政治體制改革是經濟持續增長的前提

陳志武2012年第12期 炎黃春秋雜誌「發展是硬道理」，這一政策哲學在過去30餘年很成功，給中國帶來了巨大變化。當然，在具體的政策決策中，「發展是硬道理」變成了「只要經濟增長，就不必進行政治體制改革」。而在中國改革開放的頭30年，又恰好碰上了國內外的歷史機遇，已經成熟的工業技術和有利於國際貿易的世界秩序為後發國家提供了前所未有的機會，使中國在沒有憲政、法治的前提下通過模仿照樣能高速發展，於是，這種便利給中國帶來「沒有政治體制改革，經濟也能快速增長」的錯覺，讓中國只顧追求快速發展，並試圖靠高速發展對沖或掩蓋憲政缺失所帶來的公正公平問題、收入差距等問題。換言之，「發展是硬道理」到最後成了「靠發展代替政治體制改革」，也就是只要發展還在進行，社會正義等問題就不會是問題。可是，現在國內外的歷史機遇逐漸用完了，快速發展已經越來越有挑戰，如果還不通過憲政法治改革從根本上制約政府權力，經濟危機在不久的未來會難以避免。像任何政策哲學一樣，「沒有政治改革，經濟也能快速增長」有其必要的環境條件，而且短期或許有效但長期不可持續。一旦環境條件發生變化，其持續成功的概率就會越來越小，最後甚至釀成危機。中國今天就處於這樣的轉折點。一般看法是，過去30年的成就都是政府政策所致。但在我看來，這種判斷只對了一半，因為如果改革開放的政策內容是市場化和對外開放，那麼，晚清和民國時期的政策也基本如此，而且那兩個時期的經濟本來就以市場為主體，但為什麼那時期的「改革開放」沒有帶來同樣的高速增長呢？這說明這三個不同時期所面臨的歷史機遇不同。第一，到晚清時期，工業技術還在發展過程中，技術的跨境移動能力還較差，通信技術還剛剛起步，交通技術也有待深化發展，更何況國際秩序還是基於「炮艦」硬勢力的叢林世界，跨國貿易利益得不到可靠保障，這些技術發展狀況和不成形的國際秩序使晚清中國難以發揮自己的勞動力優勢，去通過國際貿易發展經濟。第二，民國更不用說，從民國成立到離開大陸的時期，正好碰上第一和第二次世界大戰，特別是1930年代和1940年代各發達國家競相抬高貿易壁壘，使民國政府沒有任何可能利用勞動力優勢讓中國成為世界工廠，利用製造業和外貿啟動經濟騰飛。當然，到1978年特別是1980年代隨著冷戰的結束，基於規則而不是炮艦的世界秩序讓跨國貿易、跨國投資變得風險和成本都史無前例地低，加上通信技術和運輸技術的發展以及非常成熟的工業技術，使改革開放政策終於讓中國實現了人口紅利，經濟終於突飛猛漲。中國從1978到2008年的增長基本來自「追趕發達國家」，把發達國家從1800年左右到1980年所實現的增長通過模仿快速補上。中國過去30多年的快速增長，首先來自對外開放，來自從封閉社會到開放社會的轉型，而之所以這樣做帶來成功，就是因為外部的國際秩序和成熟技術讓中國能通過開放實現人口紅利。讓中國過去30年得以成功的第二種轉型是從計劃經濟到市場經濟的轉型，從幾乎完全的國有制經濟到民有經濟的轉型，這一因素對經濟增長的貢獻已經談得很多，就不必在此多說了。第三種帶來增長的轉型是從農業社會到工業化社會的轉型，以及與此相伴的城鎮化轉型，房地產行業是這一轉型的直接受益者之一。正是由於上述歷史機遇使這三大轉型得以成功，並且使中國經濟高速增長30餘年。可是，到今天，世界經濟進入了停歇增長的時期，外貿不再能給進一步增長提供推動力；民有經濟受到持續抬頭的「國進民退」或「逆市場化」趨勢的挑戰；工業化已經走到瓶頸，產能嚴重過剩，城鎮化帶來的房地產市場也呈現泡沫。