國外太陽能光伏產業發展政策借鑒及啟示

　　摘要：本文首先梳理了國外太陽能光伏產業發展的現狀，分析了美國、德國、日本等國家現有的太陽能光伏產業發展政策；最後對我國的太陽能光伏產業發展現狀及相關政策啟示進行了探索，以此為我國太陽能光伏產業的發展提供借鑒。

　　一、國外太陽能光伏產業發展現狀

　　太陽能光伏產業是一個全球性產業，在目前的國內市場還沒有成熟，主要是集中在發達國家。近幾年國際上光伏發電快速發展，2007年全球太陽能新裝容量達2826MWp，其中德國約佔47％，西班牙約佔23％，日本約佔8％，美國約佔8％。2007年，在太陽能光電產業鏈中有大量的投資集中到新產能的提升上。除此之外，太陽能光電企業在2007年間的貸款融資金額增長了近100億美元，使得該產業規模不斷擴大。2008年，全球光伏市場增至5．5GW，其中，按地區排名西班牙名列首位，德國第二。2008年，全球太陽能安裝總量已累計達15GW，西班牙新裝量為2．5GW，約佔2008年新增安裝量的一半。

　　雖然受金融危機影響，德國、西班牙對太陽能光伏發電的扶持力度有所降低，但其他國家的政策扶持力度卻在逐年加大。日本政府2008年11月發布了「太陽能發電普及行動計劃」，確定太陽能發電量到2030年的發展目標是要達到2005年的40倍，並在3—5年後將太陽能電池系統的價格降至目前的一半左右。2009年還專門安排3O億日元的補助金，專項鼓勵太陽能蓄電池的技術開發。2008年9月16日，美國參議院通過了一攬子減稅計劃，其中將光伏行業的減稅政策（ITC）續延2—6年。

　　二、國外太陽能光伏產業政策分析

　　1、美國的光伏產業政策

　　美國出台國家光伏發展計劃和相關激勵政策、加大具有更低成本優勢的薄膜電池的研發投入和支持等措施非常值得我國借鑒。

　　美國法律中促進太陽能產業發展的主要有頒佈於1978年的《公共事業政策管理法》（最新修訂於1999年）、1992年的《能源政策法案》、1990年的《清潔空氣法修正案》等，此外美國部分州也頒布了一些鼓勵開發利用太陽能的法律和條例，比如《加利福尼亞公共設施法》、《明尼蘇達州條例》和《羅德島州普通法律》等。

　　1978年美國公用事業管理政策法及其實施準則是由聯邦能源委員會提出的，適用於非水力發電的可再生能源發電系統。該法的特點主要表現在：首先，在立法目的上積極鼓勵利用可再生能源。其次，強制規定利用可再生能源發電的電價制定標準。面對可再生能源發電成本高於化石能源的現實，該法強制規定了利用可再生能源發電的電價制定標準。最後，給予可再生能源技術支持政策。美國公用事業管理政策法規定：「電力公司必須按可避免成本購買熱電和可再生能源生產的電力。」這一政策為可再生能源發電技術與化石燃料發電技術的公平競爭創造了條件。經過多年實踐證明，美國公用事業管理政策法是一項鼓勵發展替代能源的有效措施，其激勵作用來源於以高昂的可避免成本來購買替代能源所產生的電力。

　　1992年《能源政策法》進一步對可再生能源發展提出了要求，即要求到2010年可再生能源提供的能量應比1988年增加75％。該法規定對可再生能源資源的開發利用給予投資稅額減免，該法規定對太陽能和地熱項目永久減稅10％。對於符合條件的新的可再生能源及發電系統並屬於州政府和市政府所有的電力公司和其他非贏利的電力公司也給予為期10年的減稅，稅額減少的多少將隨著社會物價水平的變化而變化，並且取決於國會年度撥款水平。符合條件的可再生能源設備必須是使用太陽能、風能、地熱能、生物質能（不含城市固體廢棄物）的發電技術。同時，美國《能源政策法》還規定開放輸電網，發展電力促售商，鼓勵電力供應競爭。

