清代官方重視教化常組織道德學習為何百姓很少當真？|州縣官|有限政治

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核心提示：在普通民眾層面，雖然統治者極力推行道德教化，但這些動聽的文明和道德基本停留在理論層面，很少有人會當真。

本文摘自：《學習時報》2014年08月04日第A9版，作者：鄭重，原題為：《清代一些法律何以成為擺設》

瞿同祖先生是民國時期著名法學家，早年畢業於燕京大學社會學系。《清代地方政府》是他旅居西方期間用英文完成的一部學術著作。哈佛大學出版社在該書出版按語中評價道：「這是第一本系統、深入研究清代地方政府的專著。此前從未有過類似的著作，不論是中文、日文還是西文的。」

《清代地方政府》旨在「描述、分析和詮釋中國清代州縣級地方政府的結構與運作」。作者將「行政法典及政府命令規定的功能與它們實際執行的功能區分開來」，因為「法律法令並不總是被遵守，文字上的法與現實中的法經常有差距」。通過對州縣官在特定社會和政治條件下遵守或超越法律執行職務行為方式的分析，作者闡釋了中國古代實際行政制度和官僚行為的一般規律，其所揭示的法律文本與社會實踐之衝突與悖離便是獨特規律之一。

制度化的「陋規」

在清代，州縣官僅能得到一份名義上的薪俸，到雍正時期才增加一份實質性的津貼（養廉銀）。知州每年薪俸是八十兩銀子，養廉銀則各省有別，從五百到兩千兩不等。但這些收入能否滿足州縣官的私人及公務費用呢？一個州縣官的日常開銷主要有以下幾項：一是養家糊口的基本生活費；二是聘請幕友、長隨的費用（幕友、長隨屬於官員的私人僚屬，國家不承擔其費用）；三是攤捐（指令性捐款），即在政府經費不足時，布政使命令州縣官捐錢支持政府用度；四是填補歷年虧空；五是招待上司或上級差官的經費；六是與上司衙門職員打交道時致送的各種規費禮金。僅上述六項開支，保守估計一個知縣一年的支出應在五六千到一萬兩以上，這還不包括給上級送禮的「冰敬」「炭敬」「程儀」費用。絕大多數通過科舉考試進入官僚體系的州縣官家庭並不富裕，即便通過捐納入仕的也不會貼錢做官。破解這一問題的關鍵在於現實制度運行中的行政慣例——「陋規」，即通過每一個可以想像的場合收費。官僚體系每一層級的成員都可以藉此補充收入。雖然這種慣例是不正常的，但它仍然被承認和確立，並成為廣泛接受的事實。

《大清例律》和《吏部則例》將濫用權力、貪污受賄都列為應予嚴懲的行為。奇怪的是，雖然法律明文禁止，但各級官員都予以默許，甚至連皇帝也睜一隻眼閉一隻眼。道光皇帝在一道詔書中總結：「此次議存之款（陋規費），因其相沿已久，名為例禁，其實無人不取，天地不然。」在另一份詔書中，他寫道：「上司心知通省官吏莫不皆然，豈能概行糾劾，遂陽禁而陰縱之。」既然陋規難以避免，政府能做的僅僅是將陋規制度化，這總比全由地方官員各行其是要好。道光皇帝登基不久就曾試圖控制索取陋規的行為。然而，許多官員認為將陋規公開化、合法化極為不妥，反對這一旨意。皇帝最終也承認自己對行政和社會實際尚不了解，隨後發布詔書取消了成命。

當然，默許陋規存在並不意味著州縣官可以為所欲為。事實上，收費額度不得不受當地慣例的規約和限制。如果州縣官巧立名目收取過高的陋規費，當地百姓會拒絕交納，嚴重的還可能演變為動亂。如常見的陋規「火耗」是向納稅人加收熔鑄費，以補償銀子在熔鑄過程中的損耗。康熙曾對一巡撫說，如果州縣官在正常稅收額度上加征一成「火耗」，是可以容許的。該巡撫答道：這是皇上的恩典，只是不能公開告訴州縣官這種做法是許可的。現實中僅加征百分之十作為火耗的州縣官常被認為是清官，儘管這些費用最終都被分攤到底層百姓身上。陋規這種違反法律的慣例為何能得到官僚體系的默許長期存在呢？首先是文本制度不合理。清代財政的基本原則是每一類支出由一項確定的稅源去滿足；特別資金被指定給政府的特定用途。如果沒有特定資金去供給特定費用，官員就不得不尋找其他途徑籌集。州縣官的各項支出是剛性的，其總額與實際收入的差距達到五倍以上。官僚體制要正常運行，除了架空法律，通過陋規收費，別無選擇。中央國庫無力支撐龐大的地方政府開支，也只能默許陋規存在。其次是權力強於法律。法律只是統治者的治國工具之一，和打仗用的刀斧一樣，本身沒有權威。皇帝口含天憲，詔令可以朝令夕改。州縣官只是中央在地方的「代理人」而已，唯有上級權力是可以隨時取消州縣官「代理權」的有效手段。三年一次的「大計」考績，州縣官的評估報告由他們的直接上級寫出，最終呈交吏部，而這將決定他們的仕途沉浮。故只有上級官員有意規制的事項才能引起州縣官的重視。當缺乏上級官員的執行意圖時，禁止陋規的法律文本就失效了。

