政府職能轉變實現路徑問題初探

政府職能，亦稱行政職能，是國家行政機關，依法對國家和社會管理公共事務進行管理時應承擔的職責和所具有的功能。政府職能反映著公共行政的基本內容和活動方向，是公共行政的本質表現。政府職能是公共行政的核心內容，是政府機構設置的根本依據。政府職能轉變是行政管理體制和機構改革的關鍵，既是改革的主題，又是改革的總體要求。十七大報告明確提出了服務型政府建設的目標和要求。轉變政府職能體現了黨的宗旨，反映了時代特色和人民要求。建設服務型政府必須以政府職能轉變為核心和重點。

一、政府職能轉變的重要性和迫切性

隨著我國市場經濟體制的不斷發展和社會轉型的不斷深入，各類矛盾日益突顯，經濟宏觀調控和社會管理能力已顯不足，政府在經濟和社會管理過程中存在 「越位」、「錯位」、「缺位」和「不到位」的現象，亟需政府職能的轉變來予以解決。政府職能轉變能否實現，直接關係到社會主義現代化建設的成敗。

（一）行政職能轉變是行政職能發展的普遍規律。行政職能是在政府和行政環境的互動過程中產生的，行政環境決定、制約和影響著行政職能。它是政府在一定歷史時期內根據社會經濟發展的需要而負有的職責，因此行政職能不是一成不變的，它會隨著政治、經濟、社會、文化、科學技術的發展而發展，根據不同時期形勢和任務的變化而變化。

（二）機構改革需要轉變政府職能。職能是機構設置的前提，決定機構；機構是職能的載體，體現職能；政府的職能是通過政府機構來實現的，只有抓住轉變職能這個關鍵，才能為機構改革創造有利條件，機構改革才能取得成功。

（三）完善社會主義市場經濟體制需要轉變政府職能。建立社會主義市場經濟體制，涉及到經濟基礎和上層建築的許多領域，需要有一系列相應的體制改革和政策調整，加快政府職能的轉變，是上層建築適應經濟基礎和促進經濟發展的大問題。轉變政府職能，改革政府機構，是建立社會主義市場經濟體制的迫切要求，具有客觀必然性。

（四）建設和諧社會需要轉變政府職能。隨著經濟成分、組織形式、就業方式、利益關係和分配方式逐漸多樣化，社會主體間的關係日益複雜，各類社會矛盾紛繁複雜。社會矛盾得不到及時化解，不僅會增大社會的運行成本，嚴重者更會危及社會穩定。緩解社會矛盾，構建和諧社會亟需強化政府的社會管理職能。

二、當前政府職能轉變過程中存在的問題

改革開放以來，我國在政府職能轉變上取得了明顯成效,特別是黨的十六大後，黨中央、國務院按照推動科學發展、促進社會和諧的要求，堅持以人為本、執政為民，堅持與完善社會主義市場經濟體制和發展社會主義民主政治相適應，不斷深化行政管理體制改革，加快建設服務政府、責任政府、法治政府、廉潔政府，取得了較大進展和成效，但是仍然存在的很多問題。

（一）政府與市場的職能邊界沒有明確界定。儘管多年來政府職能歷經多次調整改革，在政企分開、政資分開等方面取得了重大進展，但政企不分、政資不分的現象依然不同程度地存在，有些地方、有些部門對微觀經濟運行管得過多、過細。與此同時，行政審批事項還較多，一些行業壟斷經營問題比較突出。

（二）政府公共服務和社會管理職能較弱。政府公共服務職能還不適應人民群眾日益增長的社會公共需求，社會管理能力不強，政府公共服務體系和機制不健全，在基本公共服務的均等化方面還存在一些亟待解決的問題。

（三）政府組織結構不盡合理，行政效能總體不高。當前，中央與地方之間的事權劃分還不十分清晰，財力配置不完善；同級政府部門之間權責不清，個別部門同時承擔著審批、執行、監督、評價等多個職能，部門之間合作、協調機制不順暢；機構設置過多，職能重疊，職責交叉、權責不一致的現象較為突出。

三、進一步轉變政府職能的途徑

進一步深化行政管理體制改革，用改革來解決改革中存在的問題。通過改革，解決缺位、錯位、越位和權責脫節、職能交叉、推諉扯皮、效率低下等突出問題。按照建設服務政府、責任政府、法制政府和廉潔政府的要求，進一步完善宏觀調控和市場監管體系，推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質服務、維護社會公平正義的根本轉變，實現「政府職能轉變到經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務上來」的目標。

