全國地方政府債務超過萬億 六大危害

巫繼學：全國地方政府債務超過萬億 六大危害http://finance.sina.com.cn 2005年09月19日10:49 紅網據統計，截止到2004年底，全國各地政府投資的建設項目拖欠的工程款高達700億元。國務院發展研究中心估算，全國地方政府債務至少在1萬億元以上。(《中國政績工程比比皆是，政府投資浪費達5000億元》2005年9月15日，每日經濟新聞)。人們大凡更多地注意到政績工程，注意到政府投資浪費，注意到政府主導市場，但是，政府債務在中國經濟生活中引起的危害，卻為世人忽略或者輕視。

地方政府為政績工程舉債萬餘億，在我看來，政府債務已經釀成經濟生活中嚴重的社會危害，對此必須給予嚴正關注。政府債務之所以說引起經濟危害，一是在於它開創了地方政府舉債大興土木的惡例。舉債可以發展經濟，一旦肇始於政府，榜樣的力量是無窮的。不僅可能使各地政府之間爭先效猶，互相攀比，而且誤導著企業投資行為。那種以為只要舉債就可以上項目，只要有貸款就可以發展經濟的理念一旦被認同，就開始在 中國經濟發展中不斷結出苦澀的果實。時至今日，許多地方政府招商引資的一個優惠條件就是，「你如果來我市投資，政府保證協調銀行為項目貸款」。有些項目地方政府給予的貸款支持，幾乎可以認為投資商基本沒有資本介入。回首中國市場經濟發展的一二十多年裡，舉債經濟、貸款經濟愈演愈烈，「空手套白狼」肆意演繹。中國各大商業銀行的賬目里，躺著一批又一批的這種建設投資引致的呆賬死賬，而最要命的就是政府債務。二是成了地方官員為自己政治前途而大上政績工程的資金來源。政績工程，紮根於我國的政績出幹部的選拔機制。為官一方，政績至上，政績不僅可以青史留名，而且也是政治升遷的資本。遠去的大小城市「經濟開發區」工程，至今仍留有當年奢望經濟繁榮的「遺址」；上世紀90年代那場 房地產熱，在許多地區仍然都有「爛尾樓」為標識；新近不久狂建的各種商業mall，以及教育產業化的新果實「大學城」，不是招商不及，就是貸款過猶；最新版本的惡例是，在中國600多個城市中，居然有183個城市提出要建國際化大都市。中國比世界還大，中國比國際還牛，真是滑天下之大稽！三是因為政府舉債的政績工程已經成為經濟浪費的樣板。錢是國家的錢，項目是國家的項目，經濟效益在這裡退居其次，而領導人的意志、地方官員的政績效益上升為「路徑優先」。事實上，從計劃經濟轉軌而來的我國經濟，過去20多年的經濟高增長基本上是靠投資尤其是政府的投資拉動所致。由於不受市場規律制約，不考慮投入產出比，投資損耗極大，華而不實的政績工程比比皆是。據世界銀行估計，「七五」到「九五」期間，中國投資決策失誤率在30%左右，資金浪費損失大約在4000億到5000億元。真可謂觸目驚心。四是它與權力資本合謀形成腐敗的土壤。迄今為止，反腐敗中落馬的所有領導幹部，無一例外地都與地方政府貸款、舉債的政績工程有關。這格外發人深思。舉債貸款本身雖然並不產生腐敗，但權力資本介入之後就是另外一回事了。難怪有網友說，「腐敗份子在那裡，就在政績工程中，就在舉債貸款里。」過去人們不理解，以為只有經濟發達地區容易產生腐敗，後來發現出問題的許多幹部都紮根於貧困地區，原來一切都發生於權力與貸款的結合中。「一拆一建，小錢大錢」，「小姐(借)小麗(利)，大姐(借)大麗(利)」。老百姓的樸實話，可謂入木三分。五是政府債務成因複雜、清償難度大，涉及政府經濟部門的方方面面，牽扯前任後任領導班子錯綜關係，已經影響了地方政府的執政形象，進而成為構建 和諧社會的一大障礙。尤其是廣大農村、西部地區，財力緊張、稅源單一，過度負債帶來的負面效應更為突出。個別地方領導竟然成了「躲債幹部」，根本無心搞發展。還有的地方幹部「病急亂投醫」，盲目引進項目以增加財政收入。由於基層政府的債務往往跟群眾利益息息相關，政府還不了債，就會損害群眾對政府和幹部的信任。由於清償債務往往是替上一屆政府善後，還要去揭「舊蓋子」、翻老賬，因此不少地方在化解政府債務問題上往往「雷聲大、雨點小」，盡量把矛盾推到下一屆。六是政府債務最終「埋單者」只能是廣大老百姓，只能是每位納稅人。必須說，政府債務，是加重中國稅負的罪魁禍首之一。