論政治的合法性原理

《天津社會科學》2002年 第04期作者: 白鋼， 林廣華內容提要：合法性理論是政治學的關鍵性命題之一。把合法性等同於社會公眾對政治系統的認同和忠誠的觀念，代表當代社會對合法性概念的最一般、最普遍的認識。馬克斯·韋伯從經驗分析出發，提出了三種類型的合法性基礎理論。哈貝馬斯提出了重建性的合法性理論，認為合法性意味著某種政治秩序被認可的價值。文章探討了合法性與政治角色、法律、有效性、合利性和合道德性等的關係，分析了合法性危機產生的原因以及中國政治的合法性基礎的問題，指出：中國在實現現代化的過程中，必須保持政治穩定，必須克服目前已經萌芽並且有可能擴大的合法性危機。關鍵詞：合法性，合法性危機，政治穩定權力是政治的核心，而合法性，則是政治的價值判斷。法國政治學者馬克·思古德指出：「合法性事實上與治權有關。合法性就是對治權的認可。」「合法性形成了治權的基礎，是法治體制中開展政治活動的基礎。合法性作為政治利益的表述。它標誌著它所證明的政治體制是儘可能正義的。」[1]這意味著，政治權力要想持久並被人們自願服從，就必須具有合法性基礎，否則，政權就會出現危機。正如美國政治社會學家利普塞特所說：「任一民主國家的穩定不僅取決於經濟發展。也取決於它的政治制度的合法性與有效性。」[2]那麼，什麼是政治的合法性？政治合法性的相關因素有哪些？如何使政治制度具有合法性，從而避免合法性危機，以實現一個國家的長治久安呢？本文擬就這些問題作一探討。一、什麼是政治的合法性合法性（legitimacy）是政治學的一個重要概念，但它不是某一專門學科的專有術語。哲學和政治學、法學、社會學近年來都十分關注合法性問題。一般來說，合法性或政治合法性指的是政治統治依據傳統或公認的準則而得到人民的同意和支持。當人民對終極權威願盡政治義務時，這一權威就具有合法性。合法性被看作是有效統治和政治穩定的基礎。很顯然，只有當政府獲得人民自願的擁護時，其統治才更有效力，更能保持政局的穩定。相反，如果統治的合法性受到懷疑乃至否定，政府的動員和貫徹能力將會被削弱，最終導致政治動蕩。如果我們探究合法性理論的歷史淵源，就會發現：實際上，西方近代政治哲學史的主流思想就是政治制度的合法性問題。布丹的君主主權說，霍布斯的利維坦，洛克的契約論，孟德斯鴻的論法的精神，菲爾默的君權神授說，盧梭的公意說等等實際上都是對合法性問題的哲學探討。不過，明確把「政治的合法性」當作一個核心概念，是現代政治社會學的貢獻。這一貢獻可以追溯到德國著名政治社會學家馬克斯·韋伯。在韋伯看來，由命令和服從構成的每一個社會活動系統的存在，都取決於它是否有能力建立和培養對其存在意義的普遍信念；所謂合法性，就是促使人們服從某種命令的動機，故任何群體服從統治者命令的可能性主要依據統治系統的合法化程度。韋伯從經驗事實的視角出發，認為合法性不過是對既定政治體系的穩定性，亦即人們對享有權威者地位的確認和對其命令的服從。韋伯認為，在現實政治中，任何成功的、穩定的統治，無論其以何種形式出現，都必然是合法的，而「不合法」的統治本身就沒有存在的餘地。[3]韋伯的這種經驗主義的合法性主張，對當代政治學有重要的影響。著名政治社會學家帕森斯、利普塞特等對合法性的界定都承襲了韋伯的觀點。如利普塞特認為，「任何政治系統，若具有能力形成並維護一種使其成員確信現行政治制度對於該社會最為適當的信念，即具有政治的合法性。」[4]羅思切爾德則認為，「政治系統統治的合法性，涉及系統成員的認知和信仰，即系統成員承認政治系統是正當的，相信系統的結構與體制及在既定的範圍內有權使用政治權威。」[5]阿爾蒙德也認為，「如果某一公民都願意遵守當權者制定和實施的法規，而且還不僅僅是因為若不遵守就會受到懲處，而是因為他們確信遵守是應該的，那麼，這種政治權威就是合法的……正因為當公民和精英人物都相信權威的合法性時要使人們遵守法規就容易得多，所以事實上所有的政府，甚至最野蠻、最專制的政府，都試圖讓公民相信，他們應當服從政治法規，而且當權者可以合法地運用強制手段來實施這些法規。」[6]這種把合法性等同於社會公眾對政治系統的認同和忠誠的觀念，代表了當代社會對於合法性概念的最一般、最普遍的認識、由此可見，政治制度的合法性評價標準就是公眾對政治制度的認同與忠誠的程度。合法性是一個政治體制存在、持續發展的基礎，如果某一社會中的公民都願意遵守當權者制定和實施的政策法規，而且不是因為不遵守會受到懲處，而是因為他們確信遵守是應該的，那麼這個政治體制的合法性程度就較強，就越能長期穩定地存在。按照上述合法性的概念，合法性的基礎是什麼呢？或者說，權威為什麼會得到服從？某種統治依據什麼正當理由而存在？在這個問題上，馬克斯·韋伯從經驗分析出發，提出了三種類型的合法性基礎理論：一是基於傳統的合法性，即傳統合法性；二是基於領袖人物超凡感召力之上的合法性，即個人魅力型的合法性；三是基於合理合法準則之上的合法性，即法理型合法性。[7]韋伯強調，這三種合法性統治的基礎都屬於純粹的類型，它們從來沒有在社會和歷史中以純粹的形態出現過，所有經驗事實中的統治形式都是這三種純粹類型的混合，但不同類型的因素的比重和組合方式可能有差異，因而某種現實的統治合法性可以非常接近某一類型。