全球經濟治理機制變革與金磚國家崛起的新機遇
本文試圖對全球治理機制變革和新興大國崛起之間的互動性作出新的解讀。作者認為，全球治理機制變革的核心特徵是從「西方治理」向西方與非西方「共同治理」的轉變，以此構成金磚國家整體崛起的歷史機遇。本文從四個方面展開：首先，國際金融危機以來全球治理進入新階段，新興大國既是全球化進程的重要參與者，又是國際體系權力轉移的主要方向。其次，全球治理的新特點在於西方大國越來越難以承擔公共品供應的責任，而新興大國尚未做好能力和制度的準備，作為全球治理體系的變革陷入僵持狀態。其三，在此漸進曲折的過程中，西方大國在全球治理中越來越陷於被動，新興大國則越來越趨於主動，全球治理越來越不等同於「西方治理」。其四，中國正在成為全球治理機制變革的重要參與者和推動者。全球經濟治理既是中國的戰略挑戰，又是中國的戰略資源。中國應調整戰略和策略，抓住參與全球治理的戰略機遇，實現與西方大國的戰略再平衡。
中國共產黨的十八大報告指出：全球治理機制正在發生深刻變革。這是中國官方對全球治理問題的最新理論概括和戰略判斷。其中至少透出幾個最關鍵的要點：其一是中國官方第一次在最高文件中以「全球治理」取代了「全球經濟治理」，表明中國不再把全球治理限定在經濟事務領域，它涵蓋著經濟、政治、安全、社會和其他新領域的全球治理內容。其二是中國官方文件也是首次使用「全球治理機制」的概念，這表明全球治理不只是一種外交事務和世界現象，而且是一種機制和制度，它是世界秩序的另一種表述。其三是這種機制正在發生「深刻變革」，也可以說「全球治理」正在從「西方治理」轉型為「西方和非西方的共同治理」。這種變革不僅關係到國際體系的發展趨勢，而且影響到各國的國內治理理念和制度安排。僅僅從這些初步理解來看，中國正在成為全球治理的重要參與者和治理機制變革的重要推動者。上述這個變革的戰略內涵和歷史意義無論如何都不可低估。為此，本文試圖對全球治理機制變革和新興大國崛起之間的互動性作出新的解讀，主要探討的是全球經濟治理機制變革的新階段、新特點。
一、全球經濟治理機制變革的新階段
全球治理是全球化的重要階段，也是國際體系轉型的重要組成部分。經濟全球化深入發展，客觀上要求在全球範圍進行跨國家的經濟協調和監控。然而，經濟全球化的無序與全球經濟調節的弱勢並存，使世界經濟長期處於失衡、不公平的巨大風險之中。國際金融危機就是這一深層次矛盾的集中表現。國際金融危機以後，全球化和全球治理進入一個新時期。改革全球經濟治理機制，加強國際經濟協調，成為發達國家和發展中國家的共同議題。
新興大國既是全球化進程的重要參與者，又是國際體系權力轉移的主要方向。在發達國家經濟陷入低迷狀態，難以提供全球治理公共品的背景下，新興大國承擔越來越多的責任，發揮越來越大的作用，成為全球治理的發展趨勢之一。目前，金磚五國國內生產總值已佔全球總量的近20%，貿易額佔全球貿易額的15%，對全球的經濟貢獻率接近一半。預計到2030年，金磚五國的經濟總量與西方七國相當，雙方在全球治理體系中的地位也將達到相對均衡。因此，新興大國在全球治理中的地位和作用不斷上升，符合世界大勢的客觀進程。
聯合國體系、G20、金磚國家、區域機制是當前全球治理的四個層面，其中聯合國體系正在從傳統的國際治理體系向全球治理體系轉變，這個轉型過程十分艱難。G20作為全球治理的另一主體地位越來越凸顯出來，但是其機制化過程幾乎沒有進展。金磚國家是在金融危機後形成的新興大國集群，直接成為這一輪全球治理機制變革的主要參與者。作為「後金融危機時代」國際戰略格局中的兩大「集群」，西方發達國家與新興發展中國家之間，正圍繞全球經濟治理展開博弈。在G20之中出現金磚五國峰會和G7峰會並存的「大峰會前的小峰會」，形成兩大「集群並存」的新現象。
然而，這種權力轉移過程在全球治理的不同領域表現出不平衡的特點。新興大國在全球經濟治理領域表現出某種後發優勢，已經開始發揮穩定和改革的推進作用，其雖然在全球安全治理領域仍未佔據上風，但在一定程度上對「西方干預治理」具有制衡作用；在全球氣候治理等新領域，由於發達國家的立場後退，新興國家的角色正在從「被治理者」向治理者轉變；在全球社會治理領域，正在從西方的「善治」與「劣治」區分標準轉向發達和發展中國家各自的內部治理。「全球治理」不等於「西方治理」正在成為國際社會的共識。
全球治理機制的變化反映著國際力量對比和世界經濟格局的變化，首先是在全球經濟治理領域。一方面，新興市場國家和發展中國家經濟實力迅速崛起，參與全球經濟治理的意願和能力逐步加強；另一方面，西方發達大國仍對全球經濟治理機制保持著主導地位，世界經濟秩序的不合理性尚未根本改變。世界經濟中的南北發展嚴重失衡依然存在，建立公正合理的國際經濟新秩序，仍然是長期曲折的發展進程。儘管如此，發達國家與發展中國家合作、共同參與世界經濟治理的態勢正在形成，全球經濟治理機制正在出現有利於新興經濟體的積極變化。