對於本來就置身於世界稅負全球第二的經濟社會中，政府債務還要加負其上，足見其危害之烈。政府本應在市場經濟中向老百姓伸出「援助之手」，而今這隻手蛻變成真正的「掠奪之手」：一方面是掠奪自然資源，大量圈地卻拋荒無數，工廠竣工之時即是停工之日，土地價值無法得到充分挖掘和利用；另一方面則是對普通百姓的掠奪，野蠻征地、野蠻拆遷業已成為基層的最主要矛盾；最後還要從老百姓身上掏出政府債務的均攤錢。政府債務在不同國家有著不同的產生背景與運作結果，其經濟效益與社會效益也有天壤之別。但是政府債務導致上述六大嚴重後果，與我們正在構建和諧社會，與社會主義市場經濟已經格格不入。它事實上已經成為中國社會一種新的經濟公害。對此，我們必須堅決地說「不」！政府負債問題作者：為你守候 出自：上海男人的世界 瀏覽/評論：344/0 日期：2007年2月9日 17:16政府負債問題觀點依據不是一個新的問題。。。。。。每年的「兩會」，都有代表提出基層政府的欠債問題，規範地方政府舉債的呼聲日益強烈2003年成都市人大法制委員會關於市第十四屆人大第一次會議主席團交付審議的代表提出的議案審議結果的報告2006年3月27名政協委員提出儘快化解鄉村債務風險：2004年我國地方債務至少在1萬億元以上，相當占當年的GDP的10%。地方債務風險已是中國經濟頭號威脅2004年11月貴州銅仁地區深陷債務糾紛，地區財政局的財務室被黑龍江省佳木斯市法院前去執行的法官查封。浙江省仙居縣政府，拍賣辦公大院還債的地步杭州在市委九屆八次全體（擴大）會議上的講話（2004年12月23日~24日）從今年開始,政府負債也要納入人大監督和檢查的範圍。在明年適當的時候,市委、市政府將向市大人通報今年政府負債情況,接受市人大和人民群眾的監督。今後,這一做法要形成...根據這份研究報告,杭州市這幾年可以支撐110億元的政府負債。2004年，浙江省審計廳對該省29個市、縣（市、區）2003年年底地方政府負債情況進行審計調查，結果表明：29個市、縣（市、區）政府負債總額高達404.01億元，其中還不含交通領域的負債117.98億元。如以2003年年底地方政府負債餘額與2003年度地方政府實際可用財力之比來衡量負債水平，29個市、縣（市、區）中最高的達158％，最低的也有7％，平均水平在54％左右。在2003年年底29個市、縣政府負債總額中，其中2003年新增的負債就有132.65億元，增長49％。。。。。。。。。負債主體合法性問題（現時點）中央政府可以地方政府不可以政府負債究竟合不合法？中央政府：1995年1月1日起施行《預演算法》第二十七條中央政府公共預算不列赤字。中央預算中必需的建設投資的部分資金，可以通過舉借國內和國外債務等方式籌措，但是借債應當有合理的規模和結構。中央預算中對已經舉借的債務還本付息所需的資金，依照前款辦理。地方政府：1995年1月1日起施行《預演算法》第二十八條地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編製，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得改造地方政府債券。（中國人民銀行1996年6月28日）《貸款通則》第二條本通則所稱借款人，系指從經營貸款業務的中資金融機構取得貸款的法人、其他經濟組織、個體工商戶和自然人。不具有向銀行借貸的資格。地方政府不能成為合法的債務人，若靠代理人公司來舉債，我國《擔保法》又規定，地方政府不能以財政收入為支持來提供擔保。誰要是借錢給地方政府，其權益顯然得不到現行法律的保護1995年的《擔保法》第八條國家機關不得為保證人，但經國務院批准為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的除外。為什麼會出現如此多的負債？形式危害後果主觀和客觀原因全國31個省、自治區和直轄市中，除北京、天津、江蘇、山東和廣東5省市沒有赤字縣外，其餘26個省市都存在赤字縣(何成軍，2001)；﹁些市縣雖賬面無赤字，卻普遍存在規模巨大的隱性赤字。