韋伯認為，在現代國家中，統治的合法性基礎必然要求是法理型的，即通過法律程序實現合法化。當代政治學家戴維·伊斯頓把合法性的來源歸於意識形態、結構和個人品質三方面。[8]意識形態是為政治系統的合法性提供道義上的詮釋，有助於培養系統成員對於政治權威和體制的合法性情感；結構作為合法性的源泉則意味著通過一定的政治制度和規範，政治系統的掌權者即可獲得統治的合法性，亦即合法的政治結構能賦予其執政者合法的地位；而合法性的個人基礎是指執政者個人能贏得系統中成員的信任和贊同。然而，並非所有的執政者都真正具有超凡魅力，但通過營造一種虛假的魅力他們也能夠操縱大批的追隨者，上述三種合法性源泉相互影響、相互作用，共同為政治系統奠定合法性的基礎。經驗主義的合法性理論雖把合法性基本理解為公眾對政治權威的認可和支持，但也表現了一定的價值取向。正如洛文索所說，每一個不同的社會和文化均有自己一套界定合法性的方法與標準，很難一概而論，但在當代的背景下，一個長久的政治秩序的合法性應具備三個條件，即政治體系建立一套明確一致的運作規則；統治者與民眾擁有一套廣泛的價值共識；民眾深信既定的運作程序，以完成共同的價值共識。[9]哈貝馬斯將歷史上的合法性理論分為經驗主義和規範主義兩類，井批評其各自的片面性，然後將兩者有機地結合起來，形成自己的重建性的合法性理論。經驗主義的合法性概念認為：「一種統治規則的合法性仍是根據那些隸屬子該統治的人對其合法性的相信來衡量的，這是一個『相信結構，程序、行為、決定、政策的正確性和適宜性，相信官員或國家的政治領導人具有道德上良好的品質，並且應該藉此得到承認』的問題」[10]這種合法性概念，是依據被統治者是否相信、是否贊同某種統治，來確認統治的合法性，凡是被大眾所相信的或贊同的、能保持大眾對它的忠誠和支持的就是合法性統治。馬克斯·韋伯的合法性理論就是屬於經驗主義的合法性概念，以大眾是否贊同的經驗作為合法性存在的基礎。規範主義的合法性概念，則把某種永恆的美德、正義作為合法性的基礎。一種統治是否合法，不依賴於大眾對它的相信、贊同或忠誠，只要它是符合永恆的美德、正義的，即使它得不到大眾的贊同和支持，也是合法的。蘇格拉底的正義理論就是一種規範主義的合法性概念。這種規範主義的合法性理論，具有價值絕對主義的性質。哈貝馬斯認為上述兩種合法性概念都有片面性。經驗主義的合法性概念，將有效性，亦即將被統治階級的相信、贊同與否，作為合法性的標準，而缺乏對有效性基礎的說明，缺乏對大眾的贊同、認可的依據的說明，從而陷入了「歷史解釋的無標準性」。其實，不合法的統治也會得到贊同，否則這種統治就不能維持下去。例如，在古代社會，帝王們為了證明自身統治的合法性而宣稱自己為神的化身或子嗣，在傳統社會中，統治者利用宗教來為自己的合法性進行論證，但這些統治者真的具有合法性嗎？對此，哈貝馬斯的回答是否定的。他認為，在這些高度專制的社會裡，由於統治者集政治權力和合法性解釋權為一身，合法性解釋或證明完全只是出於統治者的需要而出現的一種工具，因而難以贏得大眾的忠誠；即使大眾對政治權力產生了忠誠和信仰，也並不意味著就一定存在合法性，因為從中無法解釋在對國家政權的忠誠曾盛極一時的法西斯主義國家，其政治秩序的合法性的理智基礎究竟是什麼。顯然，經驗主義的合法性概念是有缺陷的。哈貝馬斯的合法性概念與此種經驗主義的合法性概念不同，但是他並未由此走向完全排斥經驗主義的合法性概念。相反，他也批評了那種完全排斥經驗性的規範主義的合法性概念。他認為，規範主義的合法性概念完全排斥了大眾贊成、認可的經驗基礎，去尋求一種合法性的永恆的正義基礎和標準，從而陷入了一種抽象的思辨。哈貝馬斯指出：「合法性意味著，對於某種要求作為正確的和公正的存在物而被認可的政治秩序來說，存在著一些好的根據。一個合法的秩序應該得到承認。合法性意味著某種政治秩序被認可的價值――這個定義強調了合法性乃是某種可爭論的有效性要求，統治秩序的穩定性也依賴於自身（至少）在事實上被承認。」[11]在哈貝馬斯關於合法性的這個定義中，他力圖將經驗主義和規範主義結合起來，強調的是符合價值規範基礎上的支持和忠誠。哈貝馬斯認為合法性意味著某種政治秩序被認可的價值，而這種被認可的價值是與一定歷史時期的社會規範相聯繫的，是在當時的社會規範中能有效地證明這種政治秩序是有價值的，是值得認可的。政治統治者是通過當時的社會規範來證明自己的政治秩序、政治權力的合法性，這才是真正的合法性，而不是不顧社會規範而宣稱自己是合法的，強迫被統治者認可；被統治者是在當時的社會規範中，認可與這種規範相一致的政治秩序、政治權力。當某種政治秩序在當時的社會規範中存在被認可的價值時，這種政治秩序、政治權力就具有了合法性。這一點是理解哈貝馬斯關於國家的合法性問題的關鍵所在。哈貝馬斯認為，政治秩序的合法性，亦即國家統治權力的合法性是同神話、宇宙論、新自然法的社會規範相聯繫的。古代文明帝國取代早期的家族統治，現代國家取代古代帝國，是伴隨著國家的合法性的基礎的更迭，伴隨著社會規範的更迭。哈貝馬斯認為，現代國家的合法性的程序化類型是由盧梭創立的。《社會契約論》提出了社會的新的行為調整原則，它表明正義通過什麼途徑能夠實現，當每個人把自己的所有自然權利整個地交給共同體時，就形成了「總意志」，這個總意志能夠合法地表達公共利益。