TPP規則演進與中國的應對以及FTAAP的建立

國際關係學院

國經2014級研究生

伊力凡 ·馬合木提

【內容摘要】國際貿易規則的產生與發展有其獨特的歷史背景和發展路徑。進入21世紀以來，一系列新興的貿易協定的出現預示著國際貿易規則的發展方向。跨太平洋夥伴關係協議作為涉及亞太廣大國家和地區的新興貿易協議，受到了廣泛的關注。同時,為應對TPP的去中國化以及亞太區域內的貿易自由化進程不斷向前推進使得對建立亞太自由貿易區的討論也越來越熱烈。2014年11月的APEC北京領導人會議為推進FTAAP從願景到行動規划了北京路線圖。研究FTAAP建立過程中的有利因素和難點，展望APEC今後發展與建立FTAAP所形成亞太地區合作的新格局，有利於我國參與APEC和FTAAP的政策選擇。

【關鍵詞】跨太平洋夥伴關係協議 貿易規則 亞太自由貿易區 中國應對

一、 跨太平洋夥伴關係協定（Trans-PacificPartnership）概述

(一) TPP的由來

TPP最初是2005年由汶萊、智利、新加坡和紐西蘭簽署的「跨太平洋戰略夥伴關係協議」（Trans-PacificStrategicEconomicPartnershipAgreement）演變發展而來，因其成員最初為四個，所有又稱「P4」協議。「P4」協議旨在擴大、強化四國間貨物、服務、投資、知識產權、環境保護等方面的交流與合作，創造一個可以吸引潛在亞太國家加入的區域經濟合作模式。隨著2009年11月美國總統奧巴馬亞洲之行中高調宣布加入TPP，澳大利亞、秘魯、越南也相繼宣布加入談判。奧巴馬強調達成成員廣泛、高標準、配得上「21世紀貿易協定」稱號的區域貿易協定。TPP完成了由「P4」到「P8」的成員擴充。2010年3月在澳大利亞墨爾本，TPP開始了第一輪談判，美國藉助已有的「P4」協議文本，全方位介入和主導TPP談判，並開始用自身邏輯與方法推行貿易秩序塑造與貿易規則制定。

(二) TPP的最新發展動向

TPP迄今為止已經進行了20輪談判，成員國已經擴充為12個，分別是澳大利亞、汶萊、加拿大、智利、日本、馬來西亞、墨西哥、紐西蘭、秘魯、新加坡、美國和越南。2010年3月，8國參與了在墨爾本進行的第一輪談判。2010年10月在汶萊進行的第三輪談判中馬來西亞正式加入TPP談判。至此，TPP成員國由「P8」變為「P9」。2011年11月，在美國夏威夷舉行的APEC領導人峰會上，TPP9個成員國就已達成關於「加強貿易、投資、就業以及經濟增長與發展」的TPP協議綱要文件，並期望建立起一個綜合的、超前的地區貿易協定使貿易、投資自由化，與此同時，期望完美解決新興或者傳統貿易難題並且能妥善應對21世紀的挑戰。2012年6月，加拿大和墨西哥被正式邀請加入TPP談判，兩國並於2012年12月在紐西蘭奧克蘭舉行的第15輪談判中正式出席。2013年4月21日，經過反覆的考慮與猶豫，日本決定加入TPP談判，成為TPP談判中最年輕的成員，並於2013年7月第一次參與了在馬來西亞進行的18輪談判。

(三) TPP談判內容演進

TPP談判的內容是以之前「P4」協議文本為基礎，在「P4」文本中，內容涵蓋了諸多領域，包括貨物和服務貿易自由化，原產地規則，海關程序，貿易救濟，衛生與動植物檢疫措施，技術性貿易壁壘，競爭政策，知識產權、電子商務交易、政府採購等方面。「P4」協議在內容上有約束性的條款，體現環境與勞工合作等方面。然而其競爭力體現在協定規定在貨物貿易上，簽約國必須毫無例外的無條件實施零關稅措施。

