聯合國改革：現狀、挑戰與前景

聯合國改革：現狀、挑戰與前景

2015-10-08 當代世界 李東燕

核心提示：關於加強聯合國大會的改革不如安理會改革那麼引人矚目，但會員國已經就改革大會工作提出了許多建議，這些建議也一直在討論之中。從20世紀90年代初開始，大會工作振興項目被列入議程。目的是振興和改進大會工作程序，提高大會工作效益，更好發揮大會作用。

在聯合國60周年之際，曾掀起過一次改革聯合國的高潮。十年過去，隨著聯合國70周年的到來，聯合國改革的呼籲和討論再次升溫。

聯合國改革進程：從加利、安南到潘基文

冷戰的結束讓各國對加強聯合國在全球事務中的作用抱有更大的期望。面對新的國際形勢，改革聯合國的呼聲日漸高漲。作為冷戰後的第一位秘書長，加利提出了許多關於聯合國改革的設想和方案，包括在《和平綱領》中提出的新安全觀及改革聯合國維持和平行動的新設想。這一時期，有關精簡機構、提高效率、解決財政危機、改革安理會和經濟及社會理事會等方面的改革建議也陸續被提了出來。1993年聯合國還成立了一個關於安理會改革和擴大問題的工作小組。一些改革方案提出了建立經濟安全理事會、環境理事會及人權理事會的建議。但加利秘書長的任期只有一屆，他所倡議的許多改革設想和方案沒有被付諸實施。

1997年安南就任聯合國秘書長後，立即著手聯合國改革的工作。在任期內，他呼籲對聯合國各主要機構實施 「根本性」的改革。安南提出並實施的一系列改革措施，包括1997年以《革新聯合國：改革方案》為代表的改革方案，2002年以《加強聯合國：進一步改革綱領》為代表的改革方案，以及2005年以《大自由：實現人人共享的發展、安全和人權》為代表的改革方案。除了對秘書處、管理部門實施了機構改革外，安南也提出了對聯合國安理會、經濟及社會理事會和託管理事會進行改革的設想，正式提出了擴大安理會的改革方案。2005年聯合國大會60屆會議之後，新的人權理事會取代了舊的人權委員會，同時還成立了建設和平委員會。在人權理事會和建設和平委員會成立之後，聯合國發展系統與管理領域的改革問題日益突出。2006年，安南又在《著力改革聯合國：構建一個更強有力的世界性組織》報告中就人力資源和管理等方面的改革提出了進一步的設想，並建立了一個有關發展、人道主義援助和環境領域改革的高級別小組，提出了聯合國改革發展系統的一系列建議。

在潘基文任期內，安理會改革一直在緩慢地推進，關於經社理事會的改革也在討論中，管理、發展、人道主義援助和環境領域啟動了圍繞「一個聯合國」、「系統一致性」的改革。在改革方面，潘基文將精力主要集中在秘書處的改革上，主要措施包括提高秘書處效率、加強問責制建設和獨立監督、審計制建設，促進各系統的協調一致等。潘基文也成為第一個公布個人財產狀況的聯合國秘書長。潘基文還對「維持和平行動部」和「裁軍事務部」進行了調整，潘基文解釋說，國際裁軍談判和聯合國維和行動近來很少取得「富有價值的成果」，改革將使「秘書長本人在裁軍和核不擴散領域發揮更大作用」。

從加利、安南到潘基文，聯合國改革一直在進行中。那些屬於秘書長職權範圍內的改革項目進行的相對容易。2004年美國總審計局發表了一份評估報告，對安南1997年和2002年實施的改革進行了評估。其結論是，秘書長職權範圍內的改革比需要會員國批准的改革完成得更好，完成率達到70%。需要會員國批准的改革完成率為44%。[1]安理會擴大問題是最困難的改革問題，涉及憲章的修改。相比之下，安南任期內推動的改革規模最大、涉及範圍最廣。用安南自己的話說，他提出了聯合國歷史上「最廣泛、最深遠的改革」。[2]

目前聯合國主要機構面臨的改革問題

隨著相對容易的改革問題的完成，安理會改革成為聯合國改革的重點和熱點。討論比較多的改革問題還包括振興大會、加強經濟社會理事會的作用，以及維持和平行動領域的改革等。在聯合國成立70周年之際，不同國家集團都在聚集力量，以推動新一輪的改革浪潮。