國家的「總意志」的合法性來源於此。哈貝馬斯認為，盧梭的理論提供了現代國家的合法性基礎，代表了這個時期的證明國家的合法性的社會規範類型。另外，哈貝馬斯還進一步從五個方面，即世俗化的價值觀、理性的法則、抽象權利的觀念、主權思想和民族意識，具體闡述了伴隨著現代國家的形成的合法性主題，通過這五個方面的規範，現代資本主義國家的合法性得到了證明，大眾也是通過這些規範認同了現代國家的合法性。[12]在現代社會，合法統治應以法理型的統治為歸宿。法治實質上是對政治權力的限制。它的基本意義是，法律是公共政治管理的最高準則，任何政府官員和公民都必須依法行事，在法律面前人人平等。它既規範公民的行為，更制約政府的行為。亨庭頓在論及政治現代化的權威合理化時指出，現代政治權威的有效建立，「這一變化意味著，政府是人的產物而不是自然或上帝的產物，秩序井然的社會必須有一個明確的來源於人民的最高權威，對現存法律的服從優先於履行其它任何責任。」[13]當然。政治體制不是通過頒布法律就必然獲得合法性的，也不是按照一定的法律規範活動就必定具有合法性。社會大眾對政權的認同和忠誠並非統治者單向作用的結果，更非依靠強力威脅就能達成，而是取決於政治體制的價值與其成員的價值是否一致。因此，合法性一方面取決於政府的活動，包括國家政權為強化自己的統治地位而運用意識形態的、法律的和道德倫理的力量為自身所作的種種論證，另一方面其更為實質的內容是國家政權在大眾當中產得了廣泛信任和忠誠，從而使人自覺地把對政府的服從當作自己的義務。這就需要政治制度不僅要有合法的外在形式和程序，更要有內在的道義價值。二、合法性與其他相關因素的關係1.合法性與政治角色。繼韋伯之後，帕森斯從結構功能的角度分析了政治尤其是現代公民社會政治的社會基礎。帕森斯認為，無權者之所以服從有權者的指揮，其原因是有權者行使著代表整個社會作出有約束力的決策的權力。合法性對帕森斯來說就變成了如下兩個問題：為什麼有些人能夠作出約束他人的決策？為什麼有些人作出的決策被看作代表了整個社會？從結構功能主義的角度來看，在一個社會，尤其是一個較為發達的社會，權力是廣泛地配置在每一個個體身上的，因此從現實來看，不可能清楚地區分誰是有權者，誰是無權者；在政治社會中，只是存在著相對有權者的角色如選任的官員和相對無權者角色如選民。擔任無權角色的人之所以服從有權角色的人，有如下三個原因：首先，他們服從有權者，是因為他們所擔任的角色，而不是因為擔任有權角色的個人的品性。比如公民角色在服從選任的政府官員時，其所真正服從的是後者的角色，而不是後者作為個體的品性。而公民之所以服從政府官員，其原因就在於公民角色本身包含著作為公民的權利，據此公民可以在服從政府官員的同時，要求政府官員提供服務和保護。因此，公民之所以服從政府官員，政府官員的權力地位之所以具有合法性，其原因就在於政府官員角色使公民角色所具有的權利有了實現的可能。「相互負有義務的功能作為一種約定俗成的形式保證了個人權利的有效性：所謂我們對於某一個體有義務，就是說我們對他的權利作了承諾，這是以這個個體也將賦予我們權利為先決條件的」。[14]那麼，怎樣使政府官員的合法性得以持久，或者使公民的權利得到保障呢？這要求有一些約束公民行為和政府官員行為的具體安排，這就是作為政府官員角色的義務和作為公民角色的義務。因此，公民的義務實際上是保障政府官員合法性的第二個因素。公民的權利和義務是政府角色合法性的重要源泉，但是並不能充分地保證政府官員的合法性。因為有時候，公民可能對其所享有的權利不滿意，或者覺得公民義務太約束人，想要擺脫義務，這時就需要有制裁機制，如運用強制性的威脅或懲罰措施，來迫使擔任無權角色的人俯首聽命。強制性的懲罰和制裁是有權者約束無權者行為的強有力的機制，這是無權者在一般情況下所沒有的優勢。因此，保證政府官員等有權者指揮無權者的第三個因素就是潛在的可使用武力。不過，帕森斯並不因此而認為武力是有權者合法性的根本基礎。帕森斯指出，要了解武力在社會中的作用，就要了解是什麼給予那些特殊角色的承擔者使用武力的權利？因此，有權者最終極的合法性根源是一個社會的政治角色中所包含的價值和規範，也就是關於權利義務的規定。這些規範因素經過一個複雜的長期的過程成為有權者角色和無權者角色的行為準則。在帕森斯看來，規範因素（如同馬克思所說的意識形態）廣泛存在於社會的各種結構之中。比如美國憲法就賦予總統和國會代表整個國家的制策權；同時，憲法還解釋了規範，闡明了價值觀，在這種特殊而重要的情況下，上述規範和價值觀認為，一些角色的承擔者，如公民，必須服從另一角色的承擔者，如總統和國會的活動。所以，一個社會中，政治統治的合法性的最終和最重要的基礎就是政治統治者的統治或指揮是以該社會最高價值觀為依據。[15]2.合法性與法律。合法性與法律之間的關係是我們理解合法性定義必須解決的一個問題。很多人通常把合法性表述為「符合法律的事」。合法性（legitimacy）這個詞首先出現在中世紀的文件中，保留了與法律相一致的意思。合法性概念的政治特性是在認為授予權力的方式是正確時才被強調。合法性被等同於合法建立的治權，並被視為一種合法有效的政治活動。