以「P4」文本為基礎的TPP談判不斷的發展和深入，成員國也不斷擴充，從2011年「P9」達成的協議綱要文件來看，TPP談判文本從以前的20章擴充到了29章，除了涵蓋了「P4」協議已有條目外，「環境合作協議」以及「勞工合作備忘錄」這兩個補充協議納入正文，另外，添加了合作和能力建設、跨境服務、電子商務、金融服務、電信、紡織品與服裝等專門條款，完善了議題涵蓋範圍。其內容中，保持監管延續性以及支持和鼓勵中小企業跨國發展等議題有創新意義。

日後，TPP談判將延續美國主導的方向發展，達到其促進貿易、就業發展以及經濟繁榮的目標，並通過TPP談判達成真正的「21世紀貿易協定」。

二、 TPP的貿易規則演進與發展

(一) 美國推動區域合作的一般邏輯

「新區域主義理論表明，一國推動或參與區域合作，除了可以獲得傳統經濟收益外，還可以獲得非傳統收益，其中，影響國際經濟規則的能力往往是大國更為看重的區域合作目標。」對於美國來說，介入TPP談判也許是一種被動的戰略反應，防止貿易轉移效應對本國造成利益損失，事實上，主導國際貿易規則制定是其根本訴求。在國際貿易中，如果某國家向全球提供更為廣闊的出口市場，那麼它對國際貿易規則的影響力就越大。美國在區域合作中，常常以本國市場准入為吸引力，以其不對稱的經濟優勢為籌碼，在一個小範圍的區域中（成員國往往競爭力較弱）推行有利於維持本國競爭力的貿易規則，推行本國的價值觀與法律規則，形成貿易集團，使美國在全球貿易談判中佔據優勢地位，獲得更為廣泛的接納與支持。並且美國可以通過已經形成的貿易集團作為談判工具，迫使其他國家或貿易集團接受已經達成的貿易規則，否則美國以區域合作取代多邊談判，致使其他國家有遭受貿易轉移效應帶來福利損失的風險。美國這種通過區域合作形成貿易集團，進而增加美國在多邊貿易談判中的籌碼，最終獲得國際經濟規則制定的主導權，將區域貿易協定內的規則推廣為多邊貿易規則的過程被稱為「有順序的談判」。美國這種「有順序的談判」成為了美國推動國際貿易規則發展的慣例，根據以往經驗來看取得了顯著的效果。美國「有順序的談判」成功原因有三：一、美國擁有的雄厚經濟實力，其提供的出口市場有巨大吸引力，如果在區域談判中不接受美國推崇的貿易規則，既有可能遭受經濟福利損失，又有可能在談判中被孤立；二、美國先在小範圍形成貿易集團，由於其成員國數量少，實力弱，為符合美國切身利益規則的制定和推廣形成了良性的空間，之後，當以美國為首的貿易集團吸納更多成員加入談判時，他們形成了集團優勢使維持已達成規則更為容易；三、如果在談判遇到瓶頸難以突破，美國可以另闢蹊徑，開創、制定全新的貿易規則，並利用小範圍的貿易集團預先進行試驗，之後再將通過修訂和完善的貿易規則推向全球，展示新規則的優越性，促使其他國家接受。美國所推動的TPP談判也遵循了一貫的貿易規則制定路徑，在早期加入TPP談判後，通過其經濟優勢迫使其他參與國接受其貿易規則，形成貿易集團，獲得國際貿易規則制定主導權，然後在之後吸納新成員的過程中使他們接受已達成的貿易規則，TPP符合美國推動區域合作的一般邏輯。

