政府在垃圾處理產業的作用

《中國城市環境衛生》2009年 第6期1-3頁

熊孟清¹ 隋軍²

（1廣州市生活廢棄物管理中心510170 2廣州市市政工程設計研究院510060）

摘要：從立法、執法、產業體系導入、作業參與和監管等方面強調了政府的作用。政府是垃圾處理的責任主體，是垃圾處理產業的推動者、引導者、規範者和監督者，同時也是重要的參與者，起著不可取代的作用。

關鍵詞：垃圾處理,政府

中圖分類號：X2

政府（指環境衛生部門）是垃圾管理的責任主體，垃圾處理產業化不代表政府不管垃圾處理，而是要求政府更有效地干預以更好地發揮市場功能，從而提供更優質的公共服務和資源環境產品。政府應完善法制，制定中長期垃圾管理規劃，建立生態補償機制，承擔起規範、引導、監督和仲裁責任，實現垃圾管理法治化和最優化，同時，政府可以毫不避嫌地參與垃圾處理作業，滿足社會需要政府提供優質服務的願望。政府是垃圾管理法治化的重要主體，是經濟激勵機制和生態補償機制的制定者和推動著，是垃圾處理作業體系構建的引導者，是垃圾處理作業的參與者。垃圾處理關係到社會經濟的可持續發展，政府不可能也不應該成為垃圾處理產業的旁觀者，不應存在甩包袱的任何幻想。目前有些地方政府以產業化為名，把產業化等同於市場化甚至私有化，行推卸責任之實，這將是環境衛生行業之大不幸，需要再三強調政府在垃圾處理產業中不可或缺的作用。

一、政府是立法者和執法者

政府有義務以法制形式明確垃圾處理原則和制度。中國採用憲法、基本法、綜合法和專項法法律層次結構。憲法是根本大法，基本法統率綜合發和專項法。對生活垃圾管理而言，基本法是《中華人民共和國環境保護法》，綜合法是《固體廢物污染環境防治法》、《清潔生產促進法》、《可再生能源法》和《循環經濟促進法》，專項法包括《環境影響評價法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《環境雜訊污染防治法》、《水士保持法》等。為了保證法律有效執行，有關部門頒布了配套的規章制度和技術標準，如《城市市容和環境衛生管理條例》、《城市生活垃圾管理辦法》及一些環境質量標準和污染物排放標準，這些法律法規明確了垃圾管理四大原則和六條制度。垃圾管理的四項原則：統籌規劃、統一監督管理原則，減量化、無害化、資源化和產業化原則，污染者依法負責原則和依法懲罰污染環境的犯罪行為、防止以罰代刑原則；六制度是：公眾參與制度、經營性服務許可證制度、環境影響評價和三同時制度、環境保護與環境衛生標準制度及行政強制與經濟激勵制度^[1,2]。

已頒布的法律法規對市場准入、主體行為規範、競爭秩序維護和宏觀調控方法等方面給出了規定，但也應該看到，中國法律法規存在體系不完善、可操作性不強等問題，如環境權或環境容量這樣的根本問題還無法可依；生態補償的法律法規急需出台；垃圾排放權交易主體的法律定位及各方責任與義務也無法律基礎；規定了准入門檻，卻沒有規定有序退去條款；即使分類收運與分類處理也無法規或標準可依；監督監測方面更是立法薄弱環節，一味強調產業化甚至市場化，卻沒有法規指導監管，後果自然是各行其是；又或是在具體項目的委託經營方面，投資者、經營者和管理者的權利、義務與責任也沒有以法律形式確定，政府及其主管部門與投資者、經營者的法律關係也未明確。可見，綜合法和專項法，甚至合同法都有待完善。這些都有待政府立法機關完善。

政府應依法行政。各級部門不僅要依照法定行為規則行政，還要依照法定職權和法定程序行政。一切違反和超越法律法規的行為，一切越位、錯位和缺位的行為，一切獨斷專行和濫用權利的行為都要承擔法律責任，體現了「權責對等」原則，便於推行問責製法制化，也有利於提高政府的責任心和危機意識^[3]。

目前，垃圾管理以行政強製為主，而疏忽了行政引導。採取強制性執法手段的同時，應重視行政引導的作用。環衛管理部門在其職能、職責或管轄事務範圍內，根據法律法規精神與原則，制定周詳的行政引導措施，形成執法事項提示、輕微問題警示、違法行為糾錯和重大案件回訪等制度，公告禁止性、處罰性和獎勵性措施，並加強法律法規的宣傳教育，引導公眾積极參与垃圾管理法治化進程。有機結合強制和引導兩種執法手段，有利於實現執法行為規範化、程序化和制度化。