在神權思想衰敗後，現代立憲主義的發展和成長中的法律理性主義，促進了成文法所起的作用和在合法性的發展過程中法定性（Legality）準則的重要性。的確，法律實證主義傾向於將法定的統治（legal domination）等同於合法的統治（legitimate domination）。如韋伯認為，「今天，最普遍的合法性（（Legitimacy）的形式是對法定性（Legality）的信仰，即接受形式上正確並按照法律制定的法規。」[16]按照韋伯的觀點，現代國家的決議只要符合合法的程序，就足以體現政治的合法性而沒有必要考慮價值觀。韋伯法律實證主義概念的問題在於，他對法定性的信念能否構成政治合法性的最終標準。而且，雖然他為純粹形式的法律概念作辯護，但是他對這種信念偶爾也猜疑不決。因為要為法定統治僅僅通過技術手段來確立合法性的論斷辯護，就意味著法律的應用是合法性的多種表現成為多餘的東西。這就等於肯定認為，國家效能能夠產生合法性，是用中立的眼光來看待問題，而不是作為一個社會生活的參加者來看待和評價問題。但是，認為法律程序無須考慮公正就被接受下來的想法是與合法性的概念不相容的。如果凡是法定的就都是合法的，那麼我們在權力面前就將是被動的，這是違背合法性的實質的。在這種情形之下合法性的理念本身就成了問題，因為不可能說明法定性和合法性之間的衝突，而這些衝突體現了合法性概念的重要性和意義。法規、法令和命令為控制社會生活的方方面面而不斷增加，無論從哪種角度，其本身都不意味著對法律的遵從。合法性不局限於法律，法定性對於建立治權是不充分的，這一點也被法律不能單獨引起對合法性的信仰的事實所證明。我們甚至可以說，當政治制度不合法並且沒有能力樹立法律的尊嚴時，法律的膨脹會更趨激化。起草法律並不當然地意味著法定性等同於合法性。現代立憲主義者認為，一個法律，即使是一個自由選舉和公開辯論而產生的立法機關根據嚴格程序一致通過的法律，而且法律通過後由一個嚴格認真的執行機關根據相關的程序規則實施，但只要這一法律侵犯了人類尊嚴，它仍然不具有合法性。顯然，遵守公認的程序是重要的，但這不是充分的。[17]據此，對法定性的信念必須要求兩個附加條件。首先，司法政策必須和決定社會認同的價值相一致。因為這些價值既是法律的源泉又是法律的保證。法律只有在直接從價值中產生出來的情況下，才能被認為是合法的。只有當法定性表達一個團體的認同時，合法性才能被認為與法律一致。其次。法律決議必須以某種值得信賴的方法促進社會價值的實現。否則現實中它們將最終遭到否定，有時還會引起對某些基本價值的懷疑；當價值沒有找到社會中的具體的體現時，這些決議最終將成為沒用的東西。因此，只有當法定性遵從社會的利益時，遵從法律才能成為合法性的標尺，才會得到社會成員的服從和認可。權力的正確行使離不開合法的法律。合法的法律通過具體的方式劃定了權利和責任的界限，並起到統治者擁有被統治者都必須服從的權威的象徵作用。因此，法律是合法性的一個條件。然而，它是在社會中個人的承諾下並在這個社會的基本規範下分享這種地位。因為法律不是合法性的獨立形式，它的公正性必須得到證明。為了使法定性在合法性的發展中起作用，即為了使遵守法律成為合法政府的標誌，法律與被統治者的價值觀必須是一致的。3.合法性與有效性。所謂有效性。是指政治體系在大多數人民及勢力集團中能滿足政府基本功能的程度。人們在合法性問題上往往有一個認識誤區，即認為只要政府能滿足人民的實際生活需要，就能夠維護自身統治的合法性。這實際上是把合法性與有效性混為一談，而有效性並不具有合法性所蘊涵的信念力量。有效性主要是指作用，而合法性是確定價值。利普塞特認為。政治權力或政治體制的合法性「涉及該制度產生並保持現存政治機構最符合社會需要的這種信念的能力」[18]。利普基特認為，從短期眼光來看，效率很高但缺乏合法性的社會，要比效率相對低但合法性高的政權更不穩定。另一方面，延續幾個世代，長期保持效率的政治制度可以得到合法性。在現代世界，這種效率主要意味著不斷的經濟發展。那些成功地適應產業體制要求的國家，內部的政治糾紛最少，而且會保持它們傳統的合法性，或者會培養新的強有力的象徵[19]。對於有效性與合法性之間的這種正相關性，羅斯切爾德也進行了分析，他指出：如果政治體系能長期滿足成員的需要和利益，也可贏得統治的合法性；同時，即使一傳統的政治體系完全擁有統治的合法性，但如其長久以來表現得昏庸無能，亦會僅僅蝕耗其合法性[20]。只是，合法性的來源包括意識形態、傳統、法理、結構和個人品質諸方面，單靠哪一個方面都是不夠的。4.合法性與合利性、合道德性。合利性、合法性和合道德性共同構成政治制度的評價系統，其評價標準分別是秩序、權威和自由。合利性評價又叫功利性評價。對政治制度而言，其存在的直接目的就是維護社會秩序，為社會創造一個穩定的環境，所以政治制度的功利性評價標準應該是政治秩序。因此，真正良性的政治制度的首要前提就是能有效地維持政治秩序，政治秩序是政治制度追求的最基本的目標。在某種政治體制下，如果社會動蕩不安，我們就很難說它是一種好的政治制度，反過來，如果在同等條件下採用某種政治體制能帶來更穩定有效的秩序，那麼我們就可以說它較合理。在國際法中，一國承認新政府，以「有效統治」原則為根據，事實上也是由政治秩序這個政治制度的功利性標準引申出來的。