儘管全球經濟治理的重點對象正在向西方發達經濟體轉移，但這一過程將長期而艱難。作為既得利益者的歐美髮達國家不會輕易讓出手中的主導權，勢必會想方設法拖延改革進程，或者設定改革底線。而新興大國則試圖藉助全球治理機制的構建，改革現存國際經濟組織，擴大其代表性和發言權。西方大國對「現存國際制度的改革」只是停留在表面和局部的領域，並非要進行實質性的、系統性的變革，這突出表現在保持甚至擴大「領導權」的努力上。最近幾年，美歐幾經努力，保持了對國際貨幣基金組織和世界銀行的領導權，但又不得不在基金配額和領導職務人選上對新興大國稍作讓步，反映了全球經濟治理機制的領導權已難保持「一統天下」。至於規則的改造和創新，西方更是拖延和抵制，試圖將「西方治理」的核心內涵保持在「全球治理」的外殼之中。可見，全球經濟治理機制的轉型剛剛處於起步線上，在領導權和創製權兩個方面受到西方大國的有力阻礙。
近年來的研究成果表明，全球經濟治理機制的發展趨勢正在從短期危機應急機制轉向長效經濟治理機制；從各國對外經濟關係調節轉向各國宏觀經濟政策協調；從目標共識的協商機制轉向約束性的規制機制。這種轉變在國際貿易、國際金融、國際投資等領域較早出現雛形，它們來源於發達國家在20世紀80年代就通過的OECD、廣場協議、G7等機制形成的一整套制度。在西方經濟治理機制的基礎上，國際金融危機後逐漸形成一批發達經濟體和新興經濟體共同創製的新機制、新範式，如促進世界經濟「強勁、可持續、平衡增長」的框架目標，保證國內宏觀經濟增長的「數量化規則」，防止國際經濟失衡的一攬子「參考性指南」等。這些新機制逐漸同「西方主導的全球治理」拉開距離，同「西方自由市場秩序」產生差別，其方向是從「西方治理」轉變為「全球治理」。
新興國家在崛起之初就不得不接受全球經濟治理機制，這無疑是沉重的壓力和嚴峻的挑戰，但也不失為戰略機遇。全球經濟治理的重心隨著市場重心的轉移，正向新興經濟體傾斜，在全球經濟治理領域，新興經濟體與發達經濟體在地位和能力之間的距離正不斷縮短。這種轉變不僅有利於降低新興經濟體融入世界經濟體系的成本，而且可能降低由於新興經濟崛起而加劇世界經濟失衡的風險。儘管全球經濟治理變革是發達經濟與新興經濟共同參與和推動的，但是就調整利益結構的動力和方向而言，金磚國家越來越成為這個變革的主動推動者。
全球經濟治理既是一種利益交換和平衡，更是人類共同安全和共同發展的需要；既是對全球市場機制的深刻變革，又是對世界政治格局的重構。換言之，這實質上是對新大陸發現以來所形成的西方主導的世界秩序變革，一場通過和平與發展的方式、漸進式展開的、前所未有的變革。正因為如此，西方發達經濟體儘可能地推遲這場變革的到來，或者盡量降低已經發生的變革力度。同時，西方並不是簡單的守成者，它們也在試圖通過新機制構建，將其市場利益和戰略目標滲透其中。而新興經濟體也不是一味地追求變革，它們也需要保持全球經濟治理機制的相對穩定性，以此維繫世界經濟環境的相對穩定。這種保守與變革並存的兩重性，使全球經濟治理變革呈現出複雜性、多樣性和長期性。
世界經濟治理機制進入了新的變革期即全球治理轉型的關鍵時期，這個轉型是舊的西方治理向新的西方（發達經濟體）與非西方（新興經濟體）共同治理的轉變。把握這個歷史性機遇的特點，有利於增強金磚國家的整體崛起，成為全球經濟治理機制變革的重要推動力。
二、全球經濟治理機制變革的新特點
1.宏觀經濟政策的國際協調機制停滯不前
2008年金融危機爆發，20國集團首次聚會的主要使命就是在發達經濟體和新興經濟體之間形成一個全球經濟的宏觀政策協調機制。當時，美國、歐盟、日本和以中國為代表的新興經濟體一起，共同刺激經濟復甦，防止出現類似20世紀30年代的大蕭條。不可否認，這次全球宏觀經濟政策協調產生了一定成效。但是5年時間過去了，全球在治理機制這一領域內幾乎沒有進展。其主要原因是發達國家缺乏這方面的變革動力。由於西方主要經濟體仍處於低迷狀態，全球經濟連續減速，國際宏觀經濟政策協調的難度大大增強。
西方經濟本身成為「宏觀經濟協調機制」的治理對象。在2012年IMF年會上，國際貨幣基金組織指出，世界經濟整體減速，存在重大的「不確定性」和「下行風險」。歐元區債務危機長期化和美國「財政懸崖」問題，是世界經濟前景的主要不確定因素。由於這兩個主要發達經濟體的宏觀調控失靈，全球經濟的宏觀協調機制陷於無效狀態。發達經濟體力圖通過寬鬆貨幣政策轉嫁危機，使新興經濟體面臨熱錢流入、通貨膨脹和資產縮水的威脅。
發達經濟體內部、發達經濟體與新興經濟體之間、援助國與低收入國家之間的宏觀經濟政策目標充滿矛盾：是確保增長優先，還是以財政整頓為重點；通縮的風險大，還是通脹對未來經濟更有害；是接受或增加外來援助以度難關，還是抵制或減少財政援助以圖自保？這些宏觀政策目標的分歧，嚴重削弱了全球宏觀調控機制的變革動力和各國宏觀政策工具的有效性。
