人口城鎮化的靈魂在於有序與質量

當前，全國的城鎮化包括人口城鎮化進程如火如荼地推進，廣東不例外但有其特點。伴隨著廣東率先啟動、持續深入的30多年改革開放的歷程，廣東的人口城鎮化進程已處於深化階段，它累積了深刻的教訓與經驗，其繼續前行，應該是在鏤刻著教訓和經驗的基石上，懷抱著堅守與創新並進的深沉。近日公布的《廣東省城鎮化發展「十二五」規劃》（下簡稱《規劃》）關於人口城鎮化的部分，體現出這種基於「有序與質量」理念上的堅守與創新。它有三個亮點。

在評述這三個亮點之前，不得不指出廣東遷移流動人口易於被人忽略但其實不可忽視的、與內地迴異的重要特徵：省外遷入流動人口約佔廣東遷移流動人口總量的2/3；廣東承接了全國總量1/3的跨省（區、直轄市）遷移流動人口。廣東的相關政策必須與之相應，但廣東又無法像內地可藉助土地解決本地農村遷移流動人口與城市化的相關問題，它唯一可倚助的是自身的經濟實力。沿著這個特徵去觀察廣東，容易體會廣東相關政策的內涵。

異地務工人員入戶城鎮積分制既率先破冰，也意在可持續地有序地擴大人口城鎮化

第一個亮點是全面實施外來工積分入戶制度。農民工積分制入城鎮戶口是廣東近些年來的一個全國首創、一種創新。新出台的《規劃》提出「深化戶籍制度改革。逐步降低城鎮在就業、教育、社保等方面的准入門檻，以縣（市）城區、中心鎮為重點，切實加大吸納農業轉移人口力度。全面實施異地務工人員入戶城鎮積分制，推進積分制入戶管理工作信息化、網路化」，加快推動異地務工人員融入城鎮。這表明廣東繼續堅持異地務工人員入戶城鎮積分制政策，而且進一步細化——「全面實施」、「信息化、網路化」，體現廣東對有序的冷靜而科學的追求和堅守。城市戶籍制度的改革不可能一蹴而就，但堅冰必須而且可以即刻設法打破，方向就是與城市經濟社會發展的步伐協調，有序地改革開放。廣東創新異地務工人員入戶城鎮積分制既率先破冰，也意在可持續地有序地擴大人口城市化。異地務工人員入戶城鎮積分制不僅僅是政治宣傳，不僅僅是口號，更不是花架子，它是腳踏實地，實實在在推進人口城鎮化的政策之一，是理論與實踐相結合、務實篤行的廣東精神和廣東文化的體現。

基本公共服務均等化制度體現廣東對人口城鎮化質量的追求、堅守和創新

第二個亮點是基本公共服務均等化制度。基本公共服務均等化是黨的「十八大」肯定的政策思路，它又是廣東近些年來的一個全國首創、一種創新。城市戶籍制度改革的難點在於戶口背後的福利制度，遷移流動人口不一定人人都需要遷入地戶口，當務之急，他們需要的實質是公平公正的待遇；但廣東經濟實力又不足以馬上給非戶籍人口與戶籍人口統一福利待遇。怎麼辦？2010年廣東出台的《廣東省基本公共服務均等化規劃》提出基本公共服務均等化這一政策思路，讓廣東常住人口首先在基本公共服務領域實現均等化，即保證廣東城鄉人口之間、戶籍人口和常住非戶籍人口之間在公共服務領域的「底線公平」。廣東省基本公共服務均等化規劃的領域包括公共醫療衛生、公共教育、公共文化、公共交通、生活保障、醫療保障、就業保障和住房保障的底線上的公平與均等。新出台的《規劃》把基本公共服務均等化納入其中，提出「切實提高基本公共服務和社會保障覆蓋率，積極引導本地農村剩餘勞動力和異地務工人員向縣城集聚」；「市、縣、鎮、村四級公共服務體系建立健全。實現基本公共服務全域覆蓋。將農村居民和異地務工人員納入基本公共服務體系的覆蓋對象，推進城鄉基本公共服務制度的銜接和統一」；「促進城鄉基本公共服務均等化，實現城鄉協調發展」；「逐步將流動人口納入基本公共服務範圍，加快建成覆蓋城鄉、功能完善、分布合理、管理有效、水平適度的基本公共服務體系」，體現著廣東對人口城鎮化質量的追求、堅守和創新。全面實施外來工積分入戶制度和基本公共服務均等化制度是相互聯繫相互呼應的兩個層次的制度設置，它們導引和保護跋涉在人口城鎮化道路上的全體遷移流動人口的合法利益，導引和保護廣東人口城鎮化進程的有序化和質量提升。

允許轉戶農民出讓承包地、房屋、合規面積的宅基地並獲得財產收益，突破了農村人口城鎮化的最後瓶頸

第三個亮點是允許轉戶農民在自願基礎上通過市場流轉方式出讓承包地、房屋、合規面積的宅基地並獲得財產收益，這在現行土地法的框架下頗具突破性。土地是中國農村人口城鎮化的最後瓶頸，如果得到解決，中國人口遷移流動與城市化將完全順暢。在現行土地法框架下，廣東尚無法解決省外農村遷入流入人口的土地和城鎮戶口之間的關係問題，但它企圖解決省內農村遷移流動人口的土地和城鎮戶口之間的關係問題，體現出廣東的責任和不滿足當前局面，意欲在人口城鎮化道路上繼續創新的決心。當務之急，是出台類似外來工積分入戶城市制度和基本公共服務均等化規劃的可操作性制度，但願早日出台。（作者系廣東省社會科學院研究員）