為本位，或者以社會為取向，是當代中國政府類型轉變的基礎，確立這一取向，可以解釋行政發展和改革的主要內容。第一，以社會為取向的政府必定是有限政府。在市場經濟條件下，政府不再試圖通過制定國家計劃並強制執行計劃來實現自身的意志，而是在遵循市場的規律、尊重市場的價值的基礎上，使市場真正能夠發揮其應有的作用。政府的作用在於克服市場的失靈、彌補市場的不足，履行實施宏觀調控、行政規制和公共服務的職能。這樣的政府將不是事無巨細都要涉足的政府，而是有著明確職能邊界的有限的、旨在掌舵的政府。第二，以社會為取向的政府必定是廉價政府。新型的政府以為社會提供服務和規製為目的，社會的自主能力決定政府服務的範圍和規制的力度。市場經濟越是發達，民間組織的作用越是明顯，社會的自主能力越是強大，需要政府的作用就越是有限。隨著中國社會主義市場經濟的不斷完善，市場機制和契約機制將在更加廣泛的範圍發揮其作用。相對於計劃經濟時代而言，政府將在層級設置、機構建制、人員數量以及行政權力行使的頻率和空間等方面受到限制，克服行政組織天然缺乏效率意識和成本意識的缺陷，朝向廉價政府過渡。第三，以社會為取向的政府必定是服務政府。社會主義市場經濟條件下的政府是服務政府。由於市場不能有效地提供公共物品，此項責任必須要由政府來承擔。政府應當以個人和法人的納稅作為財政基礎，公正、平等地為社會提供私人或者社會組織不能或者不願提供的非排他性公共產品，特別是基礎教育、公共衛生、基礎設施、社會保障等公用事業。應當指出，計劃經濟需要政府控制，而市場經濟則需要政府服務，在政府各項工作的價值取向以社會為本位時，尤其要強調政府的服務意識和服務職能。第四，以社會為取向的政府必定是法治政府。在計劃經濟時代，國家和政府的權力滲透於整個社會生活和生產的各個方面，在國家所代表的社會整體利益之外，不存在相對獨立的社會成員的個體利益，因而沒有必要用法律的形式來確定國家和社會成員的權利和義務關係，也就沒有必要建立一套法律體系來確保這種權利義務關係的實現，由此決定了計劃經濟時代不可能採用依法治國的治國方略。而社會主義市場經濟建立之後，市場成為資源配置的基礎性手段，客觀上要求政府職能進行轉變，即凡是在市場機制和契約機制能夠發生作用的地方，政府職能都要做相應的調整，這種調整的結果表現為政府在微觀管理職能方面做有秩序的退卻，讓渡出社會成員自主的空間，他們可以在逐利動機的驅使下去追求個人的利益。於是，在市場經濟時代，國家所代表的公共利益和社會成員的個人利益之間凸現出一條明顯的界限，應當以法律的形式對雙方各自的利益進行明確，並通過權力與職責、權利與義務的形式加以規定，從而使得雙方恪守各自的行為邊界，不得任意侵害對方的合法權益。第五，以社會為取向的政府必定是民主政府。以社會取向為坐標的政府必然追求行政管理的民主化。民主化意味著要切實保障公民對於行政管理的參與權，不僅要為公民的參與提供通暢的渠道，而且要在政府的決策、執行和監督各環節為公民的參與提供條件，特別是在決策階段，要建立「深入了解民情，充分反映民意，廣泛集中民智，切實珍惜民力的決策機制」，實現決策的民主化、科學化。公民的民主參與以其知情權的保障為前提，目前，中國已經頒布了政府信息公開條例，為政府的政務公開和公民知情權的實現奠定了法律基礎。四、政府轉型的目標是建立現代政府制度社會轉型要求行政發展，行政發展的實質是政府轉型，而政府轉型是一個統攝整個行政發展方方面面的整體性範疇，反映了新時期政府行政發展的基本取向。而政府轉型作為一個動態的發展過程，其以社會為取向的發展目標是什麼？有觀點認為：「作為一個整體範疇，政府轉型不是簡單地對現有政府管理體制的修補，也不是一般性地調整政府職能，而是建立一個與經濟轉型、社會轉型相適應的，以人為本位的現代政府模式。」①本文認可這一觀點，不過傾向於以現代政府制度替代現代政府模式，並認為政府轉型的目標是建立現代政府制度。所謂現代政府制度，是相對於傳統政府制度而言的制度安排，它是以市場經濟為基礎，以社會為取向，遵循法治原則並由此出發而構建起來的關於政府的體制模式、組織系統、職能體系、權力運行方式等的制度體系②。