合道德性評價又叫正義性評價，即評價政治制度的價值取向，看它與所在社會人們所公認的價值觀念、社會理想和倫理道德觀念是否相統一，以及統一到什麼程度。政治制度的合道德性評價標準主要是政治自由。現代政治制度的設計就是從自由原則來討論其合法性問題的。赫費認為政治的正義是非純粹經濟學意義上的交換正義性，交換涉及人的行為自由。自由的保障只有通過自由的限制才是可能的。政治自由作為人在政治活動中所追求的價值目標，是貫穿於全部政治活動的內在要素，它實際上就是通過國家制度化的方式和渠道，切實保障人民的自由思想和自由權利。自由是政治制度的應然性道德標準。為了保護我們的自由，政府是必要的，通過政府這一工具我們可以行使我們的自由；然而由於權力集中在當權者手中，它也是自由的威脅。所以，為了保證我們既能從政府得到好處，同時又能迴避它對自由的威脅，我們必須實行法治，對政府過於集中的權力加以限制，以保證更大的政治自由。合法性、合利性和合道德性這三種評價不是彼此孤立的，而是相互依賴、相互滲透的。它們之間既有區別，又有聯繫。合利性主要是指政治制度的利益基礎，合法性主要是指政治制度的權力基礎，而合道德性主要是指其道義基礎。合利性主要屬於事實評價，合道德性主要屬於價值評價，而合法性則是二者兼而有之，既有對形式的事實評價，又有對內容的價值評價。就三者的聯繫而言，三者相互滲透，共同融人一個合法的政治制度之中。作為一種制度，首先更能維持政治秩序，否則就沒有存在的理由，而且也不可能存在。而要使一種政治制度有效地維護政治秩序，必須要贏得其合法性基礎，樹立政治權威，獲得公眾的承認、接受和認同。而合法性的產生和維護除了需要執政者的個人品質、規範的運作規則以外，更多地基於政治制度本身內蘊的道德性理想和人們對其的信念的力量。因此，合法性評價實際上包含著對政治秩序有效維持這一合利性評價的成分和合道德性評價中的實質正義的成分[21]。三、合法性危機產生的原因「合法性危機」是國際學術界討論的一個熱點問題，這表明了在當代合法性危機問題的嚴重性和重要性。從政治發展的角度看，任何一種政治體系在社會變遷的過程中大都不同程度地面臨著合法性危機的問題，這種危機如果不能加以消解，容易導致政治秩序的瓦解甚至政治體系的崩潰。因此，對合法性危機的研究也是合法性理論的一個重要內容。哈貝馬斯指出，合法性危機井不是現代社會所特有的，我們可以在一切較早的文明，甚至在古代社會中發現合法性衝突本身的存在。由於過去把合法性力量等同於政治統治的力量，統治者本身擁有合法性解釋權，國家可以自我宣稱擁有合法性並使人民接受，結果隨著國家機器力量的不斷強化，它便容易喪失廣泛的群眾基礎，於是起義等暴力活動便不斷發生。民眾與種種權威的衝突實際上就是合法性衝突。隨著早期資本主義的出現，這種合法性危機的根源才得以改變。由於市民社會是一種獨立於國家政治力量的私人自治領域，國家通過允許市民社會充分發展確保了自身的合法性的基礎，而且市民社會中公共文化領域的空前發展則自覺地為國家提供了有力的合法性論證。然而隨著資本主義的發展特別是國家干預主義的興起，一方面，政治系統和經濟系統相互交融，經濟危機直接訴諸政治形式，民眾不是把克服經濟蕭條的希望寄託於系統自身，而是寄托在政府身上，一旦國家不能在有限的條件下把資本主義經濟過程功能失調的負面效應維持在選民所能接受的範圍內。那麼合法性危機就不可避免。另一方面。也是更為重要的，國家權力滲透於市民社會的公共文化生活之中，同時公共文化也不斷地商業化，導致人的精神生活的異化，「在這種情況下，那些從前構成政治系統的邊界條件並獲得保障的文化事物落入了行政規劃的領域」，因此「產生了合法性要求不成比例地增長這一負面效果」[22]。約翰？基恩也指出：「社會和國家之間界限的這種削弱，對正統的合法性自由主義理論有著深遠的令人不安的影響。」[23]利普塞特認為，合法性就其性質而言，本可與多種政治機構形式（包括高壓形式在內）發生聯繫。合法性危機主要是近代的一種歷史現象，群體之間出現了尖銳矛盾，由於大眾傳播，這些群體能圍繞不同於過去認為是惟一可以接受的那些價值觀念組織起來。合法性的危機是變革的轉折點。因此，必須在現代社會變革的性質中去尋找它的根源。合法性危機產生於向新社會結構過渡的時期，新社會結構建立以後，如果新制度在足夠長的時間內不能滿足主要群體的期望以便在新基礎上樹立合法性，就會產生新的危機（以「有效性」為理由）[24]。在現代民主政治中，民主制度的合法性不僅僅在於它的民主性，而且還在於它的有效性。民主制度一旦喪失民主性（即出現「政治參與危機」），就會導致其合法性危機；如果缺乏有效性，也同樣會導致合法性危機。利普塞特系統地論述了民主制度在有效性方面的合法性基礎。他認為，任何一個民主國家的穩定不僅取決於合法性，而且還取決於經濟發展，取決於政治制度的績效或有效性。在此，合法性涉及該制度產生並保持現存制度最符合社會需要的這種信念的能力。美國社會學家戴維斯的J型曲線理論（亦稱相對剝奪理論或革命發生論）也認為，政治不穩定根源於人們對社會現實的不滿心態；當社會實際滿足低於人們的需求期望時，人們便由此產生一種期望挫折感（即「相對剝奪感」），進而滋生對社會現實的不滿心態；政治穩定與否，取決於人們需求期望與社會滿足之間的差距。