一、安理會改革問題

2005年安南秘書長在匯總各種改革方案的基礎上，提出了關於安理會改革的兩套方案，但兩方案均未獲得一致性認同。關於安理會改革的討論仍然圍繞五個主要問題進行，即新增安理會成員類別問題、否決權問題、區域席位分配問題、擴大後安理會規模問題，以及安理會工作方法問題。2009年2月聯大決定啟動有關安理會改革的政府間談判，這無疑是安理會改革進程的一個新階段。談判主席也就安理會改革的各方立場提交了報告，一些國家認為，已經形成了關於安理會改革的談判「文本」。但另一些國家則認為，所謂「文本」只是一個對目前各種方案的歸納，包含了各種有爭議的建議，[3]而且也沒有得到所有會員國的認同。

從目前看，在安理會改革問題上，持不同改革立場的集團仍然堅持自己的原則，並沒有發生實質性的改變或妥協。「四國集團」的態度一直比較明確，即同時擴大常任和非常任兩類理事國席位，新增否決權問題可以暫時擱置。絕大部分非洲國家也仍然主張擴大兩類安理會理事席位，並堅持非洲國家獲得兩個帶有否決權的常任理事國席位。「團結謀共識」集團還是主張只擴大非常任理事國席位。當然，這幾支力量也有一些交叉，比如有一些非洲國家就更傾向於「四國集團」的立場。小國集團（Accountability, Coherence, and Transparency ，ACT）則堅持將改革重點放在安理會工作方法上，包括改革維持和平行動、加強問責、透明和一致性，加強國際刑事法院與安理會關係，不對種族清洗罪、戰爭罪和反人類罪使用否決權，以及加強區域組織、制裁機制和預防機制的作用等。

二、振興大會的改革

關於加強聯合國大會的改革不如安理會改革那麼引人矚目，但會員國已經就改革大會工作提出了許多建議，這些建議也一直在討論之中。從20世紀90年代初開始，大會工作振興項目被列入議程。目的是振興和改進大會工作程序，提高大會工作效益，更好發揮大會作用。在聯合國第58屆大會上，通過了第58/126號和第58/316號決議，分別包含了若干關於振興大會方面的規定，包括重新安排大會議程，精簡議程、改進工作方法等。在2005年世界首腦會議上，各國國家元首和政府首腦重申大會作為聯合國主要審議、決策及代表性機構的中心地位，以及在標準訂立和國際法編纂方面的作用。會員國也表示要加強大會的作用和權威，以及加強大會主席的作用和領導。

振興大會工作主要圍繞大會作用與權威、大會工作方法、秘書長等聯合國行政首長的遴選和任命等。一些具體步驟涉及如加強大會主席辦公室作用、大會主席與秘書長關係、大會主席與安理會主席及經社理事會主席之間的定期會議、增強與民間社會的互動、加強與國家和區域議會的合作、舉行包容性互動專題辯論等。2010年聯合國「振興大會特設工作組報告」就加強大會在和平與安全領域的作用、權威以及效率和效力問題提出了建議，如允許大會採取緊急行動程序，改革大會與安理會關係，進一步加強聯大的權威，對聯大的工作方式進行改革等。除了提高大會效率和效益外，大會改革顯然關係到大會與聯合國其他主要機構之間的關係，特別是安理會之間的關係，也關係到會員國在聯合國中的權力和利益關係。一些會員國主張給予大會和大會主席更大的權力，包括在和平與安全方面的權力，一些會員國則不主張通過大會做出決定，尤其反對在國際和平與安全問題上繞過安理會採取行動的做法。不主張賦予大會主席過大的行政權力。

三、加強經濟及社會理事會的改革

與安理會改革相比，涉及經社理事會方面的改革更容易取得進展。2006年，聯合國大會第61/16號決議提出了關於「加強經濟及社會理事會」的目標，強調需要一個更有效的經濟及社會理事會，使之成為政策協調、審議、對話和對經濟與社會發展問題提出建議的主要機構。決議的主要內容涉及經社理事會實質性會議的結構、經社理事會在促進全球經濟問題對話方面的作用、發展合作論壇、年度部長級審查、經社理事會與人道主義緊急情況、經社理事會與建設和平委員會等方面。2012年里約會議最後文件中也包含了一系列關於加強經社理事會作用的措施，如提升聯合國環境規劃署和環境系統的地位和作用，加強國際金融機構與聯合國發展系統在社會、經濟及環境三方面的業務活動，提高系統一致性和效率等。在聯合國70周年來臨之際，聯合國經濟、環境、發展、社會相關機構的創新與改革將有望取得更多進展。尤其是可持續發展2030議程，加強經濟社會理事會的作用具有更大改革空間。