因此，過去的快速、粗放式增長已經難以重複，尤其是過去相對易得的快速增長使一些人真的相信「沒有政治改革，經濟也能快速增長」的中國奇蹟，促使憲政改革嚴重落後，使中國從既有的發展方式上轉型變得格外艱難。從今以後，經濟的持續增長必須以轉變增長方式為前提，改變對投資和外貿的過度依賴，而要轉變增長方式又必須進行限制政府權力的改革，包括制約徵稅權與財政權的憲政改革，同時將國有資產民有化、把土地私有化，因為國有資產的民有化改革和土地私有化改革是降低政府權力的重要前提。現在最需要改革的是政府權力，尤其要制約地方政府權力。行政權力太大是中國經濟結構性問題、是目前經濟下行的根本原因。具體表現在三方面：行政審批權不斷擴展、稅費收入與財政開支失控、國有經濟比重太高。在行政權力不受實質性制約的情況下，各行業的審批要求在增加，這不僅大大增加企業和創業者的從業成本，降低經濟運行效率，而且使資源更加嚴重地錯配，不是以能力決定誰能進入一個行業，而是誰有關係誰就能進入；在徵稅權、收費權不受制約的前提下，政府收入占國民收入的比重不斷上升，在沒有被問責的土地財政支持下政府開支自然越來越高；由於政府權力不受實質性制約，國有企業的特權和壟斷權必然會持續膨脹。政府權力控制、國有企業主導的經濟必然是投資驅動型經濟體。縱觀世界各國的歷史和現狀，我們看到，政府主導的經濟體都偏愛投資，都以投資帶動增長，包括都偏愛基礎設施和工業大項目投資。前蘇聯計劃經濟如此，計劃經濟時期和現在的中國經濟還是如此。當政府官員掌握資源並控制資源配置權時，他們如果把錢花在「民生」上，其結果不僅需要時間才能出現，而且即使有了結果，也不容易看得見摸得著；相比之下，如果把錢花在基礎設施和大工業項目上，結果既立竿見影又能看得見摸得著，因此，形象工程是他們的首選。在過去4年抗金融危機的特別時期，這種制度體系內在的行事偏好被表露得淋漓盡致，儘管當時許多行業已經產能嚴重過剩，但天量金融資本和資源還是流向地方政府的「鐵公基」項目和大型鋼鐵等工業項目，不僅擠壓了民營經濟的空間和資金支持，還把許多結構性問題推向頂峰，給中國社會埋下眾多後患。所以，中國經濟過度依賴投資和出口，不是偶然，是現有體制的必然。從另一方面看，國有企業和土地公有制使財產性收益進入政府，特別是經濟快速增長帶來的土地增值、國有資產升值和國企利潤增值的大部分都歸政府，老百姓不能分享，造成了公有制經濟跟私有經濟的最大差別之一：私有經濟社會裡，財產升值和資產性收益是民間的收入，變成民間消費增長的基礎；而公有制經濟體制下，財產升值和資產性收益主要給了政府，變成進一步擴大投資的基礎。當然，再加上徵稅權和財政權的不受制約，流入政府手中的國民收入佔比也不斷增加。比如，去掉通脹因素後，預算內財政收入從1995年到2010年增加了近10倍，而城鎮居民的人均可支配收入才累計增長2倍多，這進一步造成了民間消費難以更快增長，使民間消費對經濟增長的貢獻率難以提升，經濟結構轉型難以實現。社會矛盾的惡化也源於政治體制改革落後，政府權力太大。以收入分配為例，收入差距惡化、財富分配惡化的第一原因是權力在資源配置中的角色太大。當什麼都由行政部門、權力部門控制，土地資源、金融資源、行業發展計劃都由權力支配時，有沒有權力或關係就決定了你是否能發財，高收入的工作機會也靠關係才能得到，於是，權力關係成了收入分配、財富分配的第一要素，是收入分配的源頭。從宏觀看，北京是中央政府所在地，所以是全國的最高權力中心；其次，省會城市是省內的權力中心，掌握省內的資源配置權；再往下就是地區市，是地區內的權力中心；等等。