中國南海島礁建設合法性分析

08-05

中國南海島礁建設合法性分析原創 2017-01-20 卓麗國際法促進中心國際法促進中心

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專題二

星期五

導言：

當地時間1月11日，被特朗普提名為美國國務卿的雷克斯·蒂勒森出席參議院外交關係委員會聽證會，在聽證會上提出：中國在南海修建島礁並部署武器的做法與俄羅斯「吞併」克里米亞相似，美必須向中國傳遞明確信號，中國必須停止在南海的島礁建設，也不應靠近這些島嶼。[1]北京時間1月12日，外交部發言人陸慷於其主持的例行記者會上對此作出回應；中國和南海周邊有關國家都支持通過「雙軌」思路解決南海問題，即中國同有關直接當事方通過磋商談判和平解決爭議，中國同東盟國家共同維護本地區的和平與穩定，同時希望域外國家能尊重符合本地區和世界共同利益的這一共識。[2]

被特朗普提名為美國國務卿的蒂勒森（中）出席參議院外交關係委員會聽證會

圖片來源：http://news.china.com/domesticgd/10000159/20170113/30169380.html

一、南海島礁建設的合法性

自2014年2月至2015年6月，中國相繼在南薰礁、赤瓜礁、華陽礁、東門礁、永暑礁、渚碧礁和美濟礁等南海島礁進行填海造地建設，此項工作經取得顯著成就的同時也受到國際社會對中國此項行為是否符合國際法的質疑。2014年5月，菲律賓抗議中方在赤瓜礁進行填海造地，隨後中國在南沙群島的島礁建設問題進入國際社會的視野。[3]

根據《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）121條規定，不能維持人類居住或其本身經濟生活的岩礁，不應有專屬經濟區或大陸架，但是，該公約只說明島礁不得擁有領海大陸架，並未對島礁主權如何歸屬做出規定。《公約》規定的有關專屬經濟區和大陸架的海洋權利均賦予對相關陸地領土享有主權的國家。脫離國家主權，島礁本身不擁有任何海洋權利，只有對相關島礁擁有主權的國家，才可以根據《公約》基於相關島礁提出海洋權利的主張。[4]因此，中國對南海島礁的主權是中方在南海進行填海造陸等相關建設的基本前提，島礁建設的目的符合地區安全利益、促進保護人權以及經濟的可持續發展，並沒有違反《公約》的規定。例如，燈塔是我國在南海海域建設的重要公益性服務設施，其建成和投入使用也是我國履行相關國際責任和義務的體現，承擔著服務航海保障、海上搜尋救助、航行安全、漁業生產、海洋防災減災等功能。

小貼士

島礁：「島」是在大陸架形時，露出水面有人類活動的島，「礁」是海平面和大陸架變化時，月球引力導致地球潮汐淹沒的島，島礁是它們的合稱。

《聯合國海洋法公約》121條島嶼制度：

1. 島嶼是四面環水並在高潮時高於水面的自然形成的陸地區域。

2. 除第3款另有規定外，島嶼的領海、毗連區、專屬經濟區和大陸架應按照本公約適用於其他陸地領土的規定加以確定。

3. 不能維持人類居住或其本身的經濟生活的岩礁，不應有專屬經濟區或大陸架。

此外，菲律賓曾提出中方在無人居住的南沙群島填海造島行為違反《南海各方行為宣言》（以下簡稱《宣言》）第3條、第5條的規定，但是《宣言》中的「現無人居住」應指各簽署國在2002 年《宣言》簽署時，承諾不得在尚未佔領的島嶼上實施新的佔領行為，而該《宣言》簽署時我國已經佔領永暑礁、華陽礁、赤瓜礁、南熏礁、東門礁、渚碧礁、安達礁這七個島礁，所以中國對這7個島礁進行建設沒有違反《宣言》第5條。

燈塔建設

圖片來源：http://www.dyhjw.com/gold/20160714-66305.html

小貼士

《南海各方行為宣言》：

三、各方重申尊重並承諾，包括1982年《聯合國海洋法公約》在內的公認的國際法原則所規定的在南海的航行及飛越自由。

五、各方承諾保持自我剋制，不採取使爭議複雜化、擴大化和影響和平與穩定的行動，包括不在現無人居住的島、礁、灘、沙或其它自然構造上採取居住的行動，並以建設性的方式處理它們的分歧。