　　美國1990年《清潔空氣法》第十章「太陽能和可再生能源」是專門為促進太陽能和可再生能源而制定的激勵政策。其中第1001條「激勵政策」第二款規定：「本條頒布之13起24個月內，聯邦能源管理委員會將會完成一項規則的制定，以建立一個管理激勵機制的示範項目來促進和鼓勵太陽能和可再生能源。這一管理項目將會包括：「為太陽能和可再生能源的發展和分配建立一個激勵的返還費用，該費用承擔太陽能和可再生能源的潛在風險；允許一個十年到二f年的分期償還期來回收太陽能和可再生能源技術的資本成本。」

　　2、德國的光伏產業政策

　　德國太陽能產業之所以興盛，是因為其發展是以法律的保護為基礎。在歐洲範圍內，繼德國之後，希臘、法國、義大利和西班牙也頒布了推動太陽能開發行業發展的相關法案。

　　德國1990年《電力輸送法》建立了太陽能產業法律的政策核心，即優惠貸款、津貼以及對可再生能源生產者給以較高標準的固定補貼。該法第三條第二款規定：「對太陽能和風能電力的償付，為電力公司從終端用戶所獲得的平均收益的90％。」根據該法的規定，在德國中型到大型電力用戶按居民電價的90％支付風能、太陽能、水力以及生物質能生產的電力。對投資可再生能源的企業，國家還以低於市場利率1～2個百分點的優惠利率提供相當於設備投資成本75％的優惠貸款。在該法的促進下，1991—1997年太陽能電池的設備能力增加了45％，價格下降了37％。在太陽能電池方面的投資，使得德國的太陽能電池住國際市場居領導地位。根據電力輸送法提供的優惠政策，德國從1999年起推行「10萬屋頂」計劃，準備在6年中資助l0萬戶家庭裝備太陽能電池沒備，計劃主要手段是由商業銀行向消費者直接提供優惠貸款。

　　德國2000年頒布的《可再生能源優先法》被稱為德國能源可持續發展的基石，這也是世界上第一部可再生能源法。德國制定可再生能源法的目的在於提高德國的可再生能源在總能源中的比重，由2000年的5％提高到2010年的10％。該法第一條「法律目的」中規定：「本法制定的目的是保護氣候和環境，保證能源供應的可持續發展和顯著提高可再生能源對電力供應的貢獻，從而實現歐盟和聯邦德國的目標，即到2010年將可再生能源在整個能源消費中的比重至少翻一番。」

　　德國《可再生能源優先法》適用於太陽能等可再生能源生成的電力購買和償付問題。該法著眼於促進可再生能源的使用，保障其投資者和生產者的利益，因此對由太陽能等可再生能源生成的電力的補貼做出詳細規定。

　　3、日本的光伏產業政策

　　日本政府在法律中明確規定鼓勵通過提高能源效率和利用可再生能源，如《日本能源政策基本法》第三條中規定：「應當通過謀求能源消費的效率化和推進太陽能、風能等非化石能源的轉換利用以及化石燃料的高效利用，實現在防止地球溫室化和保護地球環境的前提下的能源供需。」

　　在日本，與太陽能產業發展有關的法律還有《關於促進新能源利用的特別措施法》（1997年頒布，最新於2002年修改）和《日本電力事業者新能源利用特別措施法》等。其中前者明確『新能源利用的基本原則、指導辦針和建議等，側重點集中在技術發展方面，計划到2010年使日本可再生能源佔全部能耗的3．1％。後一部法律明確了與可再生能源有關的範圍並規定了新能源電力的利用目標。

　　三、國外太陽能光伏產業政策的借鑒與啟示

　　1、我國太陽能光伏產業發展的現狀與問題

　　為促進可再生能源的開發利用，增加能源供應，改善能源結構，保障能源安全，保護環境，實現經濟社會的可持續發展，2005年2月28日第十屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議通過並制定了《中華人民共和國可再生能源法》，鼓勵各種所有制經濟主體參與可再生能源的開發利用，通過制定可再生能源開發利用總量目標和採取相應措施，推動我國可再生能源市場的建立和發展。