發達經濟體利用全球宏觀政策協調機制缺失，力圖轉嫁經濟衰退的破壞性因素。2012年10月，就在IMF年會召開前後，歐美日等央行紛紛推出新一輪大規模貨幣寬鬆措施，給新興經濟體和發展中國家帶來很大的通脹壓力。2010年，美國的第二輪量化寬鬆貨幣政策（QE2）曾經催生全球大宗商品市場泡沫，導致世界市場的糧食價格和石油價格驟然上升。這一輪量化寬鬆政策雖然沒有立即導致價格暴漲，但是只要西方經濟稍有復甦，通脹的潛在危險就會轉化為現實危險。目前國際貨幣基金組織、世界銀行、世貿組織等國際經濟組織都不具備控制大宗商品價格的穩定機制。G20的經濟總量約佔世界85%，又是大宗商品的主要消費國和供應國，應當能夠比聯合國系統更加有效管制大宗商品價格。最近幾年的G20議程均涵蓋全球大宗商品價格問題，並就形成IOSCO、改進大宗商品衍生品市場監管達成共識。今後宏觀經濟協調和大宗商品價格監管將相輔相成，成為G20協調機制的兩大領域。
2.IMF配額改革步履維艱
構建全球經濟治理體系的核心，就是改革以美元為主要儲備貨幣的國際貨幣體系。美元既是國家貨幣、又是國際貨幣的雙重功能是國際金融體系失衡的重要原因。這突出表現為美國在這個體系中的權利和義務不對等。它作為主要儲備貨幣的發行國，卻根據本國經濟的宏觀需要調節貨幣發行量；美國的金融機構利用國際貨幣體系的缺陷和美元特權，在全球金融市場中投機獲利；維護美元地位，就是維護美國政府和美國大公司的壟斷利益。因此，當前全球治理的焦點就是美元在國際貨幣體系中的地位和美國在IMF的決策投票權。增加其他經濟體的投票份額和保持美國的否決權份額，成為2008年國際金融危機後IMF改革的最重要內容之一。2010年12月，IMF理事會就已經確定出資份額的改革方案，準備將新興經濟體的出資份額從3%提高到9%。由於美國等西方成員國拖延履行其國內法律程序，改革方案的審批程序至今沒有完成。無論是IMF還是G20峰會，都認為這個領域的改革是全球金融治理機制改革的關鍵，敦促美國等主要成員國儘快完成相關法律程序。2012年，國際貨幣與金融委員會重申改革方案生效的緊迫性，呼籲尚未完成必要步驟的成員國儘快採取行動。G20財政部長和央行行長會議公報也重申，為了使份額分配更好地反映國際貨幣基金組織成員在世界經濟中的地位，體現有活力的新興市場和發展中國家強勁增長所帶來的重大變化，應在2012年IMF和世行年會前完成份額改革。但是，這些承諾並沒有兌現。美國阻礙調整IMF的投票份額實際上是為了保持其對IMF的決策權，即美國可以16.9%的第一大份額和投票權，使85%一致決議有效的投票體制徒有虛名。一方面，美國以減少歐洲國家和日本的份額來增加新興國家的份額，但歐、日不滿其份額的減少，以為美國為了保持自己的決策權而犧牲盟友利益。美國借口大選年的國內政治因素，拖延改革方案通過國內法律程序，這在某種程度上也遷就了歐、日試圖保持份額的奢望。另一方面，美國等西方發達國家利用舊的計算公式，盡量壓低新興經濟體的份額。由於GDP權重僅占份額公式的一半，新興國家可以獲得的份額仍然遠遠低於其經濟總量。儘管中國的經濟總量已經超過日本成為世界第二大經濟體，並且對美國擁有最大的國債持有權，但是中國在IMF的份額仍遠低於日本。通過以上策略，美國既削減了歐、日的份額，表面上增加了新興經濟體的份額，又以舊的份額計算公式，大幅度壓低了新興經濟體應得份額。即使如此，這個份額調整方案依然被美國一拖再拖，沒有得到真正的實施。
IMF份額調整是全球金融治理和國際貨幣體系改革的核心內容，實質性地反映了西方發達經濟體的實力下降、新興經濟體整體上升的趨勢，同時也證實了美國決不放棄在IMF 一票否決權的種種策略。實現合理的份額分配需要較長時期的博弈，因此這項改革將分階段地推進。在近期內需要盡量推動的是將2010年改革方案完全付諸實施；中期內的改革目標應當是簡化計算公式、增加份額公式中的GDP權重，進一步增加新興國家的份額；遠期目標應當是改變85%份額一致否決權的不合理規則。2013年俄羅斯將作為「20國集團」輪值主席國推動IMF份額改革實現，由此金磚國家將全部躋身IMF的前10名，中國的份額則提高到第三位。
3.國際金融監管治理緩慢推進
20世紀90年代以來，全球短期資本即「熱錢」的流動規模迅速膨脹，它與金融衍生產品結合展開跨國金融投機，成為當代國際金融危機的重要推手。如何監管金融衍生產品與熱錢流動，成為全球金融治理最緊迫的任務。與WTO為代表的全球貿易治理機制相比，全球金融治理機制尚處於空白狀態。儘管西方國家已經連續推出數輪巴塞爾協議，但是全球金融公共產品和中介管理機構仍嚴重缺乏，遠不能維護全球金融體系的穩定運行。
自2008年國際金融危機以來，國際金融監管改革逐步展開。其中包括對系統重要性機構、銀行風險、主權債務風險、影子銀行體系，以及信用評級機構等監管。這些監管機制的基礎仍然是西方發達經濟的金融管理機制，特別是巴塞爾協議體系。但是，由於美國金融機構的特權和歐元區銀行的債務風險，使許多監管機制難以落實，許多在金融危機後提出的重要改革實際上都停留在文字上。其中，美國的評級機構濫用特權，對各國金融業和主權基金的評判標準受到各國的批評。而歐洲銀行業如果切實執行監管措施，可能引起更大的破產風波。因此，國際金融監管治理的推進也陷入步履遲緩的境地。