此外，垃圾管理法治化的一個重要條件是降低法治成本。資源環境保護法律成為「軟法」的根本原因在於依法行事的成本過高，無論公眾法律意識多強，如果法治成本過高，法治化就難實現。垃圾管理者可以通過增加垃圾桶設置、提供經濟適用的家用垃圾處理設備、設立社區廢物回收站和發放環保袋等便民措施，降低法治成本，讓公眾體會到依法行事的便捷與實惠。只有將法治成本降低到公眾可以接受的程度，才有可能實現垃圾管理法治化。

法律是解決社會活動中各種矛盾的首要渠道。以法律為準繩，把垃圾管理過程中出現的社會矛盾和經濟矛盾納入法律軌道，高效有序地處理處置垃圾，提高垃圾資源化利用程度，並防治垃圾及垃圾處理對環境的污染，建設可持續發展和人與自然和諧的社會。政府做為立法者和執法者負有重大責任。

二、政府是垃圾處理產業的導入者、規範者和參與者

政府是垃圾處理產業體系的導入者。政府是垃圾管理權掌握者，是垃圾管理的責任主體，加上垃圾處理產業主體及垃圾處理招投標市場沒有形成，欲推動垃圾處理產業化，唯有政府強力介入，導入垃圾處理產業體系，方可能形成滿足社會經濟發展需要的產業體系。如果政府仰望自由市場壯大產業主體和完善處理體系，那將是夢魘一場：技術研發擱置，產業鏈割斷，城鄉服務質量差別日益拉大，同城化遙遙無期。

政府是垃圾處理產業環境容量和處理服務產品的價格審定者和監管者。垃圾處理產業的物質資源產品的價格基本可由市場機制確定，但環境容量（包括垃圾排放配額）和處理服務兩種產品的價格卻不能完全由市場確定，往往需要政府限價。這兩種產品的價格應由政府在充分考慮資源合理配置和保證社會公益前提下，遵循市場規律，根據行業平均成本併兼顧企業合理利潤而確定。

保障企業合理利潤也是政府的重要職能。總體而言，垃圾處理行業是微利行業，雖然一些環節是有利的，可完全由市場機制調節，但有些環節甚至是無利的，需要政府財政干預。為了向社會提供優質服務，兼顧垃圾處理產業主體的合理利潤尤其重要。政府應設計適宜財政補貼^[4]，或其他形式的補償，以及提供補償的最佳途徑。

政府及其主管部門通過法定程序公開向社會招標以選擇投資者和經營者。以特許經營為例，按《中華人民共和國招標投標法》，政府及其主管部門應首先向社會發布特許經營項目的內容、時限、市場准入條件、招標程序與辦法，在規定時間內接受申請；隨後組織專家進行資格審查和嚴格評審，擇優選擇特許經營授予對象，並在規定時日內在新聞媒體上公示被授予對象，接受社會監督；公示期滿後，由主管部門代表政府與被授予對象簽訂特許經營合同。雖然政府及其主管部門必須依法行政，但整過特許過程中，政府仍是主導者，特許權多大、特許時限多長、准入條件如何等皆由政府及其主管部門制定（這裡不難看出，企業退去條件沒有限制，萬一市場失靈，而公益服務卻仍需提供，這是值得重視的）。

政府可以直接參与垃圾處理作業，而且，發達國家的經驗表明，政府以公私合營模式參與垃圾處理作業更有利於提供優質公益服務。垃圾處理作業從弱到強需要政府參與的順序是：收集、轉運、分類、物質回收、二次原料開發利用、能量回收與利用、堆肥、衛生填埋、排放權交易。從應急管理角度考慮，政府應參與填埋處置作業，以保證市場失靈或垃圾產量異常情況下垃圾也能被妥善處置。垃圾排放權交易離不開政府規範和參與，排放總量控制和配額分配、配額價格審定和監管、二級交易市場限價、補貼與維護交易秩序等都需要政府主導與參與。

三、政府是垃圾處理的監管者

垃圾處理的監管包括政府監管、企業化監管、非政府組織監管和公眾監管等多種途徑和形式，但政府或政府委託的公共部門的監管是目前重要的監管方式。

委託經營企業掌握著技術與運行數據等方面信息，在「逐利」的市場經濟行為驅使下，這種信息不對稱將導致道德風險和逆向選擇問題更加複雜，如經營企業可能選擇較低性能的原料，或偷工減料，甚至修改數據或偷排有害物等，有必要加強監管。監管實際上是一個激勵規制問題，重點是設計出一套既能為經營企業提供適度激勵，又能最大化實現社會公益的機制，規範經營企業的道德操守，消除信息不對稱，並有機地融合政府與經營企業的目標，以提高經營效率和監管效率^[5]。

由此可見，政府是垃圾處理產業的推動者、引導者、規範者和監督者，同時也是垃圾處理作業的重要參與者，起著不可取代的作用。政府應承擔起責任主體重任，確保垃圾處理產業協調有序發展。