　　我國太陽能資源非常豐富，理論儲量達每年17000億噸標準煤。太陽能資源開發利用的潛力非常廣闊。在「光明工程」先導項目和「送電到鄉」工程等國家項目及世界光伏市場的有力拉動下，我罔光伏發電產業迅猛發展。到2007年年底，全國光伏系統的累計裝機容量達到10萬千瓦（10OMW），從事太陽能電池生產的企業達到50餘家，太陽能電池生產能力達到290萬千瓦（2900MW），太陽能電池年產量達到1188MW，超過日本和歐洲。2009年年初，財政部、住房和城鄉建設部出台《關於加快推進太陽能光電建築應用的實施意見》，並出台了《太陽能光電建築應用財政補助資金管理暫行辦法》，決定有條件地對部分光伏建築進行每瓦最多20元人民幣的補貼。說明我國政府充分重視國內太陽能光伏產業的發展，並積極為之提供政策保障。

　　儘管我國光伏產業的發展目前處於歷史發展的良好時機，但依然存在著制約產業迅速發展的不利因素和障礙，具體表現在：高純硅材料嚴重短缺，其中95％依賴進口。主要市場目前也在國外，95％以上出口。國內太陽能電池生產成本仍然偏高，獨立發電系統初投資8萬～10萬kW，併網發電系統投資6萬～8萬元／kW，發電成本3．5～5元／kW·h，商業化市場的發展受到限制。光伏發電的配套技術還不成熟。如：併網逆變／控制產品還沒實現自主研發商業化生產，產品可靠性低、主要依賴進口；獨立系統中的蓄電池技術還不過關，壽命低。國內光伏市場急需擴大，並且鼓勵光伏發展的相關政策有待於在可操作性上加以具體和深化。

　　2、國外政策借鑒及啟示

　　以上的現狀分析揭示了我國當前太陽能光伏產業發展的問題，針對這些問題，有必要提出科學合理的政策措施，以便更好、更快地推動太陽能光伏產業的發展。世界各國經驗證明，太陽能光伏的發展主要還是政府主導、政策推動。從前文所述美、德、日等發達國家的太陽能應用軌跡不難看出，光伏產業快速發展主要來自政府推動，破除太陽能發電高價「瓶頸」的主要辦法是價格補貼：各國政府的政策補貼和各類屋頂計劃都是以降低太陽能價格為目標的。這些國家以高價收購太陽能所發電力的目的，就是促使太陽能產業能夠儘快達到足夠的經濟規模，從而降低太陽能電池的成本。

　　總結起來，目前全球支持再生能源產業發展的相關政策可以歸為以下4個類型：供給一生產政策、需求一生產政策、供給一發電政策、需求一發電政策。供給一生產政策是與供給面（生產者）和生產面（包含所需的設備及材料）有關，最主要形式仍是採用降低賦稅的政策，鼓勵相關廠商進行投資；另一方面，為了降低投資風險，提高業者的投資意願，通常通過政府輔助或第三方輔助，提供必要的資金援助。而在產業的發展初期，由於生產的成本尚未具備足夠的競爭力，政府採購通常是支持產業初期發展的重要支柱。需求一生產政策則是通過輔助與回饋機制，降低使用者的成本支出，進而提高使用者採用再生能源設備的意願；另一方面，通過賦稅抵減與退稅機制，加速再生能源投資回收的速度，提高消費者與生產者投入再生能源的使用和生產的意願。需求一發電政策是通過再生能源比例自願計劃的實施，鼓勵電力公司的發電有部分比例採用再生能源發電，增加發電能源的多樣性，進而提高再生能源的發電比例，促成再生能源產業的發展。供給一發電政策主要是以價格保障制度為主，即溢價收購。通常政府針對再生能源的發電，制定一個高於一般電價的收購價格和收購時間，通過長期保證的收購制度，提供投資業者長期穩定的收入來源，提高業者參與的意願。

　　但對於產業的發展而言，政策性的支持只能作為發展初期的必要手段。如日本在太陽能產業的輔助政策已於2005年停止實施，美國也於2007年12月通過了新的能源方案，並傳出重新檢討太陽能產業輔助政策的聲浪。長期來看，仍然要靠產業內部通過參與產、學、研互動，提升自身及整個產業的研發能力和競爭實力，使產業形成良性循環，使整體產業的發展逐步邁向高峰。