信託公司開展公益信託模式構想

作者：2009年01月22日北京國際信託有限公司信託總部 幸宇輝 杜芳摘要：當經濟增長對社會和諧發展提出更高層次要求時，發展公益事業成為構建和諧社會的一個重要方面。然而，我國現行公益事業仍欠發達，公益基金管理存在缺陷。本文提出了以信託公司作為受託人，憑藉其籌集資金的開放平台、專業的資金管理能力開展公益事業的構想。前言:當經濟增長對社會和諧發展提出更高層次要求時，發展公益事業成為構建和諧社會的一個重要方面。自20世紀80年代以來，國家慈善救助、基金會或慈善機構作為我國慈善公益事業的兩條主要渠道，為我國公益事業的較快發展做出了很大貢獻。然而，我國現行公益事業仍欠發達，公益基金管理存在缺陷，因此，發展以信託公司作為受託人，憑藉其籌集資金的開放平台、專業的資金管理能力來促進公益事業的意義重大。公益事業任重而道遠據統計，我國除了每年有6000萬以上的災民需要救濟、2200多萬城市低收入人口享受低保以外，還有5700萬農村絕對貧困人口和低收入人口、8200萬殘疾人和1.04億65歲以上的老年人需要各種形式的救助。而據統計，我國100多家公益法人掌握的公益資金僅佔國內GDP的0.1％，而在美國公益資金佔到了GDP的9％；國內工商註冊登記的企業超過1000萬家，但有過捐贈記錄的不超過10萬家，99％的企業沒有參與過公益捐贈。基金會作為接受捐贈並進行管理的非營利性組織在公益事業中發揮了積極作用，根據國內有關調查，截至2007年底，全國共有基金會1369個，資產總額近300億元，年募集資金近200億元。總的來看，基金會的運作已經具有了公益信託的基本性質，如具備基金會、捐贈者和受益人三方信託當事人、確定捐贈物資為信託財產、明確捐贈物資的公益使用目的和管理方法、約定受益人取得資助的方式等，基本符合信託成立中的基本要素。然目前很多基金會作為受託人無論在理論還是實踐中仍存在缺陷，如理財能力不足，財產難以保值增值；監管機制不完善，基金使用隨意性大；缺乏《信託法》要求的設置信託監察人、嚴格的信息披露義務等。這些缺陷都造成基金會等慈善機構的公信力和效率常被質疑，也在一定程度上阻礙了基金會的正常發展。同時，隨著企業、個人的捐贈行為日益活躍，一些企業、大學也紛紛設立基金組織進行公益活動，特別是今年5.12汶川地震發生後，民間捐款超過450多億元，但這些基金多為民間組織，未按照規定在民政部門登記註冊，其管理和使用捐贈物資的能力更欠專業。強烈的公益需求和現有公益機構的缺陷對公益基金的管理和使用提出了更高的要求，彰顯出我國的公益事業任重而道遠。信託公司開展公益信託特具優勢從理論和實踐上來看，由信託公司作為受託人開展公益信託既有法律基礎又具明顯優勢。《中華人民共和國信託法》第六十一條規定"國家鼓勵發展公益信託"，同時第六十二條第三款規定"公益事業管理機構對於公益信託活動應當給予支持"；《信託公司管理辦法》第十七條明確規定"信託公司可以根據《 中華人民共和國信託法》等法律法規的有關規定開展公益信託活動"，這為信託公司的受託人資格以及發展公益信託提供了法律基礎。另外，汶川災後中國銀監會適時發布的《關於鼓勵信託公司開展公益信託業務支持災後重建工作的通知》（簡稱《通知》）中明確指出："為幫助和支持災區重建工作，中國銀監會鼓勵信託公司依法開展以救濟貧困、救助災民、扶助殘疾人，發展醫療衛生、環境保護，以及教育、科技、文化、藝術、體育事業等為目的的公益信託業務"，更加促進信託公司開展公益信託業務。與傳統基金會相比，信託公司開展公益信託具有明顯優勢：首先，資產管理專業化。信託公司具有專業的理財能力，可以更好地實現公益財產的保值增值。其次，信託業務成熟化。