國家治理體系和治理能力現代化之路

黨的十八屆三中全會關於全面深化改革若干重大問題的決定提出了全面深化改革的總目標，就是要完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現代化。三中全會決定提出的這個具有鮮明時代特徵的重大命題意義深遠，值得我們深入思考，認真探討。

改革開放以來，中國經歷了一系列重大轉型，取得了經濟社會發展的歷史性飛越。但中國下一步改革與發展也面臨著種種問題，其中包括：經濟社會發展模式亟待轉型，資源環境約束日益顯現，社會多元、差距加大、信任缺失等問題。同時，與經濟高速增長相比，治理水平的提升仍然比較緩慢，包括政府的效能、法律監管、腐敗控制等各個方面，都與經濟的高速發展不相稱。

面對這樣的局面怎麼辦？在黨的十八大和十八屆三中全會前後，國內學術界有各種各樣的爭論。其中公共管理領域的學者們認為中國改革開放的前30多年重點在經濟體制的改革，未來下一步的改革重點應該放在公共治理體系領域，構建現代國家的制度體系，為國家的長治久安奠定基礎。黨的十八屆三中全會把完善中國特色社會主義，推進國家治理體系和治理能力現代化作為深化改革的總目標，正是回應了中國公共管理學界對這個問題的認識，順應了時代的呼喚。

當我們考慮國家治理體系和治理能力現代化的框架，有四個核心內容：基本的政治制度、價值體系、治理體系和治理能力。從公共管理學的角度來看，現階段核心的問題是如何在保持政治制度漸進改革的前提下釐清公共價值，儘快實現國家治理體系和治理能力的現代化。

應該說，在十八屆三中全會決定發布之後，社會各界都非常興奮，對於改革的前景非常樂觀。但隨著改革任務的逐項落實，大家也開始感受到改革所面臨的重重障礙和挑戰。為此，我想借用美國公共管理領域著名學者林德布洛姆一篇著名論文的標題，這篇論文題目的中文直譯是「泥濘前行」。泥濘前行可以成為一個形象的比喻，說明推進中國國家治理體系與治理能力現代化過程中所面臨的各種挑戰和問題。這裡有兩層含義，第一層是林德布魯姆的原意，認為改革不是一個很理性、全面規劃的科學，而是一個紛繁複雜的過程。在這個過程中，理性目標和高深理論往往不能解決問題，而漸進調適，試錯學習更加有效。第二層含義則是原意的一種引申，指中國國家治理體系和治理能力現代化過程面臨的各種挑戰，及各方利益集團糾纏不清的複雜關係，用「泥濘前行」這個比喻，希望能夠形象地說明未來改革任務的艱巨，需要我們有充分的思想準備。正因為如此，中國新一輪的改革需要把頂層設計、系統推進與漸進調試、泥濘前行相結合。

下面我想用幾個例子來說明國家治理體系現代化建設過程中存在的種種難題。例如，在著手解決當前中國面臨的各種問題時，如何準確判斷問題的根源？中國面臨的挑戰跟全世界執政者面臨的挑戰有同有異，相同的地方就是市場失靈，但是中國與很多成熟的市場經濟不同，我們的問題往往還來源於市場不健全。當這兩個問題交織在一起時，對問題的根源的錯誤診斷往往會導致我們開錯藥方。有些明明是市場不健全的問題，我們把它歸罪於市場失靈。結果本來政府應該完善市場環境，減少對市場的各種干預，我們政府的手卻堂而皇之地伸了進來。所以，公共管理的學者應該加強對當前各種經濟社會問題根源的研究，以確保診斷不要出問題。

另外一個問題就是政府、社會與市場在公共事務當中如何有機配合？這個方面的事情說起來很容易，實際工作當中問題很多。一個例子就是很多地方的幼兒入園難的問題。如北京市僅2008年到2012年就有46萬新出生的兒童，但是幼兒園只有1245所，其中教育部門辦的只有不到30%，集體辦的不到20%，民辦1/3多一點，其他還有一些。這裡核心的問題是，政府應該做什麼？辦幼兒園還是訂標準？市場該做什麼？為什麼幼兒教育會出現供不應求的局面？如何確定和諧共治的模式，也是我們面臨的挑戰。

還有一個問題就是政府如何平衡不同公共職能中的角色定位。一個現代化的政府一方面需要完善市場體制，減少不必要的經濟性規制；另一方面也要維護市場合理運行，加強在食品藥品安全、環境保護，生產安全等方面的社會性規制。

中國的改革相互關聯、相互影響的複雜程度，決定了中國國家治理體系和治理能力的現代化需要經歷「泥濘前行」的過程，需要把頂層設計與漸進調試有機結合。行政學在中國發展已近百年，現在對公共管理學者來說是最好的時代，國家治理體系和治理能力的現代化已向研究者們提出了要求，我們要勇於承擔這樣的歷史責任。