在IMF推進國際金融監管治理的同時，G20也把金融監管治理納入議程，包括系統重要性金融機構風險、場外衍生品改革、巴塞爾III實施、會計準則趨同等方面的內容。G20制訂全球金融治理標準的核心機構是金融穩定理事會，2012年10月，該理事會的東京會議重點討論全球脆弱性問題、影子銀行監管政策、全球法人機構識別編碼體系監管委員會等重要內容。這樣，IMF和G20就形成了同一領域的兩個治理系統，二者相互競爭，也互為促進。由於G20中的新興經濟體力量相對較強，它可能比IMF在推進改革方面更具有主動性。
從長遠目標看，全球金融治理機制將越來越從非強制性的共識達成向強制性的執行機制發展，並與全球經濟治理的宏觀協調機制越來越緊密結合。其中包括對經常項目失衡的強制性調節、對系統性重要國家的關鍵宏觀經濟指標約束、短期資本流動監管、全球金融市場穩定機制、重要跨國金融機構監管等。全球經濟治理的宏觀部分和微觀部分結合，將有助於糾正全球市場失衡和資源配置扭曲，進而降低系統性風險，並有效預警各類金融危機和經濟衰退。
4.全球貿易規則面臨新一輪構建
在全球貿易領域，發達經濟體和新興經濟體在貿易和投資自由化、便利化領域出現攻守易位。發達經濟市場的萎縮，導致保護主義政策盛行，表現為綠色壁壘、反傾銷反補貼、知識產權懲罰等；發達經濟體要求新興經濟體擴大市場准入的壓力不斷加大。2012年4月，G20經貿部長墨西哥會議上，發達國家在反對貿易保護主義的幌子下，以服務貿易便利化壓制農業貿易自由化；以提高關稅壁壘和國內補貼，阻礙發展中國家增加出口帶動就業；過多關注自身的債務危機，無視發展中國家的利益關切。發展中成員國則擔心發達國家借口「貿易新認識」，繞開多哈回合談判框架，憑藉自身優勢另搞一個世界貿易體系。
美國等西方大國試圖將自身規則通過優惠貿易協定強加給受其援助的弱國，它們把多邊貿易談判和普遍規則擱置起來，卻把優惠貿易協定作為唯一生效的遊戲規則，使得西方援助國與欠發達受援國之間的不平等貿易條約模板將逐步成為主流協議。事實上，此類模板現在已超越傳統貿易問題，延伸到大量與貿易無關的領域，包括勞工標準、環境法規、徵用政策和在金融危機中控制資本賬戶的能力。
全球貿易機制變革表現為治理主體和治理內涵的相應變化，其中，最大的變化就是新興經濟體在全球貿易治理中的角色，由參與者逐步轉變為規則制定者和責任者，其地位和話語權顯著上升；從被動接受西方制訂的貿易規則，轉變為與西方共同構建新貿易治理機制。儘管發達經濟體與新興經濟體存在著貿易摩擦，但是經濟相互依存和分工優勢互補已經在G20成員國之間形成市場共同利益，任何形式的貿易保護主義和貿易戰都只會導致兩敗俱傷。發達經濟體、新興經濟體和欠發達經濟體之間實現互利共贏，是今後全球貿易治理改革的關鍵點。同時，由於貿易、金融、投資、援助等領域相互交叉，全球貿易治理體系的改革如何與IMF、世界銀行等其他全球經濟治理機制的改革互動，成為全球經濟治理的新課題。世界貿易組織與G20、各類型區域一體化機制的互動問題，同樣不可忽視。
5.歐盟治理成為全球治理探索的深水區
當全球治理步入僵持停滯的時候，區域治理卻在危機中深入發展，成為全球治理的重要補充和前沿探索。其中，最重要的是歐盟在危機狀態下的區域一體化重構，它預示著全球治理如何從非強制性機制走向強制性執行機制。
在歐元主權危機的重壓下，歐盟正在採取進一步行動，及時落實有效的銀行業和更強大的財政聯盟，實施結構改革，促進增長和就業。歐盟必須控制南歐諸國主權債務危機以及由此帶來的歐元危機。儘管歐盟成員國之間利益極不均衡，並受到各國國內政治的「不確定性」影響，但是它們誰也無法承受歐元解體帶來的崩潰性後果。作為嚴厲的債務治理措施，希臘等南歐國家不得不接受空前的財政緊縮機制，以換取德國的經濟援助。而德國等債權國也不得不接受南歐國家延緩國家財政破產的妥協方案，以避免歐元陷入全線崩塌。就在這種利益交換和平衡的複雜關係中，歐盟穩定機制和中央財政一體化進程艱難展開。
同時，IMF和G20等全球治理機構也通過各種渠道推動歐盟一體化的升級，形成全球治理與區域治理相互支持的態勢。2012年6月，G20洛斯卡沃斯峰會宣言對歐元區成員承諾，將採取一切必要措施，維護該地區的完整性和穩定性，改善金融市場運作，打破主權債務與銀行債務之間的惡性循環。G20努力推動歐元區與希臘合作，確保該國在歐元區內繼續朝著改革和可持續發展的方向前進。
經過2012年的高難度治理，歐盟主權債務危機和歐元信用危機正在接近谷底。歐洲財政長期穩定基金和歐洲央行穩定機制已初具輪廓，2013年可能付諸實施。儘管完全擺脫危機還需要5年甚至更長時間，但是歐盟治理的效果已經顯現，即歐盟解體的危險正在下降。德國作為歐盟區域治理的主要承擔者地位已經確立，歐盟有可能形成具有一定權威的超國家中央治理機制。
無論歐盟治理機制如何轉型，都會對未來全球治理和國際體系產生深遠影響。其一是德國在歐盟的地位不可取代；其二是英國在歐盟的地位繼續下降；其三是歐盟成員國將進一步讓渡主權；其四是歐盟對美國進一步失去信任；其五是歐盟願意在IMF中與新興經濟體加強合作；其六是歐盟治理模式為其他地區提供了新的借鑒。