(二) 美國推動下國際貿易規則的發展

美國通過其特有邏輯與方式推動著國際貿易規則的發展。20世紀30年代起，美國就開始著手將國內貿易法律轉化為國際貿易規則。30年代的經濟「大蕭條」使一直奉行自由貿易政策的英國放棄了最惠國原則，實行帝國特惠制，而這對美國在全球範圍推動自由貿易政策帶來了困難。於是美國通過與英國的雙邊談判拆散了帝國特惠制，1947年日內瓦簽訂的關稅與貿易總協定（GATT）標誌著美國主導的國際自由貿易體系建成。之後，在GATT向世界貿易組織（WTO）轉變的過程中，美國通過「有順序的談判」推行自己主導的貿易規則。例如，美國在將美加自貿區向北美自貿區擴充的過程中，將知識產權、服務貿易和與貿易有關投資等議題推廣至北美自貿區，達成北美自由貿易協定（NAFTA），通過形成的強有力的貿易集團影響烏拉圭回合談判，從而將知識產權、服務貿易和與貿易有關投資等美國所倡導的貿易新規則推廣至WTO，為更多國家所接納和採用。

貨物貿易上，美國在GATT框架和WTO框架談判中一直在倡導削減關稅以及消除非關稅壁壘，在TPP協定綱要中更是將關稅削減為零。在服務貿易、知識產權、投資上，最初自貿區談判中只是粗略的涉及，到烏拉圭回合簽署一系列協定將具體規則納入法律條款，最後TPP談判中對規則進行細化以及對標準有所拔高。環境和勞工條款從無到有，到TPP成為美國為首的發達國家關注的重中之重，體現了大國價值觀的推廣以及對發展中國家生產優勢的規避。競爭政策的演進體現了對國有企業壟斷的抵制，並以競爭中立原則作為新範本與標杆。美國推動國際貿易規則發展中，議題種類愈加豐富，並且側重於以美國為首的發達國家等大國利益保障為主；在議題規則的推廣上更是體現了從大國國內規則向區域貿易組織規則發展，進而向全球貿易規則推廣的路徑。美國一直強調區域合作對其國家利益的重要性，但區域經濟組織的達成只是美國考慮的一個方面，而在全球範圍內推行美式貿易範本，推廣美國貿易政策，影響國際貿易規則是其根本目的。

(三) TPP新興議題內容與特點

通過TPP新興議題談判，可以使各參與國的法律、法規趨於一致，並符合美國的規則和標準，體現美國推崇的價值觀，新興議題體現在以下方面：

1. 規則一致

規則一致符合21世紀國際貿易規則高標準的要求，各國不一致的規則給國際貿易的發展帶來了很多的阻礙，各國雙邊或者多邊貿易過程中不一致的規則一方面使貿易過程複雜化，效率降低；另一方面不同的貿易規則會使「義大利麵條碗」效應突出，使得貿易合作的成本上升。為使TPP參與國規則無縫對接，提高貿易合作效率，美國主張規則一致，使各國加入TPP成為從國內規則向美國規則接近的過程，達到美國繼續主導全球貿易規則的目的。

2. 中小型企業

中小型企業對美國經濟持續發展與增長貢獻突出，中小型企業不僅為美國提供了大部分新增就業崗位，也是美國技術創新的動力源泉。美國曆來也非常重視中小型企業，美國總統每年會向國會做「中小企業總狀況」的年度報告，並且會為中小企業立法，還設立負責、支持中小企業的專門機構。TPP協定綱要中有專門提及中小企業的部分，可以保障中小企業在TPP市場的參與度與基本權益，幫助其獲得貿易機會，解決其在國際貿易中的困難。

3. 國有企業

冷戰結束之後，以國家為後盾的國有企業競爭力越來越強。以中國為例，中國的國有企業藉助國家強有力的政策支持，實現規模經濟，降低了經營成本，實現了技術創新，從而提升了綜合競爭力。而美國政府認為美國公司在與中國國企的競爭中處於不利環境，這種國有企業的模式扭曲了公平競爭的環境。因此美國提出了「競爭中立」的概念，希望競爭不受外來因素干擾。美國因此在TPP談判中強調保障外國企業享受國民待遇，通過對國際經濟規則的更新、調整保障跨國公司公平的競爭地位。

