淺析非訴行政案件執行難的原因及對策

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淺析非訴行政案件執行難的原因及對策作者：史金花發布時間： 2008-05-29 11:58:45

非訴行政案件執行是我國《行政訴訟法》規定的一項重要的法律制度，是指行政執法機關對公民、法人和其他組織做出具體行政行為後，行政相對人既不起訴，亦不申請複議，又不自動履行或不完全履行義務,行政機關申請人民法院強制執行,人民法院經審查作出准予執行或不予執行的裁定後,在准予執行的情況下通過執行程序實現行政機關作出的該具體行政行為。由於非訴執行行政案件申請執行的具體行政行為未經行政訴訟直接申請執行，對行政相對人權利的影響更為直接，因此，妥善解決非訴執行行政案件的合法性審查與執行問題，處理好被執行人權利與國家利益之間的關係，是人民法院應予高度重視的問題。然而隨著非訴執行行政案件的大量增加，執行難的問題也日益凸現。針對這個問題，筆者對近年來本院非訴執行行政案件收結案情況進行專題調研的基礎上，分析了執行難的客觀原因，並提出相應對策，以期對規範實踐有所裨益。

一、非訴執行行政案件的基本情況

2005年7月至2007年12月底，本院共受理非訴執行行政案件716件，其中全案執結418件，佔58.4%，終結94件，佔13.1%，中止144件，佔20.2%。其中：2005年受理非訴執行行政案件92件，執結72件，執結率是78.3%；2006年受理非訴執行行政案件262件，全案執結161件，全案執結率是66.5%，終結35件，佔14.5%，中止46件，佔19%；2007年受理非訴執行行政案件362件，全案執結185件，全案執結率是54.1%，終結59件，佔17.3%，中止98件，佔28.7%。從以上數據可以看出，非訴執行行政案件數量逐年大幅增加，同時,全案執結率卻在逐年下降，中止率逐年上升。

二、非訴執行行政案件執行難的原因

導致非訴執行行政案件執行難的原因是多方面的，既有行政執法方面（申請執行人）的原因，也有被執行人方面的原因，既有法院工作方面的原因也有法律法規不夠完善等方面的原因。

(一)行政執法方面的原因

1、「重實體、輕程序」，規範執法意識不強

有的行政機關工作人員在行政執法過程中存在「重實體、輕程序」，忽視案件質量的問題。如郵寄送達時，認為只要有人簽收即視為對行政相對人的送達，但有時行政機關的送達地址並非行政相對人的經常居住地，雖有人簽收但並非行政相對人本人或其成年家屬，實際上行政相對人並未收到行政法律文書；留置送達時，送達回證上的證明人有的僅為行政機關下屬部門的工作人員，不符合行政執法留置送達的條件。由於行政法律文書沒有送達或送達程序上存在瑕疵，導致行政相對人對送達的真實性、客觀性產生異議，最終影響案件的有效執行。有的行政執法機關缺乏源頭管理意識，對執法與平時經常性整治缺少通盤考慮，往往等到問題積重難返時，才作出集中處罰，以致一批申請執行案件由法院審查執行時遇到「法難以治眾」的局面，勢必影響法律的嚴肅性和權威性。

2、「盲目」申請，存在「一推了之」觀念

有的行政機關將所有未履行案件全部申請到法院而不加以甄別，裡面有部分案件本來就是「硬骨頭」，被執行人不是家徒四壁，就是對立情緒特別大。由於行政機關無法應付這些難啃的「骨頭」，便推到法院，一味依賴法院強制執行，一紙申請到法院便袖手旁觀。有的則是為了迴避責任追究，防止超過申請期限，對能否執行到位採取無所謂的態度，因為執行到位是法院執行有方，執行不到位是法院執行不力。有的則堅持，既然申請你們法院執行，在執行時申請標的就一定要到位，滯納金也一點不能少......這無形之中都增加了法院執行的難度。

3、處罰不平衡，忽視合理性

行政處罰，行政機關既要做到行政處罰結果的合法性，又要考慮到行政處罰結果的合理性。這種情況多發生於違法事實相同的案件中。行政機關對有些違法行為作出處罰，而對另一些違法行為未作處罰，總體上有失公平。如有些違章搭建行為是某一區域的普遍行為，行政機關根據舉報或領導交辦，僅對部分違法搭建作出處理，相鄰的兩個違法搭建可能在法院執行時一戶被責令拆除，另一戶則安然無恙，容易引起被執行人很大的不滿，社會反響較大。另有行政機關在作出行政處罰時對同樣的違法事實作出的處罰畸輕畸重，對特定的被執行人來說欠合理，也以此為由拒絕履行。案件申請到法院後，由於法院對具體行政行為的合理性問題缺乏變更職權，如果強制執行，有悖於理，如果終結執行，無疑又使違法的被執行人逃避了法律的追究，執行工作出現應當執行卻難以執行的兩難局面。