6.亞太區域治理與大國戰略博弈交織
APFC正處在深化合作或走向碎片化的十字路口。經過以往20年的努力，APEC成員已經從深化合作、共同發展的機制平台中獲得重大利益。但是，在2010年以來東亞地緣形勢發生複雜變化，美國的亞太再平衡戰略和推行TPP機制，使這一地區合作機制的前景變得很不確定。傳統大國與新興大國的治理博弈和共同治理雙軌並行，既影響全球治理合作，也成為亞太地區治理的主要變數。
2012年APEC峰會的四大議題其實是全球經濟治理的「亞太版」，其中包括「貿易投資自由化與區域經濟一體化」、「加強糧食安全」、「建立可靠供應鏈」、「推動創新增長合作」等具有亞太地區特色的全球治理話題，為全球經濟治理實現新的突破打開了局面。其中最有代表性的是對全球貿易治理機制進行改革和創新，這反映了亞太地區的貿易治理機制領先於其他區域合作機制。
例如，這次會議經過艱苦磋商和談判，就包含54個目錄的「環境產品清單」達成重要共識。這是環保規則與貿易規則相結合的全球經濟治理新機制。在世界貿易組織框架下各方討論10餘年未有成果，而APEC率先達成共識，這不僅在區域治理上取得突破，而且為全球治理提供了經驗。儘管如此，這項清單與計劃達成的目標數量仍有很大距離。比如，各方對環境產品的內涵和範圍存在分歧，對產品降稅行動尚未落實。又如，本次峰會決定將「自由貿易協定（FTA）透明度」確定為「下一代」貿易和投資議題；決定推進《亞太經合組織供應鏈聯接行動計劃》，爭取2015年前，在時間和成本等方面實現本地區供應鏈便利化程度提高10%的目標；加強糧食市場基礎設施、促進農業投資；推進在反腐敗和保持透明度方面的努力，加強投資保護；推動創新增長合作，促進中小企業發展等。
儘管美國力圖以TPP機制（跨太平洋夥伴關係）凌駕於APEC和「10+3」機制之上，但是一年來並無大的進展。這是因為美國推行該機制的目的在於以其服務貿易優勢來壓制亞洲國家的貨物貿易優勢，使大多數亞洲國家難以獲益。況且，美國在這個所謂貿易機制中摻入「民主制度」等意識形態因素，排斥中國這個亞洲最大市場的參與，這就難以形成真正的亞太市場治理體系。美國試圖以TPP作為新一輪WTO體系的雛型，一旦在亞洲得逞後，再推向全球。但是，東亞國家不僅沒有加入其中，反而加快與中國談判FTA的進程，足見脫離東亞市場結構的實際去構建地區治理的美國模式是不現實的。對此，亞洲國家也開始清醒、務實地對待中美在地區治理中的競合併存現象。
7.全球氣候治理陷入僵持狀態
氣候問題是最近20年剛剛出現，特別是最近10年較快發展的全球治理領域，也是發達經濟體與發展中經濟體之間利益衝突較為突出的領域。金融危機以來，西方發達國家在氣候治理領域的原有承諾上不斷倒退，並反過來對新興大國施加更大壓力，要求發展中國家承擔更大的二氧化碳減排義務。由此，發達經濟與發展中經濟在氣候和減排問題上的鬥爭趨於複雜化。
這種分歧和鬥爭在2012年更充分地展開，集中體現在6月20～22日里約熱內盧舉行的聯合國可持續發展大會和11月26日在多哈舉行的《聯合國氣候變化框架公約》第八次締約方大會上。里約峰會是自1992年聯合國環境與發展大會和2002年可持續發展世界首腦會議後，在可持續發展領域又一次規模大、級別高的國際會議。與前兩次峰會相比，新興大國圍繞「可持續發展和消除貧困背景下的綠色經濟」和「促進可持續發展的機制框架」兩大議題，要求西方大國兌現其政治承諾，與南方國家合作，共同應對可持續發展的新問題、新挑戰。
全球氣候治理集環境、科技、政治、經濟問題於一身，成為各方經濟利益及發展空間的角力焦點。《京都議定書》是全球氣候治理最重要的基礎性成果，到2012年其第一期承諾予以結束。本屆多哈會議將要啟動第二期《京都議定書》，即新一輪全球氣候治理談判，由此將引起發達經濟與發展中經濟，以及兩大集團內部錯綜複雜的利益組合。其中，歐盟集團主張在2015年前建立一個涵蓋全球主要經濟體並具有法律效力的新減排協議；以美國為首的「傘形集團」主張以發展中國家參與減排為前提條件的中期減排目標；包括中國和77國集團的發展中國家陣營則強調發達國家對氣候變化的歷史責任，主張發展中國家的自願減排行動。值得注意的是，以金磚國家為主的「基礎四國」表現出比發達國家更加積極的姿態，中國帶頭提出到2020年開始實行有條件的碳排放總量下降，成為新興大國中低碳減排的先驅者。從總體上看，全球氣候治理領域也呈現出「東升西降」的趨勢，新興國家所承擔的義務逐漸增加，發達國家所提供的公共品逐漸減少。至少在可預見的未來，西方國家承受著主權債務的巨大負擔而難以兌現《京都議定書》。發達國家對新興大國所施加的減排壓力，只是作為減輕自己應負責任的借口，這反而給新興大國帶來了調整結構和選擇路徑的時間和空間，使新興國家可以利用發達國家的困境，獲得策略的靈活性，在與發達國家的競爭與合作中達成妥協與突破，為發展中國家爭取更大的發展空間和全球氣候治理的創製權。
