案析《行政訴訟法》修改後的管轄制度

作者：金杜律師事務所 夏東霞 楊婷

2014年11月1日，全國人大通過並發布《中華人民共和國行政訴訟法（2014修正）》（下稱「新《行政訴訟法》」）。這是《行政訴訟法》實施二十四年來的第一次「大修」。此次修改主要針對實踐中立案難、審理難、執行難等「三難」問題，從保障當事人的訴訟權利、完善管轄制度、訴訟參加人制度等十個方面進行修訂。

2015年4月22日，最高人民法院發布《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（下稱「《解釋》」），該《解釋》自2015年5月1日起與新《行政訴訟法》同步實施。

由於新《行政訴訟法》及《解釋》施行時間較短，對於增設的具體制度及修改後的規定應如何理解及適用等問題，實踐中仍然存在一定爭議。新法實施後，我們即代理了一起行政案件。本文將根據該案管轄程序的處理，探析《行政訴訟法》修改後就複議機關維持原行政行為的案件應如何確定管轄的問題。

案情

2014年，王某向上海市A政府部門提交要求公開信息的申請。A政府部門作出《政府信息公開申請告知書》，駁回王某的申請。王某不服，向A政府部門的上一級主管單位國務院B部門提出行政複議申請。後國務院B部門作出《行政複議決定》，維持上海市A政府部門的《政府信息公開申請告知書》。王某不服，以國務院B部門為被告，向北京市二中院提起行政訴訟，請求撤銷《行政複議決定》。

2015年5月7日，北京市二中院正式受理該案。我們代理國務院B部門處理該起案件。由於該案是在新《行政訴訟法》正式實施後受理，我們遂依據新《行政訴訟法》請求審查及確認該案的管轄問題。

該案管轄的確定

被告的確定

修改前《行政訴訟法》規定，經複議的案件，如複議機關決定維持原具體行政行為，僅列原具體行政行為的行政機關為被告。鑒於此，此前的行政複議實踐中，複議機關為了不當被告而維持原行政行為的現象比較普遍，導致行政複議制度未能很好地發揮作用。為督促行政機關更加充分地發揮行政複議的監督糾錯功能，新《行政訴訟法》對上述規定進行了修改。

修改後的新《行政訴訟法》第二十六條第二款規定，「經複議的案件，複議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和複議機關是共同被告；複議機關改變原行政行為的，複議機關是被告。」《解釋》第七條進一步規定，「複議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和複議機關是共同被告。原告只起訴作出原行政行為的行政機關或者複議機關的，人民法院應當告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院應當將另一機關列為共同被告」。根據前述規定，複議機關決定維持原行政行為的，則作出原行政行為的行政機關和複議機關是共同被告。

該案中，原告王某提起訴訟是在2015年5月1日以前，按照修改前的《行政訴訟法》，其應該起訴原具體行為作出機關，即上海市A政府部門；按照新《行政訴訟法》，其應將上海市A政府部門與國務院B部門作為共同被告。因此，無論按照修改前的規定還是修改後的規定，原告僅起訴國務院B部門都是不正確的。由於該案系在新《行政訴訟法》正式實施後受理，該案應將上海市A政府部門和國務院B部門作為共同被告。

管轄的確定

在認為應列上海市A政府部門和國務院B部門為共同被告的情況下，根據新《行政訴訟法》的規定，兩個機關所在地的法院均有管轄權。

那麼，就法院級別管轄的確定，上海市A政府部門是市政府的直屬機構，對其有管轄權的法院應當是其所在地的基層人民法院；而對於國務院B部門有管轄權的法院，則是其所在地的中級人民法院。對此，由於修改前的《行政訴訟法》規定，複議機關維持原具體行政行為的，以原作出具體行政行為的機關為被告；複議機關改變原具體行政行為的，以複議機關為被告，因此在管轄上並不會存在衝突。而新《行政訴訟法》規定，複議機關維持原具體行政行為的，由原作出具體行政行為的機關和複議機關為共同被告，就可能出現兩個不同級別的法院都有管轄權的情況。

針對這一問題，《解釋》第八條作出了補充規定，「作出原行政行為的行政機關和複議機關為共同被告的，以作出原行政行為的行政機關確定案件的級別管轄」。這一制度設計一方面解決了兩個不同級別法院都有管轄權的問題，另一方面也是為了不使案件過多地集中到上級法院，減輕上級法院辦案壓力，盡量將矛盾化解在基層法院。

根據該規定，該案應以作出原行政行為的上海市A政府部門確定案件的級別管轄，也就是由基層人民法院管轄。因此，該案無論是由上海市A政府部門所在地法院管轄，還是國務院B部門所在地法院管轄，均應由基層人民法院管轄。原告向北京市二中院提起訴訟是不正確的。

我們的應對措施及法院裁決結果

在分析、研究新《行政訴訟法》及《解釋》的上述規定後，我們代理國務院B部門向北京市二中院提交了管轄權異議申請，提出該案的級別管轄錯誤，應由國務院B部門所在地的北京市某區法院或上海市A政府部門所在地的上海市某區法院管轄。

收到我們的申請後，北京市二中院也認為根據新《行政訴訟法》，兩個法院均有管轄權。在此情況下，法院徵求了原告對於管轄的意見，原告則表達了選擇北京市某區法院的意見。

日前，北京市二中院作出民事裁定書，根據新《行政訴訟法》的規定及原告的選擇，裁定將該案移送至北京市某區法院管轄。我們認為，北京市二中院對該案的處理方式，符合新《行政訴訟法》的立法本意，適用法律正確，也充分尊重了當事人的選擇權。對此，原告也未再提起上訴，同時向北京市某區法院重新提交了以上海市A政府部門和國務院B部門為共同被告的起訴書。

啟示

新《行政訴訟法》及《解釋》施行後，以國務院部門或者縣級以上地方人民政府為被告所提起的行政訴訟，則不必然由中級人民法院管轄。如果是針對前述機構直接作出的具體行政行為起訴，或者針對前述機構改變原行政行為的複議決定起訴，則均應由中級人民法院管轄；如果是針對前述機構維持原行政行為的複議決定起訴，則應根據原作出行政行為的機關來確定級別管轄。

對於擬針對複議機關維持原行政行為的複議決定提起行政訴訟的當事人而言，可以根據實際情況，選擇較為有利的管轄法院。對此，新《行政訴訟法》第二十一條也規定，「兩個以上人民法院都有管轄權的案件，原告可以選擇其中一個人民法院提起訴訟。原告向兩個以上有管轄權的人民法院提起訴訟的，由最先立案的人民法院管轄。」

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