利普塞特認為，一切民主制度固有的內在威脅是群體衝突。穩定的民主要求在對立的政治力量之間保持比較緩和的緊張局勢，要求政治制度有能力分期分批地解決問題。如果讓宗教問題、公民權問題和集體談判問題積累起來，政治勢力之間的矛盾就會在一大堆問題上日益激化，分裂和衝突的基礎愈雄厚，牽連愈廣，政治上容忍的希望也就愈小。在許多發展中國家，內亂、起義、革命戰爭、政變屢屢發生，政治的不穩定困擾著社會和經濟的發展。佩魯恂（Lucian W. Pye）在對發展中國家政治不穩定進行分析時，提出了著名的「六大危機」說，其中一種就是「合法性危機」，而合法性危機又是與認同危機、參與危機、貫徹危機、分配危機和整合危機等密切關聯、互為因果的。[25]發展中國家之所以較普遍地面臨著合法性危機，是與這些國家從傳統社會向現代社會的轉變分不開的。現代化進程是一個劇烈變動的過程，隨著經濟、社會和政治文化的變遷，很容易導致政治不穩定，正像亨廷頓所說：「社會及經濟現代化對政治體制所起的破壞性影響有許多形式。社會和經濟的變化必然使傳統社會與政治集團瓦解，並削弱對傳統權威的忠誠。」[26]同時，由於發展中國家在政治體制上普遍實行威權政治[27]，即使政府在經濟發展方面績效良好，也不能保證威權體制的合法性，不能保證威權體制的長治久安。作為新興工業化國家和地區，韓國和台灣在經濟上是相當成功的，但自20世紀80年代以來，它們的威權體制卻遭到了普遍的反對，並終於走向民主體制。亨廷頓在分析當今世界第三波民主浪潮時認為，面對合法性危機，威權統治者可以採取五種方式來應對。首先，直接拒絕承認合法性日益受到削弱，同時希望或相信他們能夠將權力保持下去。其次，威權政治體制可以用日益殘酷的鎮壓，實際上是用強制的服從，來取代日益渙散的義務而生存下來。第三，挑起國外的衝突，並試圖訴諸民族主義來恢複合法性。第四，為他們的政權裝扮一些民主合法性的外表。第五，威權體制的領導者可以毅然決然、因勢利導地主動結束威權統治，導入民主體制。在這五種辦法中，「除了非洲以及其他地方的少數幾個國家之外，民主制已經開始被看成是任何威權政權的惟一合法和可行的一種選擇」。[28]四、中國政治的合法性基礎在20世紀初，辛亥革命推翻了滿清政府，建立了中華民國。自此帝制傳統不再成為中國政治的合法性基礎。但民主的權威並沒有因中華民國的建立而在事實上得以真正的確立。具有個人魅力權威的孫中山就任中華民國臨時大總統44天就下野了，繼任的袁世凱一心復辟帝制，不足以擔當統治中國的大任。於是，中國政治的權威陷入了真空狀態。在這種情況下，武力便成了惟一的合法性基礎，有槍便是王，各路軍閥輪流坐莊。1949年中國共產黨通過武裝鬥爭統一了中國，才徹底結束了這一權威真空狀態。中國共產黨政權之所以能夠持久，之所以能夠由強力的統治變成權力的統治，除了強大的國家機器之外，還在於其他幾個因素：一是長期武裝鬥爭中產生的黨和國家領導人的個人魅力，尤其是毛澤東的魅力；二是意識形態的魅力，馬克思列寧主義毛澤東思想作為指導武裝鬥爭、解放全國人民、消除剝削和壓迫等行動獲勝的指導思想，獲得了絕大多數民眾的擁護；三是中國共產黨在長期的武裝鬥爭中積累了巨大的組織資源，這些組織資源包括完整的組織機構、成千上萬的黨員、大批忠心耿耿的幹部、統一戰線等。不過，任何合法性基礎都不可能是千古不變的。隨著政治、經濟、文化的發展和社會的變遷，經過幾十年的歷程，當代中國政治的合法性基礎已經有了很大的變化。首先，特殊的時代已經過去，特殊的領導人也已經故去，新的時代、新的領導人需要新的權威，需要新的合法性基礎。韋伯認為，在現代國家中，統治的合法性基礎必然要求是法理型的。就目前情況來看，中國的法治尚不成熟，尚不足以提供強有力的法理的合法性基礎，法治的現狀與公眾的需求還存在著較大的差距，這時如果處理不當就有可能引發政治的合法性危機。其次，隨著市場經濟的發展，個人利益普遍覺醒，文化和意識形態開始世俗化和理性化。昔日意識形態所積累起來的強大社會凝聚力和給政權以廣泛合法性的能力已經逐漸削弱。第三，在改革開放過程中，部分掌握權力的黨員幹部道德品質敗壞，違法亂紀，貪贓枉法，腐敗現象日趨嚴重，敗壞了黨風、政風，損害了黨與人民群眾的關係，這對中國共產黨執政的合法性基礎形成了潛在的威脅。第四，改革開放政策取得的成功，使得中國共產黨獲得了政治支持的源泉，但是經濟改革過程中出現的大量社會問題，譬如通貨膨脹、失業增加、治安惡化、農民負擔加重等問題，依然是威脅政治穩定的隱患。上述問題如果得不到有效、及時的解決，就會嚴重損害中國政府的合法性基礎。按照戴維斯的J型曲線理論的原理，不斷滋長的期望挫折感或對社會現實的不滿心態，終將醞釀成社會騷亂或政治動蕩。當代中國正處於經濟、社會的轉型期，改革的成本分攤與利益分配之間的矛盾日趨激烈，政治權威的合法性危機日益顯性化，有學者認為：「人們對於權威的認同程度在不斷下降；……對抗政府政策法令的技巧已達到爐火純青的地步；中央政府關於國計民生的重大決策無法順利施行；懷舊心理在一些地方滋生蔓延。更普遍存在的是一種逆反現象，凡是來自上邊的意圖、決定，都會引起一種出自本能的反感和自發的抵制。」[29]也有學者提出：「龐大的國家機器內部的相互衝突，經濟政治權力的分散化以及多元化，嚴重削弱了國家能力。