三、金磚國家參與全球經濟治理的歷史新機遇
全球治理體系的轉型特徵之一就是治理主體和治理對象的轉移。西方傳統大國在全球治理中越來越陷於被動，新興大國則越來越趨於主動，全球治理越來越不等同於「西方治理」。從長遠看，新興經濟體成為全球治理的主體之一是可以預見的事實。而從近期看，如何防止西方經濟將其市場風險和不確定性向發展中經濟轉移，則是新興經濟體的緊迫需要。
新興經濟體參與全球經濟治理主要體現為金磚國家參與其中的廣度和深度。金磚國家集團（BRICS）本身就是2008年全球金融危機背景下應運而生的產物，推動國際金融改革和完善國際金融治理就成新興國家參與全球經濟治理的核心任務。2010年以來，金磚國家努力減少美元依賴，推動國際貨幣體系多元化，進行了一系列集體協調行動，包括倡議多元化國際貨幣體系、強化區域貨幣合作、推進貨幣互換和本幣貿易結算、特別提款權地位提升、共同開發銀行計劃等等。儘管這些行動計劃還有待於更加深化，更加具體機制化，但是它們確確實實反映了金磚國家對於改革國際金融貨幣體系的主動性，與發達經濟的消極被動形成鮮明對比。同時，這些改革設想和行動計劃，既和原有的國際貨幣體系改革結合，又有金磚國家集團內部的合作機制構建，表明新興經濟體參與全球經濟治理具有很強的獨特性和創新性。
與全球金融治理相比，金磚國家參與全球貿易治理的主動性更為明顯。這不僅是由新興經濟體目前所處的發展階段所決定，同時也是由發達經濟體在貿易領域的保護主義倒退更為明顯所決定。其中，美國從多哈回合的領導者蛻變為貿易自由化的抵制者，這更迫使新興經濟體同發達經濟體在多邊貿易談判中展開尖銳鬥爭。不過新興經濟體堅持貿易自由化的目標，也得到德國、日本、澳大利亞等部分發達國家的呼應，說明新興經濟體同部分發達經濟體在全球貿易治理領域存在著共同利益。美國的貿易保護主義正在成為全球治理領域的單邊主義，它與安全領域的單邊主義本質一致，就是維護美國的霸權利益。既然美國的軍事單邊主義已經受到重挫，那麼它的經濟單邊主義也不可能大行其道。
金磚國家參與全球經濟治理的更重要趨勢，就是在改革舊治理機制的同時，構建新的治理機制。2012年G20洛斯卡沃斯峰會上，金磚國家共同提出對國際貨幣基金組織（IMF）的增資規模，其中中國增資430億美元，俄羅斯、印度、巴西分別增資100億美元，南非增資20億美元。相對應的是，美國在這次增資中沒有提供1美元的投入。這是金磚國家整體實力上升的有力證明，也是美國提供全球治理公共品能力下降的證明。實際上，這次IMF增資的間接目的是為了對歐盟債務危機提供必要的支持，這不僅符合歐盟的利益，而且對美國在歐洲的利益也是重要的保證。即使如此，發達經濟體仍然對新興經濟體的積极參与持懷疑和否定的態度。相對西方C7的止步不前而言，金磚國家在未來的發展潛力顯然要大得多，因而在全球治理領域的發展空間也必然大得多。
當然，金磚國家在全球治理領域的話語權增強將是一個長期的過程。金磚國家的話語權不僅體現在IMF份額和投票權上，更體現在綜合國力和軟實力上。金磚國家的話語權可以通過新增特別提款權、新增繳納資金、新興國家整體協同，以及全球治理機制創新等方面實現。這種創新的戰略目標就是構建一個取代美元體系的超主權儲備貨幣體系，以避免美國利用美元的國際儲備貨幣和計價基準貨幣的地位來謀取其本國利益的最大弊端。目前建立這種超主權貨幣體系構想的難度極大，必然遇到美國的全力抵制。作為過渡性的妥協方式，短期內較為現實的選擇就是在加強特別提款權（SDR）的同時，推動儲備貨幣的多元化，以防止美元無限制量化寬鬆導致匯率劇烈波動，造成世界經濟嚴重失衡的巨大衝擊。正如IMF總裁拉加德所指出的，隨著新興經濟體實力的繼續增強，IMF不斷需要新的改革。
即使這個過渡性的調整，也不可能沒有金磚國家的參與。因為，多元化的儲備貨幣體系需要強勁升值的新興經濟體貨幣參與，以此對沖不斷貶值的傳統發達經濟體貨幣，才能達到世界經濟的穩定平衡。隨著新的平衡建立，金磚國家的全球治理話語權也會相對提升。
金磚國家參與全球經濟治理的另一個重要路徑，就是構建以新興經濟體為主體的國際經濟治理合作機制。這類合作機制的藍圖已經開始設計，部分機構已經開始操作。2011年金磚國家戛納峰會上，中方提出了加強金磚國家財金領域合作的倡議，得到其他各國領導人積極支持。2012年的金磚峰會又在上述共識方面取得重要進展，各成員國承諾加強國際經濟金融領域的合作，探討建立金磚國家開發銀行，發表金磚國家聯合經濟研究報告和統計手冊，簽署金磚國家金融合作協議，舉辦金磚國家經貿部長會議、財長和央行行長會議和金融論壇、工商論壇等配套活動。儘管金磚國家之間也存在著利益差異甚至競爭，但是它們在構建國際治理合作機制方面的一致性和緊迫性，遠遠超出了發達經濟體對全球治理機制的改革訴求。