中央政府負債的原因+地方政府負債的原因地方財政困境的根本原因在於地方政府事權、財權不對稱，沒有規範的制度化融資渠道。1994年雖初步確立了分級公共財政體制的基本框架，但分稅制改革並不徹底，從效果看中央財權大幅度提高，地方財權大幅度降低：1994—2002年間中央財權上升至平均52％，而中央事權平均為30％，地方事權平均為?o％。因此，有學者認為當前是用中央財政的大好形勢掩蓋了地方財政的巨大風險。一是隨著城市化、工業化進程的加快，民眾對公共產品和公共服務的需求升級，客觀推動了政府舉債。二是某些領導幹部為了出政績，提一些不切實際的高指標，不惜大肆舉債。一些領導不正確的政績觀和不科學的發展觀，確實是某些地方政府大把花錢負債搞建設的領導激勵因素。案例：重慶忠縣黃金鎮辦公樓群修成了「天安門」城樓的樣式地方政府所負債務的具體形式主要有六種。一是由地方政府出面擔保或提供變相擔保，如以地方人大會議通過《決議》的形式，為企業向銀行貸款融資提供方便。雖屬或有債務，但規模最大。將來如果企業出現虧損或破產，債務由地方政府承擔；二是成立國有公司發行企業債，繞開《預演算法》的規定，變相發行地方債；三是因徵收不足或挪用資金等原因造成的社會保障資金存在缺口，屬於隱性債務；四是國有企業虧損或破產，包括糧食企業虧損掛帳，目前一些地方政府預期最終將由地方政府負擔大部分損失；五是拖欠中小學教職工工資，屬於直接債務；六是地方政府部門拖欠企業工程建設項目施工款等各種「白條」，屬於直接債務，但由於是地方政府各部門分別乾的，因此地方財政部門也不掌握全部情況。政府高負債引發的風險是巨大的：1、農民的土地被便宜徵用後零地價，甚至負地價出讓，用土地的低成本來招商引資，搞開發區，搞城市建設，搞房地產，搞城市經營；2、各地許多工程項目預算不足，由工程隊來填支，最後形成對農民的欠資，實際是挪用，甚至剝奪農民的吃飯錢，來搞建設和發展；3、近1億外出農民沒有進入社會保障體系，反過來說，中國的投資和出口高增長建立在中國1億農民工沒有社會保障成本的基礎上，我們在挪用未來的養老錢在發展今天的經濟；4、地方政府拿政府這塊金字招牌借錢來搞開發區，城市基礎設施、大樓、廣場等建設，許多地方並不考慮以後政府財政的還款來源，一些地方搞公共建設所借的債其地方財政據測算幾十年都還不完，財政實際上已經破產；5、迫使，或者誘導政府目前還能控制的國有企業上項目。從投資增長的政府和非政府結構看，外商投資和民間投資增速並不十分理想。負債行為合理性問題法律規定：「地方政府不得發行地方政府債券」。《預演算法》所做出的這種限制性規定，雖然有利於中央政府控制公債規模，便於中央政府實施宏觀調控政策，防範財政風險和財政危機，但不利於調動地方政府的主動性和積極性。禁止地方政府發行債務，不符合我國社會主義市場經濟發展的需要。根據西方市場經濟國家的經驗，允許地方政府舉債，並不必然引起財政風險和財政危機，反而在某種程度上還可以分解財政風險和化解財政危機。從我國目前地方政府舉措的現實可行性來看，地方政府特別是省級政府作為公共部門，其信譽不亞於公司、企業等私人部門，而私人部門舉債已經成為我國目前的一種普遍存在的經濟現象，因而地方政府成為舉債主體並承擔相應的責任應是不成問題的。「上一屆借的債丟給下屆來還」的弊端下一屆政府上台，不是考慮發展問題，而是考慮還債問題，一屆政府用掉兩屆甚至三屆財力的現象並不鮮見。地方政府舉債，無論出於什麼原因，都會造成財政風險。而一旦出現風險，最後還得由納稅人埋單，加重納稅人負擔，影響社會穩定。如何解決借錢終究是要還錢的，不論借錢的手段多麼高明，如果還錢很困難，那麼我們政府的信用要受到拷問，執政能力要受到懷疑。1、解決之道在於允許地方發債，先立法後發債。2、事前、事中、事後的全程管理和監督：事前：要解決上什麼樣的項目才可以借錢的問題，事中：要解決還錢的能力和方式問題。事後：將政府負債率指標納入幹部政績考核指標體系。案例考評有"四梁八柱"法政府舉債是硬指標根據西方市場經濟國家地方債實踐經驗和我國的具體情況應注意事項。。。。註：上述依據部分參照的資料出處不一一列出
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