信託公司開展信託業務已日漸成熟，其開發業務模式的實踐操作，可以為公益信託的有效開展提供寶貴經驗；第三，監管機制完善化。信託公司開展公益信託業務時不但要接受銀監會的專門監管，根據相關法律法規還將受到公益事業管理機構、信託監察人的共同監管，能夠確保公益資金安全、規範運用；第四，信息披露透明化。信託公司根據法規要求需要及時披露信託財產的管理、運用和處分情況，接受社會公眾的監督，更公式化、透明化。可見，信託公司利用其專業管理運作優勢開展公益信託，可以成為傳統基金會發展公益事業的重要補充，對逐步提高公民的社會責任感、加強公益事業規範、透明的發展具有積極的意義。信託公司開展公益信託舉步維艱近年來，一些信託公司已經在公益信託領域進行了有益嘗試，積累了一定經驗。據不完全統計，自1999年華寶信託設立寶恆組合投資信託計劃至今，約有10家信託公司設計或推出了10隻具有公益性質的信託產品。參照《信託法》對設立公益信託的規定，設立公益信託必須滿足"為公共利益目的設立、經公益事業管理機構批准、信託財產及其收益不得用於非公益目的、設置信託監察人"四大要件，而10隻信託計劃中有6隻屬於以私益目的設立並捐贈部分收益、2隻屬於以私益目的設立並捐贈小比例信託資金，其中7隻未涉及公益事業管理機構批准和信託監察人設置，1隻即中融信託設計的"中華慈善公益信託"獲得民政部審批、設置中華慈善總會作為信託監察人，但最終並未推出，因此這些信託產品並非真正的公益信託，業界將其稱為"具備公益性質的集合資金信託"；10隻產品中僅2008年6月西安信託推出的"5·12抗震救災公益信託計劃"和2008年10月百瑞信託推出的"鄭州慈善公益信託計劃"2隻產品均以救助教育為目的，獲得了民政部門審批，設立了信託監察人，並將募集資金和收益全部用於教育公益項目，基本具備了公益信託的設立要素，特別是百瑞信託推出的"鄭州慈善公益信託計劃"，以100元為起征點面向社會公眾發行，10年存續期內任何工作日均可加入，可以說是一款真正意義的公益信託。可見，信託公司雖兼具開展公益信託的理論基礎和優勢，但實踐中卻舉步維艱，即便是百瑞信託在推行其公益信託時，儘管恰逢銀監會因5.12汶川地震發布《通知》的時機，也歷經4個月之久的艱難歷程。究其原因：一是配套政策、制度缺位。儘管《信託法》對公益信託做出了明確規定，銀監會頒布的《通知》也提出"信託公司設立公益信託，可通過媒體等方式公開推介宣傳，公益信託委託人數量及交付信託的金額不受限制"等規定，但在實際操作過程中，由於批准設立公益信託的公益事業管理機構及其職責、審核程序無明確規定，信託監察人及其選擇標準未知，信託資金募集仍受集合信託計劃的自然人數量和資金金額限制，公益信託財產運用的審計和披露細則未知，公益信託財產的稅收政策不完善等等，都使公益信託仍然處於難以操作、作用未能發揮的窘狀；二是信託社會認知度不足。雖然信託被認為是四大金融行業之一，但是卻不象銀行、證券、保險一樣為人所熟知，包括一些行業主管部門聽到"信託"字樣都感茫然無措，這大大增加了公益信託的協調成本和開發難度；三是費用提取與實際支出的失衡。目前信託公司開展公益信託尚處初步階段，公益財產規模小（如百瑞信託目前募集規模僅約為160萬），公益財產用於公益項目的速度較快，因此無法完全發揮其專業理財能力為財產增值，導致無處提取管理費用，而在公益信託推廣過程中，信託公司又不得不增加成本用於媒體宣傳、機構協調和日常管理，費用提取與支出的失衡也使信託公司對開展公益信託望而卻步。表一：公益性信託計劃統計表時間受託人信託計劃信託目的公益信託審批監察人1999年9月華寶信託寶恆組合投資信託計劃收益捐贈型：發放「寶鋼獎學金」或提供各項資助。