4. 電子商務

美國作為全球電子商務領域的領先者，肯定希望通過在國際貿易規則中對電子商務規則的制定佔據優勢地位。美國希望互聯網數據自由傳輸或跨境流動不應受到限制，希望通過TPP將網際網路數據自由傳輸議題構建為國際規範，然而此主張無法受到其他談判者認同，因此暫未列入最後文本。TPP協定綱要中規定了海關關稅、電子交易授權以及消費者保護等條款。

(四) TPP影響下的新一輪國際貿易規則特點

1. 勞工、環境標準是發達國家規定重點

相比於發展中國家，貨物貿易已經成為美國等發達國家國際貿易中處於不利地位的原因。為了逆轉發達國家在貨物貿易中的逆差地位，削弱發展中國家在製造業上的優勢，發達國家制定更為嚴格的勞工、環境標準。嚴格的環境、勞工標準增加了發展中國家製成品的生產成本，削弱其勞動力的優勢。例如，美國2009年出台的《美國清潔能源安全法案》，規定了具體的碳排放標準，預示著會成為TPP協議環境條款前提之一。TPP協定綱要也強調了環境在貿易中的重要性，著手制定關於生物多樣性，氣候變化，環境產品和服務等規定。關於勞工問題，從「P4」到TPP協定綱要，關於勞工問題的條款不斷的在深化與擴大。北美自貿協定勞工條款只是被美國納入單邊保證函，而中美洲自貿協定中勞工條款已納入協定主體，並且違反者會有遭受貿易制裁的風險。之後的簽訂的雙邊自貿協定也將勞工條款深化。這些都保證了發達國家工人與發展中國家工人處於平等的地位，也削弱了發展中國家勞動力的優勢。

2. 服務貿易、投資為核心

作為全球最大的服務貿易出口國，服務貿易是美國全球市場最具競爭力的優勢產業。近年來，美國服務貿易出口額逐年遞增，服務貿易順差額也呈逐年遞增的趨勢，保持了強有力的增長勢頭。服務出口是奧巴馬提出「五年出口倍增計劃」的主要增長點。服務貿易出口對於美國來說意義重大，所以其一定會重視國際貿易規則中對服務貿易的規定。在新一輪國際貿易規則中會重視跨境服務的貿易壁壘的消除，提供一個公平、開放、透明的服務貿易市場。投資是TPP談判中重要部分，主要關注了TPP成員國間投資者和投資行為的實質性法律保護，包括本國與外國投資者非歧視性待遇問題，國民待遇最低標準，沒收規則，對扭曲貿易與投資的特殊經營要求的禁止條款等。TPP關於投資的規定目的在於調節各成員國公共利益以保障成員國權益，解決爭議。美國政府對投資者與投資所在國政府的爭端解決問題高度關心，並且對資本自由流動高度支持。所以美國會以投資會重點制定新一輪國際貿易規則。

3. 信息化影響貿易規則的發展

隨著全球信息化的發展，電子商務在全球範圍內廣泛應用，傳統國際貿易中的跨境服務等可以通過網路便捷的完成，所以國際貿易需要全新的規則來應對。針對電子商務的特點，在新一輪規則的制定中應該簡化海關手續保障全球電子商務的自由發展，並且著重解決電子交易授權的問題，在保障消費者權益上也應做出明確的規定。

4. 全面的貿易自由化

TPP特徵這一就是全面的市場准入，削減關稅，消除貿易、投資等的壁壘，這一特徵也預示著下一代貿易規則向全新的自由化方向發展。政府應當減少干預，規避關稅、補貼等不平等措施，降低對國內產品以及市場的保護，更多強調市場對於全球貿易調節的作用。而政府充當的應該是規則制定、貿易爭議仲裁等保障平等貿易環境的角色。