二、島礁填海造地的法律效果

島礁填海造地涉及對於添附後的島礁是否應當被認定為國際法上的「島嶼」或「礁石」，以及添附後的島礁是否能夠享有更大的專屬經濟區和大陸架的問題。如果被添附的原本就是「島嶼」，那麼添附之後仍然可以維持島嶼的性質不變；但若被添附的原本是「礁石」，添附之後是否能夠變為「島嶼」，目前有關國際法還沒有直接的規定，需要從相關法律規定中推導出來。島嶼或礁石的定性取決於一定的法律條件而非其稱謂，島礁的性質也不能僅僅以面積為標準來界定。根據《公約》第121第1款，構成國際法意義上的島嶼需要符合的標準包括：四面環水、高潮時高於水面、自然形成、陸地區域。因此，依靠人工手段而非自然形成的陸地區域是不能構成島嶼的。根據《海洋法公約》第121第3款規定，岩礁不能享有專屬經濟區和大陸架，如果添附後的島礁仍然屬於礁石，不應享有專屬經濟區和大陸架。

島礁填海造地的法律效果取決於島礁的性質和添附的手段，如果是添附「島嶼」或者是自然添附「岩礁」，那麼島礁被添附後可以享有更大的專屬經濟區和大陸架，如果是人為添附「岩礁」，那麼添附行為並不能改變「岩礁」的性質，也不能為「岩礁」帶來專屬經濟區和大陸架。中方填海造地建設沒有「變礁為島」，也不會據此主張更大範圍的專屬經濟區或大陸架，僅僅是為自身便利而添附和改造有關島礁，這種添附和改造效果僅及於中國主權範圍內的有關南海島礁本身，其他國家的領土和海洋權利不受影響。[5]

小貼士

《聯合國海洋法公約》56條第1款b項：

本公約有關條款規定的對下列事項的管轄權：

（1）人工島嶼、設施和結構的建造和使用；

（2）海洋科學研究；

（3）海洋環境的保護和保全；

《聯合國海洋法公約》60條第3款、第8款：

3.這種人工島嶼、設施或結構的建造，必須妥為通知，並對其存在必須維持永久性的警告方法。已被放棄或不再使用的任何設施或結構，應予以撤除，以確保航行安全，同時考慮到主管國際組織在這方面制訂的任何為一般所接受的國際標準。這種撤除也應適當地考慮到捕魚、海洋環境的保護和其他國家的權利和義務。尚未全部撤除的任何設施或結構的深度、位置和大小應妥為公布。

8.人工島嶼、設施和結構不具有島嶼地位。它們沒有自己的領海，其存在也不影響領海、專屬經濟區或大陸架界限的劃定。

三、遵守國際法規則、和平解決爭端

中國在領海內對享有主權的島礁進行建設應當堅持國家主權，和平建設、開發、利用島礁，以符合現行國際秩序原則的方式有效捍衛中國的海洋權益。中國需要通過及時主動地信息發布、傳播以及議題設置等方式，掌控關於島礁建設的國際話語權，引導國際社會在島礁建設上的輿論趨勢，而非僅僅為南海地區的和平穩定而採取淡化處理的方式。[6]中國需要積極主動地更新南海島礁建設的相關進程，及時向國際社會說明中國島礁建設的合法性、合理性，避免美國、菲律賓等國單方向國際社會解釋中國南海島礁建設行為，曲解國際規則，導致中國在國際社會中形成不遵守國際法的形象。中國可以主動地向國際社會展示島礁建設過程中可用於國際合作的相關基礎設施，通過與其他國家開展國際安全合作、科研合作、進行環境保護等方式向國際社會說明島礁建設對於促進國際合作和國際公益的積極意義，促使國際社會正確理解中國對島礁的建設行為。[7]此外，根據《聯合國憲章》的三大宗旨，即維持國際和平與安全、尊重人權、促進國家的可持續發展，各會員國在處理國際關係問題時不得使用威脅或武力，應以和平方法解決國際爭端。因此，各方在處理南海島礁建設的問題上應當遵守《聯合國憲章》的精神，通過和平方式解決爭端。中國可以充分運用網路媒體、國際論壇、國際會議等平台，從法理、學理、實踐意義等多方面，向國際社會闡明南海島礁建設符合國際規則及其對於南海地區進一步發展具有促進作用。

小貼士

《聯合國憲章》第1條聯合國之宗旨為：

1.維持國際和平及安全；並為此目的：採取有效集體辦法，以防止且消除對於和平之威脅，制止侵略行為或其他和平之破壞；並以和平方法且依正義及國際法之原則，調整或解決足以破壞和平之國際爭端或情勢。

2.發展國際以尊重人民平等權利及自決原則為根據之友好關係，並採取其他適當辦法，以增強普遍和平。

3.促成國際合作，以解決國際屬於經濟、社會、文化及人類福利性質之國際問題，且不分種族、性別、語言或宗教，增進並激勵對於全體人類之人權及基本自由之尊重。

4.構成一協調各國行動之中心，以達成上述共同目的。

結語