衙役貪贓的規制

清代律例規定，監督衙役的責任在州縣官。如果縱容衙役長期留職、操縱衙務、充當賄賂中介、包攬訴訟、誣告良民或受財放盜等，州縣官將受到革職處罰。對衙役受賄疏忽不察者，處罰輕則罰俸，重則降級。州縣官如對捕役與盜賊勾結分贓之事疏忽不察，將受到降二級調用之處罰，等等。法律文本對衙役的規制是全方位的。

但條文的規定是一回事，法律的實施又是一回事。衙役總是竭力從他們逮捕和傳喚的人身上榨取錢財，被傳喚者往往還沒到公堂就已經傾家蕩產。不僅兇手或嫌犯之家被索取錢財，連居住在現場二三十里以內的富戶都成為敲詐目標。如果這些富戶不願意出錢，就會被誣告牽扯進該命案。衙役們延長嫌犯囚禁班房的時間，夏日暴晒、冬日奇冷，直到同意交錢為止。普通民眾對衙役的盤剝只能逆來順受，即便是地主之家，若沒有政治地位保障，也時刻處於危險之中。

對衙役的規制只能寄望於州縣官的清明。然而，州縣官對衙役的規制卻很少依照法律，而多採取私人的方式，如對他們態度嚴厲，不允許他們與長隨來往。同時盡量減少衙役濫用職權的機會，如印製一些關於拘捕傳喚的規定，勒令衙役在規定時間內將嫌犯或證人帶到縣衙。有些州縣官曾試圖同時派出幾名衙役去執行拘捕傳喚，以便互相監督。但事實上，派出更多衙役意味著勒索更多的錢財，州縣官無奈只能派出一二名衙役減輕百姓負擔。

從州縣官絞盡腦汁的努力來看，法律文本的各項規制並未奏效。因為權力的實際分配和運行不是依照法律，而是官僚權力。授權的規定載入文本是簡單的、一次性的，權力的運行卻是複雜的、變動的。州縣官在文本上有完整的地方治權，但其個人精力、能力有限，分權或授權不可避免。州縣官的權力分散到衙役、幕友、長隨身上後，突出問題就是對權力運行的監督。顯然，州縣官不可能僅憑自己的一雙眼睛盯住手下成百上千的衙役。於是只能對大量難以避免的貪贓行為視而不見了。特別是對衙役貪贓的制度性懲處，法律往往規定州縣官也要同時降級、革職。故明智的做法是將這些事件納入私人化渠道處理，避免自己牽連受罰。因此，無論法律文本如何規定，州縣官都無法產生管束衙役的源動力。州縣官工作的源動力只是仕途進步，一支忠誠的衙役隊伍又是保證公務運行和生活優遊的必備，衙役的貪墨因之被視為獎賞就不足為奇了。

有限的政治參與

法律與現實的衝突與悖離，根源在於權力的分配不是依照法律。法律只是對既有和變動後的權力進行文本確認，故本身毫無權威，除非統治者想賦予其權威。實踐中，權力運行嚴重偏離法律文本，重要原因之一是民眾缺乏政治參與。「在今天以前，任何朝代任何形式的治權都是片面形成的，絕對沒有經過人民的任何形式的同意。」（吳晗語）

有限的政治參與體現為日益龐大的文化精英群體和封閉官僚群體的矛盾。按照艾爾曼的觀點，文化精英是「通曉經典的文人」，他們所受的教育是閱讀、解釋，甚至背誦將在科舉考試中使用的經典文本，這些文本崇尚道德教化和以天下興亡為己任的政治倫理。但科舉考試的通過率極低，於是他們憑藉自己對法律和官場的熟悉，應聘擔任州縣官的刑名幕友（師爺），代州縣官起草各類文書，為案件裁判提供專業意見。通過這一途徑，他們在一定程度上實現了政治參與，但始終無法獲得官方特殊社會地位認證，貪贓枉法成為了彌補他們仕途缺失的重要報償。

在普通民眾層面，雖然統治者極力推行道德教化，但這些動聽的文明和道德基本停留在理論層面，很少有人會當真。如中央政府規定每月兩次的鄉約講習制度，宣講皇帝聖諭（敦孝悌以重人倫、篤親族以昭壅睦、和鄉黨以息爭訟等），只有極個別州縣官真正推行過，儀式舉行時多數人都在看熱鬧。因之，民眾既不關心脫離政治實踐的空洞道德說教，也沒有政治參與渠道對官僚集團形成壓力，對法律實施的影響更是微乎其微。

有限政治參與導致法律文本與社會實踐脫節，是清代中國邁向近現代時面臨的一個內生性問題。在既有體制下所有官僚集團都獲得了最大的回報，唯一的例外是普通百姓。所以，儘管有衝突，各級官僚卻沒有興趣去改變現狀，這保持了社會和政治秩序中的穩定性。這種穩定性只有當民眾的不滿激烈到足以升格為公開暴動時才會受到威脅。但只要他們的不滿沒有轉化為有效的反抗行動，現狀就仍將維持下去。