(二)被執行人方面

1、被執行人思想觀念滯後。這主要表現在社會撫養費案件中。這類案件被執行對象絕大多數分布在農村，思想觀念相對較為落後，重男輕女、養子防老、多子多福等傳統觀念在相當一部分人的思想中還根深蒂固，面對法院的執行，容易滋生逆反對抗心理，致使法院執行的工作難度加大。

2、被執行人文化素質低，法律意識淡薄。這在社會撫養費徵收案件中表現為很多貧困偏遠地區的被執行人都沒有意識到多生小孩已違反了國家法律，甚至認為生多生少是自己家裡的事情，不偷不搶，與別人無關，不犯法。

3、受經濟條件的制約，案件執行標的到位率與現實差距大。由於絕大多數案件的被執行人是農民，多數又屬年輕夫婦，沒有自己的房屋，大多與父母同住，收入又偏低，生活困難，沒有財產可供執行，即使用盡了查封財產等執行措施也不能取得效果。

4、被執行人流動性大，造成執行困難。相當一部分被執行人為逃避義務，長期外出務工經商，這些人居無定所、去向不明，無法查找確切地址。

（三）法院審查和執行方面

1、審查中的問題

法院在審查時一般僅限於申請非訴執行的具體行政行為的合法性，對該具體行政行為作出的背景情況缺乏必要的了解，行政庭針對個案作出的准予執行裁定雖然合法，但實際執行時卻存在諸多困難。如有些違法行為是某一區域的普遍行為，但行政機關只根據舉報對部分違法行為作出處理，法院作出准予執行裁定後，執行時容易受到被執行人對具體行政行為合理性的質疑，勢必影響非訴執行的順利進行，而且容易造成不良的社會效果。

2、適用法律上的問題

現行的《行政訴訟法》、《行政處罰法》等法律及最高人民法院的司法解釋對非訴行政執行所作的規定較少，非訴行政執行制度不成系統、不夠完善又缺乏可操作性，有些問題雖然最高法院司法解釋已有規定，但仍過於寬泛，如《最高人民法院關於執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第95條規定的合法性審查標準中的「明顯違法」沒有具體的標準，法院在審查具體行政行為合法性時很難統一尺度；有些則沒有明確規定，如當事人對法院作出的准予執行或不準予執行裁定提出異議，其是否享有申請複議的權利，法律就沒有明確規定。面對立法缺失的情況，司法實踐中出現很多法律空白和模糊地帶，一定程度上影響了工作效率和法院執行工作的公信力。

3、強制執行中的困難

一是送達難。非訴行政執行案件被申請人住所分布比較廣泛，居住偏遠山區的農村居民又居多，而且因為案件一般都是要求被申請人履行一定義務，為逃避義務，主動來法院的被申請人很少，法律文書基本上都是上門送達。被申請人外出做工，家中無人，也不知其去向；一些案件（如養路費徵收案件）被申請人的身份情況不完整，有的只知姓名不知其餘情況，有的即使登記有地址但也早已過時，身份都無法確認。現在成倍增長的辦案數量不但使得送達的工作量成倍增加，而且當遇到「堆案」現象時使局面變得更為複雜和艱難。二是實施財產保全難。如養路費徵收部門比較強烈地要求進行財產保全，但是查封銀行存款基本沒有收穫，受執行標的的限制，又不能採取扣押車輛的措施。三是執行難。(1)執行標的涉及群體糾紛，情況複雜。一些行政非訴執行案件的法律關係複雜，牽涉面廣，社會影響大，審查執行難度較大。如某些涉及拆除違章建築、責令交出土地的行政處理決定的執行，其審查執行結果將關係到被執行人的居住生存問題，處理不慎容易引發社會矛盾，甚至引發群體矛盾，群體上訪。(2)被執行人無履行能力，執行不能。這種情況多發生於社會撫養費徵收和養路費徵收案件中。有時行政執法在不掌握被執行人根本就沒有可供執行的財產的情況下申請法院執行，容易加重被執行人與國家機關間的對立情緒，導致矛盾激化，因被執行人無能力履行，行政機關又未撤回執行申請，法院只能中止執行。(3)外部因素導致執行困難。有些案件中存在非訴行政執行關係之外的因素干預和影響執行的情況，有的是被執行人所在地的其他行政機關的干預，有的則是與非訴執行有利害關係的人阻撓執行。如村委會搭建了違法建築，鄉鎮政府出於其它考慮，要求暫緩強制執行。又如，被執行人系取得合法經營權的企業，其搭建的違法建築若被拆除，將影響其員工的基本生活，處理不好容易導致群體上訪；同時該違法建築又對周圍居民生活產生影響，若不拆除，周圍居民也欲群體上訪，不論執行與否都會引起矛盾激化，影響社會穩定，法院處於兩難境地。

