堅持群眾路線 創新治理模式

黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略目標。按照黨的群眾路線教育實踐活動的要求，面對當下深刻變動的利益格局和社會關係，我們必須創新治理模式，推進民主治理，讓人民群眾當家做主，充分發動群眾齊心協力建設中國特色社會主義。

創新治理模式是堅持群眾路線的緊迫要求

我國傳統政府治理模式曾經在歷史上發揮過重要作用，但在當前實踐中呈現出一些弊端，集中表現為政府在公共事務管理中的越位、錯位、缺位。

首先，政府過多介入產業領域，模糊了政府與市場的邊界，影響了市場配置資源作用的正常發揮。比如光伏產業就是一個典型案例，一些地方政府不斷強化招商引資、促進地方經濟發展的職能，卻又缺乏必要的專業知識，結果造成了唯投資規模大、年產值高的招商標準，吸引大量資本投入到光伏產業發展中，造成產能嚴重過剩。

其次，政府在公共政策的制定內容上存在錯位，政府供給的公共服務與群眾的實際需求有較大落差，未能做到「政府引導、群眾自願、因地制宜、注重實效」。有關農業農村發展的研究成果表明，農村居民迫切希望政府提供生活基礎設施建設、醫療水平提升和環境保護，而政府實際做得較好的是社會保障和生產基礎設施建設等方面，這之間的差異表明公共服務供給的回應性明顯不足。

再次，政府在治理過程中存在缺位現象，尤其體現在環境保護、食品藥品監管等與人民群眾身體健康及生活質量緊密相關的領域。近期在全國多地出現的霧霾天氣暴露了我國嚴峻的大氣污染治理形勢，同樣，水污染、土壤污染等事件也頻頻發生。政府履行職能不到位，環保責任難以落實，背離了人民群眾的實際需求。

與此同時，新時期出現的大量新問題加劇了社會矛盾和執政風險，對傳統治理模式提出了新的挑戰。比如城鎮化是當代中國的重要國家戰略，政府治理在城鎮化進程中發揮著不可或缺的作用，只有各方面政策相互協調，城鎮化進程才能順利進行。土地資源等要素的重新配置是城鎮化的一大特點。我國的土地流轉仍以政府為主導，農民相對被動，往往出現補償標準過低等問題，在現實中，「被動城鎮化」「趕農民上樓」等現象加劇了社會矛盾、產業發展與公民權利等要素之間的緊張關係，使社會發展的風險增大。另一方面，城鎮化催生的「農民工」群體，受制於現有戶籍制度引致的社會福利及公共服務等城鄉二元結構，在其就業的城市中面臨著子女教育、就業、醫療等多個門檻，不能與城鎮戶籍居民享受同等待遇，形成了國民待遇水平的區隔。新型城鎮化挑戰著傳統政府治理模式，倒逼政府治理模式發生改變。

無疑，我國傳統治理模式已難以適應經濟社會發展需要，並在社會轉型時期面臨越來越多的危機與挑戰，我們亟須尋求新的治理模式。那麼，新的治理模式何在？十八屆三中全會明確要求「推進國家治理體系和治理能力現代化」「堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動」。這即是說，治理模式應從傳統的統治、管理向多元治理轉變。在其中，重塑政府與市場關係、國家與社會關係，尊重人民群眾在公共事務治理中的參與主體地位，是新的治理模式的核心。以人民群眾為重要參與主體的新型治理模式要求我們，「充分尊重人民群眾的主體地位，充分調動人民群眾的積極性、主動性和創造性」，牢牢把握依靠群眾這一群眾路線本質，充分發揮群眾在公共政策決策、執行、評估及權力監督等方面的重要作用。

民主參與是創新治理模式的核心內容

當前我國的民主治理，是指人民群眾在黨和政府的領導下，自發自覺地參與公共事務治理。在其中，民主不只是程序性的運作模式，而成為一種內生性治理資源，這與堅持群眾路線的精神完全一致。

堅持群眾路線、推進民主治理的思想蘊含在中國革命和建設的理論與實踐之中。回顧黨領導人民取得革命勝利、建立新中國的歷史，可以發現，放手發動群眾、壯大人民力量是取得這一勝利的法寶。建立新中國特別是完成社會主義改造後，黨已經從領導革命勝利的革命黨轉變為領導社會主義建設的執政黨。在社會主義建設新時期，密切聯繫群眾、解決實際問題，實現人民群眾利益最大化，無疑應是我黨長期堅持的執政目標和工作出發點。我國憲法規定，中華人民共和國的一切權力屬於人民，人民群眾可以依法管理國家事務、經濟和文化事業及社會事務。這就以憲法形式從根本上保障了人民群眾的治理主體地位。

長期以來，群眾路線主要作為一種工作方法而得到倡導。1943年，毛澤東在《關於領導方法的若干問題》中曾經從馬克思主義認識論角度生動論述過群眾路線，他認為，「在我黨的一切實際工作中，凡屬正確的領導，必須是從群眾中來，到群眾中去」。