無無2004年2月雲南國投"愛心成就未來－穩健收益型"集合資金信託計劃（一）收益捐贈型：捐贈雲南省青少年基金會用於修建信託希望小學及救助雲南省內失學兒童無無2005年1月中融信託中華慈善公益信託（未推出）收益捐贈型：殘疾孤兒手術康復明天計劃民政部門中華慈善總會2006年2月雲南國投「愛心成就未來—穩健收益型」集合資金信託計劃（二）收益捐贈型：捐贈雲南省青少年基金會用於修建信託希望小學及救助雲南省內失學兒童無無2007年8月重慶國投愛心滿中華集合資金信託計劃收益捐贈型：捐贈中國殘疾人福利基金會用於救助白內障患者的復明手術無無2007年8月北京信託同心慈善1號新股申購集合資金信託計劃收益捐贈型：用於北京地區貧困民工子弟學校無無2008年5月金港信託四川災區賑災公益信託計劃收益捐贈型：用於捐贈四川災區無無2008年6月西安信託5·12抗震救災公益信託計劃全部財產用於陝西地震災區受損中小學校舍重建或援建新的希望小學等公益項目民政部門希格瑪會計師實務所2008年6月衡平信託「愛心系列」信託理財產品信託資金捐贈型：每期信託募集資金的1％定向捐助災區支持中小學校園重建無無2008年8月中信信託中信開行愛心信託收益捐贈型：捐贈給宋慶齡基金會。無無2008年10月百瑞信託鄭州慈善公益信託計劃全部財產四川災區及其他貧困地區教育事業民政部門鄭州慈善總會信託公司開展公益信託模式構想在法律政策不完善的現實背景下，信託公司開展純公益信託業務確實不易，在既要適應當前環境、又要繼續參與和發展公益事業的尷尬境遇下，信託公司只能採用過渡性思路開展公益信託業務，即：以原有公益性信託為基礎，加強與其他公益組織合作，逐步開展公益信託業務。

圖一：公益信託模式構想圖例如在信託模式中，首先，開拓公益信託資金募集渠道，擴大信託規模，引入基金會、慈善機構、學校、圖書館、醫院等公益組織作為委託人，將其接受到的捐款、財產委託信託公司進行專門管理；其次，信託公司通過專業化的投資管理運作，即實現信託財產的保值增值，又可解決信託公司費用提取與實際支出失衡的問題。同時由商業銀行進行獨立的資金第三方保管，並引入監察人制度，聘請會計師事務所或律師事務所等中介機構對受託人行為進行監督，審核認可受託人所作的信託事務處理情況及財產狀況的報告、信託終止時的清算報告等，可以使信託財產運用透明化，為公益增信；最後，信託公司委託基金會、慈善機構等進行捐贈資金等財產的使用，在有關信託的稅收政策缺失現狀下，獲取稅收優惠。這種公益資金募集、管理和運用的初步模式的開展和日漸成熟，將有利於提高信託作為發展公益事業平台的社會認知度，有利於待政策環境完善之時開展純公益信託業務。結語：在現實操作中，上述模式可能依然存在一些期待解決的問題。比如，目前基金會管理也正趨於專業化中，在公益財產的使用上，他們根據受益人情況，不但保持了原有的無償資助方式，也開展了如小額低息信貸等運用方式，而其信息披露也逐步公開透明化，這就對信託公司開展公益信託提出了更高的要求；另外，因信託公司優勢在於專業理財，不是將公益財產實施在受益項目上，若將公益財產委託給更專業的基金組織來運作，基金會在公益項目實施和日常管理中涉及到的經營費用問題（目前基金會可以提取不超過公益財產規模12%的費用），將要求信託公司加大投資理財能力，在確保信託財產安全的同時還有實現較大的增值。總之，信託公司開展公益信託模式的細節還有待在實際操作中進一步細化，其可行性也需進一步驗證。"公益"是利在當代、功在千秋的事業，我們期望在實踐中積極創新，推動公益信託的建設和完善。
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