國家能力迅速下降，反過來又加速中國經濟與政治的多元化，成為未來中國發展的重要隱患。」[30]中國是一個發展中國家。在中國這樣一個處在後發外生型現代化過程中的國家，適當的權威是現代化所需要的政治穩定的重要條件。要實現中國的現代化，必須保證政治穩定，必須克服目前已經萌芽並且有可能擴大的合法性危機。為此，我們認為，應當做好以下幾個方面工作：第一，保持經濟持續穩步增長。國民經濟持續穩步增長是維繫政治穩定的物質保障，也是政治統治具有合法性基礎的關鍵。只要經濟發展了，那麼人們就會認為中國政府是有效的，從而通過有效性爭取合法性。在經濟發展中，應注意以下問題：（1）在經濟及國民收入持續增長的基礎上，逐步提高廣大民眾的實際生活水平，以儘可能多地滿足民眾由於經濟增長而產生的合理的需求希望，使民眾普遍感受到實際生活水平在上升而不是在下降。（2）在推出每一項經濟改革措施時，應預先充分考慮到其可能產生的負面聯動效應和民眾對改革舉措的承受能力，以避免引起過大的社會震動招致民怨。（3）應建立起規範經濟行為的完備的經濟法規體系，建構起整個國民經濟的宏觀調控體系，形成公開的市場競爭機制，使經濟活動儘早進入規範化、有序化、法制化軌道，減少經濟生活中的投機現象。（4）在收入分配上力求消除不公正現象，尤其是要避免或縮小貧富差距懸殊現象，當這種現象較為嚴重時，應及時採取經濟、法律乃至行政措施來解決這一問題，以免在中低收入者階層中產生強烈的不公平感。對於許多發展中國家來說，在現代化初期甚至中期，隨著經濟的增長。給民眾帶來的不是平等基礎上的共同富裕，而是財富分配比以前更不均等。這應引起我們的高度重視。（5）應通過制度化的途徑，抑制經濟現代化初期最可能盛行的腐敗現象。要充分認識到，反腐敗鬥爭關係到黨和國家的生死存亡。第二，健全與發展政治體制。政治穩定不僅需要經濟的持續增長以及相應的經濟環境提供物質保障，而且還需要政治系統本身創造有利的政治條件。亨廷頓在分析政治現代化與政治穩定的關係時指出，「擴大政治參與是政治現代化標誌。」[31]他強調，政治穩定有賴於政治制度為希望參與政治的個人或團體提供參與的通道；在政治系統內部，政治穩定與否取決於政治參與和政治制度化的比率。在制度化政治參與受挫的情況下，各種社會力量和社會團體，便以赤裸裸的形式直接表達和爭取各自的利益，因此，我們應加強民主建設，擴大公民參與政治的渠道，用足選舉與投票這兩個工具。但是，應該注意到，在擴大政治參與的同時，應加強有利於民主穩定的政治文化建設，提高政治制度化層次，否則就可能導致政治參與爆炸，從而破壞政治穩定。亨廷頓認為，高制度化層次的現代政治系統具有政治權威理性化、政治參與廣泛化和政治結構分化三大特徵。因此，提高制度化層次，實際上也就是建設現代政治系統。現代政治系統建設的內容包括：包容新法統的治理制度；提供參與團體進入治理通道的參與制度；提供負行政功能之責的官僚制度[32]。只有在新的政治合法性基礎上建立起大眾參與和結構功能分化的現代政治制度，政治穩定才能獲得根本保障。此外，在發展中國家的政治民主化過程中，鞏固政治權威和強化政府能力是維護政治穩定的有效途徑。如果政府能力低下，那麼，實行民主政治或大眾參與政治就變得毫無意義。強化政府能力有賴於鞏固政治權威。亨廷頓指出，對於許多發展中國家來說，「首要的問題不是自由，而是創造一個合法的公共秩序。很顯然。人類可以無自由而有秩序，但不能無秩序而有自由。必須先有權威，然後才能對它加以限制。」[33]當然，強調鞏固政治權威並不意味著實行專制獨裁統治，而是要求建立一種把以傳統習慣和個人魅力為合法性基礎的傳統政治權威，轉變為以理性和法律為合法性基礎的現代政治權威。發展中國家一旦建立起以理性和法律為合法性基礎的現代政治權威，政府的動員能力和貫徹能力就可以提高，政治發展就可以走向穩定變遷的軌道。中國現代化建設的成功的確既取決於經濟的發展，同時也取決於扎紮實實的民主建設和法制建設，從而為新的政治秩序提供法理型的民主的合法性基礎。第三，確定正確的改革戰略。要發展就要改革，但改革會面臨種種矛盾。從發展中國家的現實情況看，政治不穩定在某種程度上是由改革本身所引發的，即改革的陣痛或失誤導致了某些政治不穩定現象。因此，確定正確的改革戰略對於維持政治穩定非常必要。所謂改革戰略，就是要基於改革效益和政治穩定雙重目的的考慮，精心設計出系統而有效的總體方案，在分析各項改革之間相互關係的基礎上排列出各項改革目標的優化序列，依據各項改革的輕重緩急制定出改革方案的實施步驟。從總體戰略上來說，農村改革應先於城市改革。因為，發展中國家農村人口比例高，推行以土地所有權分配為中心內容的農村改革，可以便農村趨向穩定，進而為城市改革奠定政治穩定的基礎。經濟改革應包容政治改革。把主要精力集中在經濟發展方面，一切以經濟建設為中心，按照經濟建設的需要與進程，穩步推進政治體制改革。只要政績突出，人民就會支持政府，擁護黨的領導，中國共產黨執政的合法性基礎自然就牢固，只要經濟發展了，國家就會長治久安。當然，從長遠來看，中國政治合法性的建構還需要在政績合法性基礎上建設程序的合法性基礎，完善與健全憲政改革，從而在制度上保證中國政治的長治久安。