改革開放後，群眾路線增添了新的內涵。江澤民從權力來源、歸宿、配置、行使等方面強調堅持群眾路線的重要性，並將其作為黨解決人心向背、政權興亡的關鍵問題：「黨的各級幹部是否真正懂得我們的權力是人民賦予的，能不能正確地運用手中的權力？能不能始終保持與人民群眾的血肉聯繫，永遠不脫離群眾？」習近平總書記更是從保持黨的執政基礎和執政地位高度論述群眾路線，在他看來，保持黨的先進性和純潔性、鞏固黨的執政基礎和執政地位，最重要的就是靠堅持黨的群眾路線、密切聯繫群眾。

這就是說，在今天，群眾路線不僅僅是一種工作方法，更是一條民主政治路線，它要求我們將政府治理與人民群眾的權利及需求緊密聯繫起來，即實現民主治理。「一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去」的群眾路線，強調了群眾作為歷史創造者的主體地位，也凸顯了人民群眾參與公共事務治理的重要性。實現民主治理有利於群策群力、集思廣益，實現公共政策的科學性，提高政策執行的效率，真正做到「權為民所賦，權為民所用」，體現黨和政府全心全意為人民服務的宗旨，更加有利於鞏固黨的執政基礎。

新時期堅持群眾路線、推進民主治理的目標與方向

密切聯繫群眾是我黨的最大政治優勢，脫離群眾是我黨執政後的最大危險。因此，新時期堅持群眾路線、推進民主治理，應將群眾觀點、人民利益內化為黨和政府的根本價值觀，建立密切聯繫群眾、吸收群眾意見、發揮群眾力量的長效機制，並真正將群眾利益放在首位，將群眾在利益表達、政策制定與評價等問題中的參與主體地位予以落實。這是現階段創新治理模式的目標，也是轉變政府職能、建立現代治理體系的根本要求。

堅持群眾路線，探索建立民主治理模式，為我們下一階段的工作提出了以下幾個發展方向：

首先，我們應建立暢通的社情民意集聚和政策參與渠道。集聚社情民意，暢通群眾利益訴求的表達渠道，一方面有利於群眾更快更有效反映利益訴求，使各級黨政幹部更好地把握群眾所思所想，將矛盾化解在基層；另一方面，也鼓勵各級黨政幹部以更加開放的姿態面對群眾，增進群眾對黨的路線方針政策的全面了解，更好地為群眾服務。

建立暢通的社情民意集聚渠道後，我們還應強調群眾在公共政策中的重要參與作用。十八屆三中全會要求「以經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內容，在全社會開展廣泛協商」，要求各級黨政領導幹部認真聽取群眾意見，綜合考慮群眾訴求，建立開放式的決策體制，鼓勵群眾參與制定公共政策，增強其在議題設置、表決或否決機制中的話語權。在這方面，浙江省杭州市、溫嶺市等地在「議事廳」、「開放式決策」、「民主懇談會」、「參與式預算」等諸多案例中，積累了寶貴經驗，具有示範和借鑒意義。在這些案例中，具有共性的經驗就是，政府通過公布議題材料、開放論壇討論、公開聽證會等制度化方式保障群眾參政議政的權利，解決與群眾切身利益相關的問題，以民主促民生。

其次，我們應重視激發社會組織活力，鼓勵社會組織承擔適合的公共服務和其他事務，支持志願組織發展以彌補部分政府「缺位」的不足；同時，促進市場在資源配置中的主體性作用發揮，使創造社會財富的源泉充分涌流，發揮群眾在市場中的積極性、主動性和創造性，為其參與民營經濟發展和市場競爭創造條件，讓群眾得到真正的實惠。

最後，我們還應發揮群眾的監督和評估作用，把對公權力機構及工作人員的監督納入制度體系，實現社會監督和媒體監督的法制化、規範化，建立強有力的群眾監督體系。現階段橫向問責機制的不健全與縱向問責機制的有限性，導致「問責有限的分權」，動員群眾力量恰好可以彌補這一不足。在政策評估方面，鄧小平曾要求我們將「人民滿意不滿意，高興不高興，擁護不擁護，答應不答應」作為衡量一切工作的標準。這就是說，我們在通過績效評價體系等客觀指標衡量工作的同時，必須高度重視群眾的評價和意見。

總之，民主治理就是人民參與公共事務治理，表達利益以謀求制度化的實現過程。在新時期堅持群眾路線，推進社會事務、經濟事務、行政事務中的民主治理，構建符合當前時代特徵的治理模式，不僅是我黨應對現階段執政風險、跳出黃炎培周期律的短期生存策略，更是我國取得經濟社會建設更大勝利的有力保障。更進一步說，以2008年國際金融危機的爆發為標誌，西方國家暴露出了治理體系和治理能力方面的巨大缺陷，這意味著尋求新的政府治理模式是當前的一項全球性事業。就此而言，堅持群眾路線，建立完善中國特色民主治理模式，也是中國對於人類社會做出的重大貢獻。

（作者系教育部長江學者特聘教授、浙江大學公共管理學院教授）