地方債務較兩年前幾乎翻番 平台債或已達19萬億

[導讀]國家審計署摸底發現地方債務較兩年前幾乎翻番；BT等新舉債方式成為債務規模擴大重要推手

國家審計署摸底全國政府性債務從8月至今，收官在即，備受矚目。《經濟參考報(微博)》記者獲悉，目前，各省正在抓緊匯總數據上報審計署各地特派辦。而據審計人員透露，地方政府性債務規模較2011年的審計結果增長較多，幾乎翻番，而B T等新舉債方式成為拉動債務規模擴大的重要推手。

業內人士稱，儘管債務增長較快，但若在摸底之後，政府穩定地方融資平台的債務增速，強化對融資平台債券發行的控制，債務風險不至於失控，也不大可能發生系統性風險爆發。而要根本解決地方政府債務問題，健全地方財政體系、實現中央與地方政府財權與事權的基本平衡才是良藥。

摸底

融資平台類債務或已達19萬億

由於我國地方政府不被允許自行發債，所以我國地方政府債務多表現為地方各級政府成立的融資平台負債。這些融資平台或向金融部門借款，或向社會發行企業債或項目債，近年來平台公司通過信託等方式融資也屢見不鮮。由於地方政府有些舉債方式不僅成本高，而且十分隨意、缺乏約束，引發各界對債務規模高企的擔憂。

根據國家審計署此前的審計結果，截至2010年末，全國地方政府性債務餘額10 .7萬億。而為了進一步「摸底」地方政府債務現狀，今年8月，審計署已經按照國務院要求組織全國審計機關對政府性債務再次進行審計，目前審計行動已接近收官。

官方數據尚未出爐，一些研究機構或團隊已經進行了相關測算。野村證券26日發布最新報告稱，通過對869家融資平台公司的財報進行分析，估計2012年融資平台債務總額為人民幣19萬億，其中帶息債務14.3萬億。野村證券指出，其樣本中有736家融資平台公布了2009年至2012年歷年的債務數據，這736家融資平台帶息債務及債務總額同期增長39%。

「雖然全國範圍來看融資平台債務與G D P比率是可控的，但債務與財政收入的比率表明融資平台債務仍給地方政府造成沉重負擔，我們估計債務與財政收入的比率為109%，仍高於許多地方政府設定的100%的臨界值。」野村證券指出。

中國社科院金融研究所研究員劉煜輝(微博也根據中國商業銀行的資產負債表進行過相關測算，他估計，若將銀行表內信貸對融資平台的融資、銀行作為通道對融資平台的融資以及地方政府之間BT代建等方式所形成的債務加在一起，債務規模會顯著超出2010年的水平，恐怕已突破20萬億元。

融資平颱風險若爆發，也將快速傳導到銀行體系。銀監會主席尚福林在今年4月指出，從2012年末算起，共有3.49萬億元貸款將在未來三年內到期，佔全部平台貸款餘額的37.5%。考慮到部分地方政府債務資金不能產生滿意的回報率，這意味著未來幾年內可能出現大量的不良貸款，這將對中國商業銀行的資產負債表產生顯著衝擊。

中債資信評級業務部副總經理霍志輝日前在接受《經濟參考報》記者採訪時表示，近期看「土地財政」在一定程度上緩解了地方政府債務還本付息的壓力；但長期看，由於土地稀缺和不可持續性，地方政府過度依賴土地出讓收入的局面不會長久，如果不改變這種局面，則地方政府債務將會面臨較大的風險。「債務規模很大、經濟發展落後的部分西部地區以及過度舉債的東部發達地區值得關注。」他指出。

失控

新舉債方式推動債務快速增長

「這兩年時間舉債規模特別大！」這是某基層審計人員向記者談及此次審計的第一句話，語氣頗不平靜。該審計人員繼續說「這次審計出來的總的債務規模在2011年審計結果的總規模基礎上幾乎翻一番，增長速度確實很快了。」

與2011年不同的是，此次審計把通過信託、B T、欠資施工、延期付款等方式形成的政府性債務納入審計範圍。該審計人員指出：「過去這些舉債形式也比較少，這次把新舉債方式納入口徑，規模較大，快速拉動債務增長。」