2012年3月金磚國家新德里峰會，標誌著金磚國家的全球金融治理合作進入務實階段。本次峰會提議，IMF將國際金融監督範圍擴大到匯率、財政、貨幣、金融政策、結構改革和金融評級等領域，以提高監督的公平性和有效性。金磚國家在運用本幣信貸工具進行貿易結算方面達成多項協議，中國國家開發銀行、巴西開發銀行、俄羅斯開發與對外經濟活動銀行、印度進出口銀行、南非南部非洲開發銀行5家成員行，將穩步擴大本幣結算和貸款業務規模，服務於金磚國家間貿易和投資便利化。同時，在此基礎上醞釀成立新的金磚國家開發銀行，利用五國的金融資本為金磚國家和其他發展中國家的基礎設施、醫療衛生建設籌集資金。各成員行還共同簽署了《金磚國家銀行合作機制多邊本幣授信總協議》與《多邊信用證保兌服務協議》，以多邊促雙邊，切實推動金磚國家在各自境內以各國官方貨幣進行的商品、服務和投資活動。
除了金磚國家銀行合作機制這項最重要的成果以外，金磚國家還達成了其他一系列突破。其中包括「金磚國家交易所聯盟」，它作為金磚國家的主要證券交易所，將向投資人提供以本國貨幣標價的交易所指數跟蹤型衍生產品交易選擇。這將使金磚國家的投資人能相互投資於各自的發展，擴大各交易所的投資品種，提高流動性，同時通過市場機制加深金融一體化。鑒於世界銀行長期操縱在美國人之手，發展中國家迫切希望建立一個不被西方國家控制的發展銀行。為此，印度關於建立「金磚銀行」或「南南銀行」的提議，得到金磚國家的支持，各國將成立一個共同的研究小組，以探索這個多邊銀行的可操作性。金磚國家的這個動向對世界銀行構成了改革的壓力。2012年新上任的世行行長金墉表示，他要將世界銀行打造成「課題解決型銀行」，探索各種有效的支援發展模式。
金磚國家新德里會議最後發表的《德里宣言》和17條行動計劃是新興大國推動全球治理改革的里程碑文件，覆蓋了金融、貿易、農業、科技、衛生等各領域，成為金磚國家進一步開展全球合作的重要起點。經過這次峰會的協調，金磚國家在2012年6月G20墨西哥峰會和9月聯大的配合協同明顯見效。這就開創了新興大國戰略協調機制的基礎。由此，金磚五國和西方七國分別舉行「G20大峰會前小峰會」的慣例，將面對全球治理的重大議題預先協調立場，G20就可能成為發達經濟和新興經濟體共同的全球治理平台。
儘管如此，金磚國家作為一個整體集團參與全球治理仍有諸多不足。金磚國家大多處於經濟轉型階段，各自內部的市場風險和利益差異使它們難以形成完整的全球治理共識，也難以承受剛性的全球治理機制和規則。即使是建立像金磚國家銀行這樣的多邊機構，目前也缺乏較為堅固的金融合作基礎。因此，金磚國家要形成全球治理的整體能力尚需時間。
目前應當重點解決幾個環節：一是金磚國家之間應加深經濟相互依存關係，擴大金磚國家內部的相互貿易和投資，使它們接近甚至超過同發達經濟體的貿易量和投資量。到2030年，金磚國家可能與G7的經濟總量相當，它們內部經濟往來的緊密度也應達到相應高度。這樣才能改變金磚國家之間經濟一體化不足的現象，在全球治理中才有可能達成較高度的共識。二是在國際貨幣體系和金融體系改革進程中強化磋商和政策協調機制，對西方大國可能推行的無限制量化寬鬆政策保持整體壓力。金磚國家抵制西方大國濫用貨幣政策工具的過程，就是新興經濟體取得國際貨幣體系和金融體系話語權的過程，同時也是加速金磚國家金融貨幣合作機制的一體化進程。三是建設金磚國家和發展中經濟的全球治理機制，補充由於發達經濟在全球治理中停滯倒退而形成的真空。金磚國家可以從基礎設施網路和社會治理領域展開雙邊或多邊合作入手，從區域治理和領域治理展開，逐步增加全球治理的經驗和制度設計能力，積累公共品資源，在一定條件下就可能轉化為全球治理機制的實質性改變。四是建立金磚國家常設機構，如秘書處和部長級會議等。秘書處應當設在提供公共品能力較強的國家，部長級會議則實行年度輪值國體制。這個常設體制的建立，可以彌補金磚國家目前市場依存度和機制一體化較低的缺陷，大幅提升其整體參與全球治理的能力，使金磚國家峰會從一個年度論壇，轉型為具有實質性治理機制的全球性國際組織。 2012年新德里峰會已經顯示出金磚國家向著全球治理機制邁進的方向。金磚國家將保持這個發展勢頭，抓住這個歷史機遇，形成金磚國家全面提升其全球治理能力的新局面，進而改變長期以來西方主導的不公正的國際秩序。
四、中國參與全球治理機制變革的戰略選擇
目前，中國面臨著參與全球治理的多重壓力。西方發達經濟體要求中國承擔更多的全球公共品責任，非洲等欠發達經濟體則希望中國給予更大的發展援助，而中國本身也存在著參與全球治理與改善內部治理之間的協調問題。中國在全球治理體系中的被治理地位並沒有真正改變，推動全球治理的目標和參與全球治理的能力之間的矛盾將長期存在。在全球治理的大部分領域，中國仍處於較弱一方，又處於受壓最大的位置上。全球經濟治理既是中國積累戰略資源的增長點，也是中國的主要挑戰來源之一。在「全球治理」外衣下，美國既要求中國全面開放市場，又在美國市場上處處擠壓中國企業和中國商品，甚至要求對Google、Facebook等開放網路市場。在氣候治理、環境保護、資源開發等領域，中國也經常成為西方輿論攻擊的目標。在全球安全治理和人道主義干預機制領域，中國更處於被動地位。我國擴大參與全球治理，在部分領域推進全球治理機制構建，必須從國內治理入手，從國際形象入手，擺脫在全球治理中的「被治理」困境，需要在戰略和策略上做積極調整。