第四，厲行法治，打擊危害社會治安的各種犯罪活動，維護社會穩定，保護公民權利，努力創造一個安定的社會環境，讓廣大民眾具有安全感。這實際上也可以加強政權的合法性基礎。第五，與時俱進，堅持和發展馬列主義、毛澤東思想和鄧小平理論，不斷進行理論創新，更新僵化的、過時的意識形態，以中國特色的社會主義理論來推動社會生產力的持續發展，鞏固政治合法性基礎。注釋：[1][法]讓－馬克·思古德：《什麼是政治的合法性？》，載《外國法譯評》1997年第2期。[2][美]利普塞特：《政治人》，商務印書館1993年版，第53頁。[3]參見胡偉《在經驗與規範之間：合法性理論的二元取向及意義》，載《學術月刊》1999年第12期。[4]S. M. Lipset，「Some Social Requisites of Democracy：Economic Development and Political Legitimacy」，American Political Science Review，V.53（March 1959），p.86.[5]J. Rothschild，「Political Legitimacy in Contemporary Europe」，in B. Benitch（ed.） Legitimation of Regimes，Beverly Hills：Sage Publications Inc，1979，p.38.[6][美]阿爾蒙德等：《比較政治學：體系、過程和政策》，上海譯文出版社1987年版，第35-36頁。[7]Max Web，Economy and Society，Vol.1，University of California Press，1978，p.80.[8][美]伊斯頓：《政治生活的系統分析》，華夏出版社1989年版，第317-318頁。[9]R. Lowenthal，「Political Legitimacy and Cultural Change in West and East」， Social Research，V.46，NO.3（1979）。p.402.[10][德]哈貝馬斯：《交往與社會進化》，重慶出版社1989年版，第206頁。[11]同上書，第184頁。[12]參見陳炳輝《試析哈貝馬斯的重建性的合法性理論》，載《政治學研究》1998年第2期。[13][美]塞繆爾·亨廷頓：《變動社會吁，的政治秩序》，上海譯文出版社1989年版，第6頁。[14][法]讓－馬克·思古德：《什麼是政治的合法性？》，載《外國法譯評》1997年第2期。[15]參見[美]安東尼·奧羅姆《政治社會學》，上海人民出版社1989年版，第109-112頁。[16]轉引自[法]讓－馬克·思古德：《什麼是政治的合法性？》，載《外國法譯評》1997年第2期。[17]參見[美]沃爾特·F·莫菲：《憲法、憲政與民主》，載《憲法比較研究文集》第3集，山東人民出版社1993年版，第10頁。[18][美]利普塞特：《政治人》，商務印書館1993年版，第53頁。[19]參見[美]利普塞特：《政治人》，第57-58頁。[20]J.Rothschild，「Political Legitimacy in Contemporary Europe」，in B.Benitch（ed.） Legitimation of Regimes，Beverly Hills：Sage Publications Inc，1979，pp.38－39.[21]參見周燕平《合利性？合法性？合道德性》，載《探索》2000年第6期。[22]J. Harbermas，Legitimation Crisis，Heinemann.1976，p.71.[23][英]約翰·基恩：《公共生活與晚期資本主義》，社會科學文獻出版社1999年版，第284頁。[24][美]利普塞特：《政治人》，第53－54頁。[25]轉引自胡偉《在經驗與規範之間：合法性理論的二元取向及意義》，載《學術月刊》1999年第12期。[26][美]塞繆爾·亨廷頓：《變動社會中的政治秩序》，第40頁。[27]從理論上來看，威權體制不允許各種政治勢力公開競爭政府權力，以減少或者排除隨政治競爭而來的政治衝突所造成的不確定性。威權體制在政治安排上有兩個特點。一是政黨政治受到限制。各種政黨對權力的競爭或表達不同利益的政黨政治受到嚴格限制。二是政府權力組織中行政組織的地位高於立法和司法組織，行政組織對於立法組織和司法組織佔有優勢，能夠控制後者的行為。[28][美]塞繆爾·亨廷頓：《第三波：二十世紀末的民主化浪潮》，台北五南圖書出版公司1994年版。[29]孫立平：《集權·民主·政治現代化》，載《政治學研究》1989年第3期。[30]王紹光、胡鞍鋼：《中國國家能力報告》，遼寧人民出版社1993年版，第12頁。[31][美]塞繆爾·亨廷頓：《難以抉擇：發展中國家的政治參與》，華夏出版社1989年版，第1頁。[32]參見[美]塞繆爾·亨廷頓《變動社會中的政治秩序》，第12頁。[33][美]塞繆爾·亨廷頓：《變動社會中的政治秩序》，第8頁。
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