中債資信評級業務部副總經理霍志輝也表示，「2012年地方政府債務又開始快速增長，特別是一些信託、建築商BT等隱蔽性較高的融資方式。」

據審計人員介紹，所謂BT模式，簡單來講就是，地方政府給開發商100畝地，開發商用50畝地蓋樓，政府和開發商商定20年分期付款，每年交付一定數額租金，20年之後樓房產權歸政府所有。「這次審計中，把未來20年政府要付的錢統統算作債務，」該人員告訴記者「這種現象是這兩年才比較突出的，一般來講，縣、市的開發區這種情況較多。」

此前，中國社會科學院世界經濟與政治研究所發布報告指出，部分地方政府為了獲得資金，不惜以較高的資金成本為代價，通過與信託公司合作、建設—轉讓模式(BT模式)、委託代建回購等方式進行違規融資與變相集資。審計署審計長劉家義在今年6月份指出，地方政府違規集資與變相融資的規模高達2181億元。一個典型案例是，江蘇如皋經濟技術開發區2008年至今已經向公眾四次集資，承諾利息最高為14%。

與上文提到的較為隱蔽的新舉債方式不同，地方融資平台已是地方債務的老話題了，然而老話題卻出現新內容。自2011年以來，地方融資平台下沉趨勢明顯。「上次審計時，地方融資平台多存在省、市一級，全國只有大概三分之一的縣有平台公司，且多在經濟發達地區。而此次審計發現，基本上每個縣都有了自己的融資平台公司。」據介紹，縣一級的融資平台公司不能發債券，縣上建立融資平台就是為了取得貸款，該審計人員聲調抬高道「它就是中央銀行的取款機。」記者獲取的某地方審計局審計工作總結中寫到：融資平台公司不易變現的資產較多，資產質量較差，自身基本無償債能力，很多公司虧損。

而一位來自江蘇省某城投公司人士對《經濟參考報》記者表示，據他了解，江蘇省整體債務有一定增長，但仍在安全線之內。他認為，一些大城市的城投公司經營情況沒有問題，用充足的現金流來償還債務，風險不大。

野村證券在報告中也指出，政府將穩定地方融資平台的債務增速，強化對融資平台債券發行的控制。政府有能力避免系統性風險，2013至2014年不會出現系統性風險引發經濟硬著陸的情況。

治理

化解債務須健全財政體系

多位專家表示，摸底債務是解決債務問題的第一步。中央首先要對地方政府債務進行全面徹查，才能在此基礎上加以分類處置以化解風險。

中央財經大學財經研究院院長王雍君表示「中央對地方債務的管理應該採取總額控制的方法。中央政府應該給地方一個債務限額，一是以省一級政府為單位限定債務存量，二是控制增量，即控制每年債務的增長量。地方政府應定期向上級政府報告地方債務相關信息。」

野村證券發布的研究報告指出：一旦各方清楚了解到融資平台的債務餘額規模，第二步便是討論如何分擔風險，預計討論可能發生在2014年。野村估計中央政府可能承擔部分融資平台債務，實施債務重組，延長部分融資平台債務的期限，甚至可能允許個別信用違約發生；地方政府可能需要剝離部分資產來償還債務。

而在中國社科院財經戰略研究院院長高培勇看來，化解債務問題核心在於健全地方財政體系。高培勇日前指出，當前中國地方政府債務風險，主要不在於規模，而在於機制。

「幾乎所有的地方政府借債的時候都沒有，或者很少考慮如何償還。中國地方政府之所以成為這樣一種債務人，和中國的財政體制有直接關係。」高培勇說，「在中央政府眼裡，地方政府都是需要管住的孩子。中央政府打盹的時候，孩子就可能去淘氣，就走出去借債。只有地方政府有一個健全的處理自己收入與支出的資格和條件，地方政府債務風險才可能真正化解。因此要真正解決中國地方政府的債務風險問題，首先要健全地方財政體系。」

因此，中國政府應儘快改變財稅體制，實現中央與地方政府財權與事權的基本平衡。對地方政府而言，這將意味著上交部分事權、徵收新的基於財產的稅收、發行政府性債券等新舉措。

（趙婧張莫）

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