三、 中國應對與啟示

(一) 以TPP為契機轉變經濟增長方式

TPP規則由於其創新性對於中國國內傳統的經濟增長方式產生了一定程度的衝擊。中國傳統的經濟增長方式一直以粗放型為主，並對出口依賴明顯。中國因其豐富的勞動力、環境資源，一直走著高投入、高消耗、高排放的發展道路，雖然經濟速度發展可觀，然而對環境污染嚴重，不符合可持續發展的科學發展觀。並且中國外向型的經濟發展特徵，雖然分享了全球化過程對中國貿易帶來的福利，然而對外部市場過度的依賴制約著中國發展潛力，也使中國受外部市場遏制明顯。因此中國可以藉助TPP，調整國內貿易規則，深化國有企業、知識產權、環境、勞工標準等的改革，逐漸從粗放型發展向集約型發展過度，轉變經濟增長方式。與此同時，利用國內巨大市場，擴大內需，降低對外國市場的依存度，一方面保持經濟增長潛力，另一方面從根本上擺脫國際市場波動對中國經濟發展的影響。

(二) 擴大和深化東亞經濟合作，構建以中國為核心的FTA網路

美國推動TPP有其戰略考慮，防止被排除在東亞區域合作之外，通過TPP談判拉攏東亞各國，阻礙東亞一體化的進程。並且美國所倡導的TPP規則體現著美國的意志與價值觀，與中國一直所遵循的規則必然有不符甚至衝突的地方。美國通過TPP介入東亞區域合作的過程，對中國區域合作以及經濟發展是威脅與挑戰。所以中國應該以TPP為推動力，完善已有FTA機制，如「東盟+3」、「東盟+6」等合作機制，並且針對下一代國際貿易規則的特點提出創新性的區域合作機制與措施，繼續開展區域經濟合作，重點開展中日韓三國之間的FTA談判，如果中日韓三國區域合作達成，對於三國的福利水平都有很大程度的提高。平穩發展的東亞區域合作對於中國意義非凡，不僅可以防止中國在亞太地區被以美國為核心的貿易集團孤立，帶來規則制定上的劣勢；還可以避免貿易轉移效應對中國福利水平產生的影響。

此外，由於中國可能在一定時期內被排除在TPP之外，FTAAP的建設又剛剛啟動，為應對TPP的去中國化，我國更需深化東亞經濟合作。有重點地逐步啟動和深化與TPP相關成員國之間的FTA談判，建立以中國為核心的「輪軸-輻條」形FTA網路來削減TPP的衝擊。同時注重與TPP的潛在成員國之間的多邊和雙邊貿易協定的談判，加快與東盟、日韓自貿區的談判進程。加快中國（上海）自由貿易試驗區（FTZ）的建設，試驗以開放促改革的國家戰略，積極探索未知領域，積累經驗，進而為我國參與全球貿易與投資規則的重構提供有力支撐。推動中國「一帶一路」戰略的實施進程，削弱TPP國家對於沿海地區的包圍，為中國帶來新的發展方向。無論是出於追求FTA網路中核心國利益的地位，還是出於強化亞太經濟合作中主動權的考慮，中國均需主動加速主導區域經濟整合，提升自己的區域經濟影響能力。

(三) 與美國博弈中獲取雙贏

美國作為世界超級大國，在一個區域合作的機制中將其完全排除在外是不現實的。如果在國際貿易中兩個有政治、經濟影響力的大國進行激烈、尖銳的對抗對於全球貿易發展會帶來諸多不利因素。中國與美國在經濟合作上有互補關係，依存度很高，中美應該通過坦陳談判、消除經濟合作中的分歧，將中美兩國經濟關係從「惡性互補」向「良性互補」的方向轉變，在國際貿易合作中，兩國也不應該相互排斥，而是通過合作解決面臨的矛盾、問題。中國必須妥善處理與美國博弈中的關係，避免由競爭走向對抗，而是通過競爭促進國內規則、機制的改革，並且通過談判使美國進行一定程度妥協，取得雙贏的效果。