（一）打破部門利益壁壘，肅清改革障礙。一些部門缺乏大局意識，不是從社會公共利益最大化和經濟社會發展全局出發，而是從「部門本位」出發，通過分割公共權力和社會財富，擠占公共資源，竟相爭設一些職權，為小團體和個人謀利。一些壟斷行業，一方面佔據了大量的社會財富，享受著高利潤與高收入，另一方面又抬高著非公有制經濟的准入門檻，影響了市場平等競爭的格局，從而制約了經濟活力。權力部門化、部門利益化、部門利益集團化、集團利益法定化等詬病已成為了改革進程的最大阻力因素之一，嚴重阻礙改革的進程。任何改革勢必損害一部分人的利益，更會觸動本就不合理的既得利益集團，但改革應堅持國家利益、人民利益至上的原則，既要循序漸進、積極穩妥，更要攻堅克難、果敢向前，不斷推動改革邁向深入。要加強對黨員幹部的思想教育，強化大局觀念，摒棄小集團利益思想，切實做到立黨為公、執政為民，對利國利民的改革不但做到支持配合，還應做到主動參與、出謀獻策，積極推動改革順利進行。要不斷完善改革方案，維護好群眾和黨員幹部的正當利益，減少改革對象的後顧之憂，爭取支持和理解，為體制改革營造一個穩定和諧的社會環境。要強化責任追究機制，對那些只為部門利益、行業利益、小集團利益而不顧國家利益、人民利益，阻擾改革進程的責任人要加大責任追究力度，切實打破部門利益壁壘，革除既得利益集團的拘絆。

（二）科學界定政府職能，優化政府組織架構。行政體系內部部門設置過多，部門的職能分工過細，導致了政府部門多頭管理，職能重疊，職責交叉，效能低下。要以轉變政府職能為核心，認真梳理各部門職責，釐清政府、市場、社會的職能邊界，加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，切實減少政府對經濟社會事務的直接干預。按照精簡統一效能的原則和決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，繼續協調推進地方政府機構改革和鄉鎮機構改革，積極穩妥地推進事業單位改革，進一步優化政府組織結構，規範機構設置，探索實行職能有機統一的大部門體制，實現精簡機構、理順關係、優化結構、提高效能的目標，達到一個責權統一、責權一致、分工合理、決策科學、執行順暢、結構有利的行政管理體制。

（三）完善經濟調節職能，健全宏觀調控體系和機制。在發展社會主義市場經濟、推進現代化建設的過程中，市場機制與宏觀調控是相輔相成的。我們必須自始至終地發揮市場配置資源的基礎性作用，同時要根據不斷變化的經濟運行情況加強和改善宏觀調控，將市場機制「無形的手」與政府調控的「有形的手」有機地統一起來，適應加快經濟發展方式轉變和經濟結構調整的需要。當前履行政府經濟調節職能，一定要把著力點放到促進經濟結構調整和發展方式轉變上，按照科學發展的要求，加大投資結構、需求結構、產業結構和要素結構調整的力度，使國民經濟走上快速、健康、協調、可持續和良性循環的軌道。

（四）強化社會管理職能，提高政府服務能力。社會建設滯後於經濟發展，在很大程度上制約了政府職能轉變。要實現行政體制改革與社會建設相互促進，首先要加強社會管理創新，逐步實現政社分開，使政府與社會形成既分工又合作的關係。高度重視政府在推動社會管理創新方面的主導作用；政府應為社會組織發展讓出空間，放權給社會，培育社會自我組織、自我管理、自我服務和自我修復能力。其次要大力扶持、發展各類社會組織，適應政府職能轉變的需要，承接政府轉移出來的部分公共服務職能；形成靈活的協調機制，有效維護不同社會群體的合法利益。再次要積極探索社會組織承接政府職能的類型、方式等問題，鼓勵和扶持社會組織發展，推進社會組織去行政化、去壟斷化改革，形成社會組織提供服務、政府購買服務的格局。

（五）以事業單位改革為著力點，助推體制改革不斷深入。事業單位改革是我國當前的一項重要改革，應抓住重點，搞好頂層設計。應將事業單位分類作為這項改革的基礎，加快形成政事分開、管辦分離的新型政事關係。其要點是區分公共服務的提供與生產，將事業單位打造成公共產品的生產主體之一，成為政府的助手和夥伴；完善事業單位法人治理結構，重在構建以理事會為中心，決策、執行、監督相互分離、相互制約的新模式；高度重視事業單位改革的政府條件，確立事業單位相對於政府的正確定位。另外，須解決好事業單位改革後經濟上的可持續問題。這可以從四個方面著手：形成戰略目標，兼顧社會效益與經濟效益；形成透明、多元化參與的治理結構；形成多元化的籌資體系；形成複合型人力資源結構和激勵約束機制。切實推動事業單位改革到位，發揮事業單位在促進經濟社會發展、推動社會進步和改善人民群眾生活方面中的重要作用。
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