對於政府轉型背景下的政府建設而言，最為關鍵的是政府的制度建設，政府的現代化最根本的是政府制度的現代化。「改革開放，不僅使中國邁上了正確的社會主義發展道路，而且使中國在現代民族國家的基礎上，真正開始了以現代制度為核心的現代國家建設……中國社會發展的現實以及現代國家成長的邏輯，決定了制度建設將是現在以及未來中國國家成長的重要內容，同時也是國家成長的重要推進力量。」③早在改革開放之初，作為改革開放的總設計師，鄧小平在1980年8月的《黨和國家領導制度的改革》中，總結了我國民主政治建設的經驗教訓，尤其是「文化大革命」破壞社會主義民主和法制的教訓，指出：為了適應社會主義現代化建設的需要，為了適應黨和國家政治生活民主化的需要，為了興利除弊，必須改革黨和國家的領導制度以及其他制度，他強調要從制度方面解決問題，健全社會主義民主和法制④。在行政改革研究中，曾有學者從制度建設方面分析相關問題，如提出制度倫理、制度反腐等，主張將公務員的倫理道德制度化，以更加有效地約束其行為，並加強反腐敗的制度建設，以此來遏制腐敗行為。當然這些觀點對於政府的制度建設來說只具有局部意義，也就是說，現代政府制度建設不是政府管理某一方面、某一領域制度建設的現代化，而是整個政府的體制、組織、職能、機制和程序等制度的現代化。作為具有現代意義的政府制度，應當是與市場經濟和現代企業制度相適應的相對穩定的、合法的並得到普遍適用的，由具體規則所構建起來的制度體系。從法學角度來看，這一制度體系至少應當包括體制模式、組織系統、職能體系與機製程序等。現代政府建設要有現代的體制模式，在此主要是指符合現代經濟社會發展要求的中央政府和地方政府的關係模式。在處理中央政府和地方政府的關係上，應當儘快修訂、完善現行的組織法，明確劃分雙方各自的權責、共有的權責和雙方不得享有的權責，據此依據責任劃分相應的財權，建立中央和地方財力與事權相匹配的體制和統一規範透明的財政轉移支付制度。在組織系統方面，縱向上探索適應社會成員自由自主活動特點的體系安排，積極建設有利於社會成員自由自主活動的簡約化管理體制；橫向上精簡機構，簡化辦事環節，在市場經濟成熟、規則體系完善、民間組織發達和信用體系健全的外部要素以及職能定位準確、權責分工科學、部門關係協調、組織規模適當、機構編製合理的內在要素具備的條件下積極推進大部門體制，著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門問題，使行政組織建設符合市場經濟發展和政府自身發展的要求。在職能體系上，堅持社會取向的原則，合理勘定社會自主與政府規制的界限。在市場經濟條件下，政府要履行雙重的職能，一是履行市場規制的職能，維持市場秩序和市場運行；二是履行服務職能，以彌補市場自身的缺陷。中共十七大提出加快行政管理體制改革，建設服務型政府，即是要力圖打造具有現代意義的政府公共服務體系。公共服務是政府的基本職能之一，加強公共服務是現代政府的顯著特徵，也是現代政府制度的主要內容。現代政府制度的建立要以公共服務為導向，在機構設置、人事配備、資源配置等方面都要有利於公共服務職能的發揮。重點解決好社會事業、社會保障、勞動就業、收入分配、教育衛生、居民住房、安全生產、社會治安等問題。在機製程序上，要按照行為規範、運轉協調、公正透明、廉潔高效的原則，建設符合現代化要求的政府權力運行機制，無論是在權力實體規定還是在權力運行程序規定方面，都要符合現代法治的要求。同時積極推動政府信息公開立法的實施，加強監督環節，保證行政機關按照法定許可權和程序行使權力、履行職責，確保權力正確行使，避免行政機關及其工作人員改變公共權力的用途，使人民賦予的權力始終用來為人民謀福利。來源：南開學報 2008.5來源日期：2009-2-16 本站發布時間：2009-2-16【關閉窗口】【列印稿】【E-mail推薦】【我要評論】

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