(四) 循序漸進推進FTAAP進程

亞太自貿區的建設雖提上日程，北京APEC會議上亞太自貿區路線圖也已獲得通過，但接下來更多的仍舊是圍繞路線圖落實FTAAP的信息交流機制，而並不會真正落實到實際建設階段。因此，中國雖然作為FTAAP的重要推動國，在其建設上也不可操之過急。對於亞太自貿區的路徑依賴，無論是通過TPP或者RCEP為核心基點進行擴容，還是二者融合而以APEC為平台最終架起通向FTAAP的橋樑，中國都需要做好相應的準備，以提高自己在亞太自貿區建設過程中的話語權，增加在規則制定上的籌碼，擴大在東亞地區的影響力，尋求更多的區域發展戰略選擇。

四、 建立FTAAP分析

建立FTAAP的優勢可以歸納為以下幾點：一是APEC成員的平均關稅水平已經低於WTO成員的平均水平，在推進關稅和非關稅領域自由化方面已經具有一定的基礎；二是APEC內部建立的RTA眾多，有利有弊，有利方面是為今後建立FTAAP儲備了談判人才和談判思路，同時也為RTA合併成FTAAP奠定了一定基礎；三是APEC成員領導人對FTAAP的積極推動，領導人的決心對推動談判進程影響很大。

建立FTAAP的困難主要可以歸納為以下幾點：一是路線圖的具體設計，在正式談判之前就下一代貿易和投資問題內容框架達成共識比較困難，如果按照一般FTA涉及的領域，發展中成員比較容易接受，例如RCEP，但以美國為首的TPP談判成員不一定認為RCEP是全面和高質量的RTA，而如果將TPP內容照搬到FTAAP中，不少發展中成員將難以接受。RCEP談判中涉及的問題主要包括貨物貿易、服務貿易、投資、經濟技術合作、知識產權、原產地規則、爭端解決機制、透明度、便利化、差別待遇等，而TPP包括的內容比較多，除上述領域外，還包括網路安全、法律、地區管理的協調與相互認可、監管體制的一致性與連貫性、規章制度的無縫對接、水平和跨領域（horizontalandcrosscuttingissues）、生物技術、消除國營企業與民營企業差別、突破性的國有企業新規則、數字經濟、環境、勞工標準、民主、公共衛生、健康等問題。如何在RCEP和TPP之間就FTAAP涉及的領域內容達成一致，APEC將面臨挑戰。二是參加RCEP談判的16個國家中，有4個不是APEC成員，包括印度、東盟中的寮國、柬埔寨、緬甸，FTAAP建立是否包含這4個國家，如果包括，如何在新建立的FTAAP中體現彈性和差別對待的原則，尤其是對老柬緬的優惠政策，如果有的話，FTAAP是否還是高質量，如果沒有，老柬緬就很難加入FTAAP。在確立FTAAP談判內容問題上TPP佔有優勢，因為參加談判的12個國家都是APEC成員。

FTAAP計劃建成為高質量的區域經濟一體化組織，RCEP和TPP都認為自己是全面和高質量的RTA，如果FTAAP談判達成的協議內容多於目前RCEP的談判領域，而少於TPP涉及的談判領域，也有可能FTAAP與TPP同時並行運作。如果FTAAP水平低於RCEP和TPP，有可能三個RTA同時平行推進。但從目前RCEP和TPP談判進程分析，進展都不是很順利，RCEP計劃2015年完成談判將可能存在很大困難，TPP完成談判的時間也多次延後。從WTO公布的以往的RTA建設道路和模式分析，由21個成員談判，甚至21+4個成員談判建立一個區域經濟一體化組織，應該是RTA談判道路的創舉。建立FTAAP最理想的模式是經過談判，所有APEC成員簽署一個統一的RTA，取消目前運作的所有APEC成員之間已經建立的眾多RTA，並保障FTAAP的高效運作，使所有成員受益。從目前情況分析，APEC要達到理想模式，還需要更長的路要走。

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