1.抓住全球治理機制出現深刻變革的歷史機遇
美國因其國內政治經濟需要，在全球治理中的單邊主義傾向又有抬頭。這種傾向可能導致美國出現戰略失誤和挫折，其中包括量化寬鬆貨幣政策、以TPP取代FTA、以頁岩氣阻擋低碳排放、貿易和投資領域的保護主義等等。歐盟目前難有資源為全球治理提供公共品，這使其理念與實踐脫節，以往的治理高調不得不降為低調，敲打新興國家的動作有所收斂。發達經濟體在全球治理領域的困境，正是我們可以有所作為的戰略機遇。當前，地緣政治環境出現複雜局面，我們可以在全球治理領域佔據有利位置，在某些議題上增加與西方大國討價還價的籌碼。
2.加強中國與國際貨幣體系的正面互動
隨著中國經濟的快速發展，中國與國際貨幣體系之間的互動日益緊密。一方面，中國的匯率制度、儲備資產構成、人民幣的可兌換性、資本項目開放、金融安全等，日益成為國際貨幣體系的重要組成部分；另一方面，中國經濟的平穩發展越來越依賴於國際貨幣體系的健康與穩定。在新一輪國際貨幣體系的調整中，中國正在從規則接受者向機制創建者的角色轉變。提高新興經濟體在IMF中的份額，實際上主要是中國份額的增加，約佔新興經濟體的總份額一半以上。目前份額調整遇到重重阻礙，中國將採取「兩條腿走路」的策略，一方面繼續爭取在IMF和世界銀行中的更多話語權，逐步改變經濟總量與IMF份額不匹配的不合理現象；另一方面，積極建立金磚國家的貨幣合作機制和亞洲地區貨幣基金體系，推動人民幣與其他重要貨幣的互換協議和直接結算機制。改變中國的經濟結構和貿易結構，減少對美元儲備的高度依賴，也是爭取國際貨幣體系改革的戰略主動權的必要條件。
3.以強化區域治理作為參與全球治理的重要路徑
歐盟的財政一體化機制可能取得重要突破，從而成為歐盟走出危機的轉折點。歐盟恢復活力，美國將面對又一個戰略對手，特別是在全球治理領域美歐之間的矛盾難以化解，對美國總體上不利。中國與歐盟在IMF和國際貨幣體系改革上可以協作的空間較大，應及早建立全球治理磋商機制。東亞國家在「10+3」範圍內的自由貿易區（FTA）建設越是推進，美國的TPP計劃就越是難以展開。東亞FTA是符合東亞各國利益和經濟結構的區域貿易治理機制，它可以推動東亞金融貨幣合作和環境合作機制，而TPP是以美國的服務貿易比較優勢來壓制東亞地區的商品貿易比較優勢，不符合亞洲國家的共同利益。在APEC機制中，中國可以通過擴大環境產品清單來推動東亞國家的產業結構調整，這有利於東亞國家相互擴大在對方的市場佔有率。諸如此類，只要我們提出的方案有利於大多數東亞國家的共同利益，就較有可能轉變為現實的區域治理機制。中國將於2014年再次主辦APEC領導人非正式會議，應爭取在此前同APEC主要成員之間達成新的合作意向。
4.抓緊建立新的金磚國家多邊機制，逐漸取得更大話語權
面對西方大國試圖構建新治理規則的新形勢，金磚國家的多邊機制建設應儘早成立統一的秘書處，並在秘書處之下設立若干個工作組和專家組。由於中國經濟體總量最大，且有上海合作組織的合作經驗，秘書處或可考慮設在中國，秘書長則可以按照一定期限由各成員國輪流擔任。除了在IMF增加金磚國家的份額以外，建立金磚國家開發銀行勢在必行。中國目前擁有金磚國家經濟總量的50%左右，加上財力雄厚，充當金磚開發銀行的第一大股東甚至控股都是可能的。在開發銀行建立之前，有必要建立開發基金或債務基金作為過渡，設立若干重要基礎設施的合資項目。
5.通過地區治理改善我國的周邊環境，通過地緣經濟優勢實現地緣政治目標，應作為戰略方針長期實施
我國可與上合組織成員國建立中亞開發銀行或上合組織貨幣基金，在擴大上合組織成員的同時，擴大中國在中亞地區的基礎設施網路投資。在東北亞、東南亞、南亞，我們都有條件創建類似機制。中國不應被周邊問題捆綁而在全球治理領域無所作為，而應「虛實結合、以虛帶實」，通過參與全球治理積累戰略資源，實現我們與西方大國的「戰略再平衡」。
概言之，國際體系轉型將繼續展開，大致分為全球治理轉型、大國關係轉型和地緣格局轉型。三個轉型之間存在著深刻的相關性。其總體態勢是，全球治理西方由攻轉守；大國關係中美相對平衡；地緣政治美國再造優勢。表面上看，金磚國家在國際體系轉型中仍處於弱勢方，實際上卻是力量上升方。全球治理領域正是中國和金磚國家整體崛起的新方向和新空間。新興大國對新的戰略環境已初步適應，並具備拓展能力，開始配置新的戰略資源和戰略手段。金磚國家與西方大國在國際體系轉型過程中的較量不會在短期內決出勝負，應充分作好長期準備。金磚國家的總體對策應在具有相對優勢的領域主動出擊，在具有潛在優勢的領域展開周旋，捕捉機遇；在處於劣勢的領域以守為攻，靜觀其變，等待對手出錯；要準備多張利益交換牌和多手組合拳，避免戰略攤牌，積小勝為大勝。
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