三、妥善處理非訴執行行政案件的對策

(一)強化司法權威和維護社會穩定意識，兼顧個案合理性

審查和執行非訴行政案件是法律賦予人民法院的職權，是實現監督行政機關依法行政、保障公民合法權益雙重目的的重要制度。法院辦理案件，依法是前提，所有案件都必須置於在不損害案件合法性的前提之下。另一方面，非訴執行行政案件多為矛盾衝突強烈的群體性案件，冒然處理確實容易造成社會的不穩定，反而使矛盾激化。維護司法權威與維持社會穩定，都是人民法院的職責所在，長遠的法律效果與近期的社會效果，都是法院需考慮的問題。在執法意識上，既要處理好兼顧合法性與合理性的辯證關係，又要處理好強調社會穩定與嚴格執法的辯證關係。在具體辦案中，凡能在立案前化解的，窮盡一切手段力求化解，案結事了；凡是符合法律規定條件的案件，依法受理；對法律規定的行政非訴執行的職責，法院不能推諉，對法律規定的應由行政機關履行的職責，法院也不能越俎代庖。

（二）建立與行政機關溝通協調指導機制，抓好源頭管理與防範

加強與申請非訴執行行政案件較多的行政機關的溝通聯繫，爭取對工作的理解、支持和配合，並有針對性地進行協調指導，對可能出現的問題做到早防範、早工作、早解決，減少行政相對人違法事件的發生，從源頭上減少非訴行政執行案件的數量。首先是加強對行政機關辦案中的指導。法院在審查具體案件中發現行政機關的具體行政行為存在一定瑕疵時，承辦法官應及時與行政機關交換意見，促其及時整改。如針對拆除違章建築的申請，若發現還有部分違章建築未予處理，應建議申請機關全面處理。其次是加強對行政機關案外的培訓指導。對同一類案件中出現的普遍性問題，通過座談、提出書面或口頭的司法建議、授課等形式加強對行政執法人員的業務培訓，增強廣大行政執法人員依法行政的自覺性，提高理性執法、有效執法的水平。

(三)建立非訴執行工作的互動協作良性循環長效機制，發揮綜合調處作用

在依法辦理行政非訴執行案件的前提下，整合內部、外部的有效資源，綜合發揮作用，對難執行的非訴行政案件進行有效協調，妥善處理。

內部，非訴執行行政案件涉及立案庭、行政庭、執行局三個部門，應進一步完善非訴執行行政案件的「立案—審查—執行」工作流程，堅持「快立—快審—快執」的方針，各部門之間主動配合，及時交流，共同學習，使案件從收案到結案不因任何一個環節的失誤受阻，防止因各庭之間的認識不一影響辦案質量和效率。

外部，要優化社會執行環境，抓住申請機關與被執行人屬地政府、申請機關與法院這兩個關係。對無理違法抗拒執行、矛盾易激化的案件，如拆除違章建築拒不執行，可與被執行人所在地政府聯繫，要求協助執行，或主動與申請機關的上級部門、人大、政協、政法委等部門溝通，爭取支持，藉助外力協調解決。

對直接關係到被執行人生存問題的案件，如徵收社會撫養費、拆除違章建築等類型的案件，執行時應作周全考慮，講究方法和效果，更應注重法制教育和宣傳，防止引發新的社會矛盾。

（四）適時開展專項執行活動，攻克難點，以點帶面

強制執行是執行工作中必不可少的重要手段。對於那些有履行能力而拒絕、拖延履行甚至是阻擾、抗拒執行的，以及那些認定事實清楚、適用法律正確、程序合法，處罰得當的案件應當依法採取措施，堅決依法強制執行。在執行過程中，選擇某些地方能夠引起群眾注意的「釘子戶」，集中各方面力量專項執行，往往能起到以點帶面，以面帶片，「走好一子，滿盤皆活」的作用。如2007年本院對市規劃局申請執行的兩起違法建築案件，集中本市公、檢、法等10餘家力量對其中一違法建築實施強制拆除，另一戶受到積極影響，主動與地方政府簽訂協議，自行拆除違法建築，案件執行實現法律效果與社會效果的統一。

(五)完善行政非訴執行法律規定，統一工作標準

非訴行政執行案件是直接影響被執行人權利和行政執法效率的案件，也直接影響司法權威的樹立，鑒於行政非訴執行制度的立法缺失，建議相關部門儘早制定相應規定或司法解釋，規範非訴行政執行案件辦理的各個環節，避免目前各地法院處理案件的隨意性和不規範性，以更加及時處理非訴行政執行案件，切實維護行政相對人的合法權益，有效地支持行政機關依法行政，為促進依法治國和社會和諧發揮應有的作用。

( 作者單位：山東省章丘市人民法院 )