這是中國的權力金字塔結構。但是，這個權力金字塔結構也決定了中國社會方方面面的資源配置結構和機會結構：北京人均固定資產投資最高，其次是省會城市，再次是地區市，人均固定資產投資最少的是鄉村；在醫療方面，北京是全國最好的，人均病床也最多，省會城市第二，地區市第三，等等；大學資源也如此，在北京的大學人均資源最高，省會城市次之，等等。上世紀50年代初，北京未必是中國最高藝術中心、電影業中心、文化中心，但是在政府權力主導各類資源60年後，中國各行各業都有以北京為頂尖的金字塔結構，這不僅是不該有的畸形，而且給各地公民帶來的機會不平等是顯而易見的。憑什麼生活在北京的公民就享受方方面面的全國最好、省會公民就享受方方面面的全省最好，包括收入機會和醫療機會？如果這些差距是自然的市場公平競爭形成的，那可以接受；如果允許各地公民在北京、上海、省城、農村間自由遷徙並享受同樣的福利待遇與機會，那或許也能接受；但基於行政權力和政府對資源的管制而人為形成的金字塔機會結構，同時又通過戶籍制度進行社群隔離，大多數人就不能接受，因為這是基於權力的強制，是一種強加在全國公民身上的不平等秩序。這種秩序從根本上決定了收入分配、財富分配的嚴重不公。我對美國的情況做過詳細研究，華盛頓是聯邦首都，但那裡的大學遠非美國最好，醫療也不是全國最好，州府所在的城市不是州內醫療條件最好的地方，藝術和文化也更不是華盛頓或州府所在地最好。也就是說，美國跨地區的資源配置結構、收入配置結構、教育配置結構、藝術分布結構、醫療資源結構，都跟政治權力在各地的配置結構沒什麼關係，政治權力歸政治權力，醫療歸醫療，教育歸教育。而之所以各行各業有自己的獨立空間，就是因為政府權力有限，國家對土地和資產的所有權有限，政府對市場、對教育、對藝術的干預權都有限。許多經濟學同仁認為進一步城鎮化是中國經濟未來增長的潛力所在。其實，這種潛力是否能成為現實取決於下面四點：第一，是否能真正地減稅，降低企業稅負和家庭稅負，這決定人們創業發展的動力；第二，是否能把農村土地私有化並讓土地有充分的資本化自由，這決定進城農民能否有發展的資本和權利；第三，是否廢除戶籍制度，這決定同為中國公民的進城農民工是否能享受同樣的城市福利和權利；第四，國企是否民有化讓農民也享受到國有資產的收益，這決定城鎮化後的居民能否得到該有的財產性收益並將其轉變為消費潛力。任何事情都有它的生命周期，為了進一步釋放城鎮化的經濟增長潛力，為了良化收入分配結構和改變經濟增長方式，我們現在需要的是一種新的體制安排，必須從政府主導型經濟轉變到市場主導型經濟，政府必須從經濟中退出，這就需要減少行政權力、制約政府權力對資源配置的控制，同時也必須把國有資產和土地從以政府所有為主，改革到以民有、私有為主。這些改革是發展模式轉型和經濟持續增長的前提。政治體制改革不能再拖了。在形式上，應該進一步推動黨內民主，同時讓黨內決策、政府決策陽光化，以此增加政府的公信力，避免社會管治危機的出現。在內容上，讓全國人大發揮中國憲法賦予的各種權力，尤其要使徵稅權、財政權都受到實質性制約，讓財政全面陽光化民主化，並推動民有化與私有化改革，同時，由全國人大各專業委員會對相關法律和行政部門進行問責，通過公開聽證迫使權力部門回到該做的事情上，把它們的權力關進籠子。（作者為耶魯大學管理學院教授、清華大學社會科學學院長江教授）
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