四、秘書長候選人推選程序方面的改革

根據《聯合國憲章》，聯合國秘書長經安理會推薦由聯合國大會任命產生。2006年秘書長換屆時，掀起一次關於秘書長推選程序問題的討論。隨著2016年秘書長換屆的來臨，這一問題又被提出。有關秘書長遴選改革方面的建議主要包括：1、設立秘書長推選委員會，負責秘書長推選工作，包括審定候選人資格，向安理會和大會推薦若干候選人。2、制定一套旨在選出最佳候選者的推選程序，對候選人資格及秘書長職位做出說明，明確時間表和正式候選人名單。3、提高透明度，舉行公開會議，要求候選人向大會提出施政綱領，使會員國和相關利益方有機會對候選人提出問題，以便開展對候選人的討論和評價。4、常任理事國宣布在秘書長推選問題上採取多數投票制，不使用否決權。5、公開進入名單的候選人履歷和相關信息。從趨勢看，秘書長產生的程序會逐漸規範化，更公開、更透明，更具有競爭性。

前景與挑戰

首先，從聯合國面臨的改革問題和改革形勢看，促進聯合國改革的動力和壓力都是存在的，改革也是勢在必行的。改革是聯合國適應國際形勢變化，適應國際力量格局變化的結果。不斷變化的世界形勢和國際力量對比是促使聯合國組織變革的重要因素。改革聯合國也是聯合國組織自身生存和發展的需要。面臨各種挑戰和問題，面臨其他國際行為體的競爭，只有不斷改革、不斷適應，聯合國才能體現自身的地位和作用。作為當今最大、涵蓋最多國家的組織，儘管不完美，但仍然具有不可替代的作用。這也是會員國從不同立場出發，支持和推動聯合國改革的原因。那些得到會員國廣泛支持的改革建議與方案，將會被付諸實踐。

另一方面，對聯合國這樣龐大的組織來說，無論過去還是未來，改革都將是複雜、緩慢的進程，只有那些深思熟慮的、得到廣大會員國支持的改革項目，才有可能順利進行。雖然改革的必要性和大方向得到會員國的支持，但涉及具體的改革方案，190多個會員國之間仍然存在立場上的差異，尤其是安理會改革這類涉及憲章修改程序的改革。因此，改革的磋商、協調也將是十分緩慢的。聯合國改革需要平衡代表性、包容性與組織效力、效率之間的關係。一個更有代表性的安理會不一定就更有效率。改革也需平衡不同國家集團的利益關切。例如發展中國家更強調聯合國在發展援助和經濟合作領域的作用，強調加強聯合國在推動建立更公平合理的世界政治、經濟秩序上的作用。發達國家則注重聯合國在推動國內民主、環境問題、人道主義干預、人權問題等領域的作用。

改革也是不同利益、不同立場的會員國集團之間博弈的結果。會員國在一些改革問題上缺乏政治共識，導致聯合國改革進展緩慢，無法滿足改革支持者的訴求，使聯合國的作用受到影響。但倉促上馬、急於求成的改革同樣會造成會員國之間的分裂，使改革欲速則不達。在改革問題上，少數大國對一些改革方案使用否決權，或眾多小國「圍攻」大國以推進小國方案，這種情況是經常發生的，美國也曾用削減會費要挾聯合國實施美國提出的改革項目。這是聯合國改革面臨的困境，這種現實決定了未來聯合國改革仍然是一種緩慢、漸進的模式。

雖然聯合國70周年紀念為推動改革提供了又一機會，但在安理會改革等問題上，長期存在的分歧不但沒有減少，反而更加激化。大國關係出現的緊張將會對聯合國改革帶來影響，包括中日關係的緊張和俄美關係的緊張。除非主要大國和主要集團的立場發生一些根本性的變化，否則安理會擴大問題將難以取得突破。無論是諮詢小組發表的立場總結文件，還是政府間談判負責人提交的評估報告，都顯示在安理會席位擴大問題上「各方觀點依然迥異」，「依然處於複雜和敏感狀態」。[4]在70周年到來之際，雖然振興大會、改革安理會、加強經社理事會、變革未來維和行動等問題都在醞釀之中，但除了秘書長提出一些改革建議外，尚未啟動新的重大改革項目，也未出現聯合國60周年時掀起的那種改革高潮。因此，會員國還需一個階段對目前的改革建議和方案進一步討論與協商，以促成更成熟的、能被廣泛接受的改革方案。可以預見，2016年新秘書長上任後，定會推進和啟動一些新的聯合國改革項目，包括進一步推進安理會改革。中國作為對聯合國改革具有重要影響的安理會常任理事國，應積极參与聯合國的改革與創新，為推動符合聯合國發展需要的改革做出更多建設性貢獻。